關於有序放開發用電計劃的實施意見
為貫徹落實《中共中央國務院關於進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔2015〕9 號)有關要求，推進發用電計劃改革，更多發揮市場機制的作用，逐步建立競爭有序、保障有力的電力運行機制，現就有序放開發用電計劃提出以下意見。一、總體思路和主要原則
(一)總體思路。
通過建立優先購電制度保障無議價能力的用戶用電，通過建立優先發電制度保障清潔能源發電、調節性電源發電優先上網，通過直接交易、電力市場等市場化交易方式，逐步放開其他的發用電計劃。在保證電力供需平衡、保障社會秩序的前提下，實現電力電量平衡從以計劃手段為主平穩過渡到以市場手段為主，並促進節能減排。
(二)主要原則。
堅持市場化。在保證電力安全可靠供應的前提下，通過有序縮減發用電計劃、開展發電企業與用戶直接交易，逐步擴大市場化電量的比例，加快電力電量平衡從以計劃手段為主向以市場手段為主轉變，為建設電力市場提供空間。
堅持保障民生。政府保留必要的公益性、調節性發用電計劃，以確保居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電。在有序放開發用電計劃的過程中，充分考慮企業和社會的承受能力，保障基本公共服務的供給。常態化、精細化開展有序用電工作，有效保障供需緊張情況下居民等重點用電需求不受影響。
堅持節能減排和清潔能源優先上網。在確保供電安全的前提下，優先保障水電和規劃內的風能、太陽能、生物質能等清潔能源發電上網，促進清潔能源多發滿發。
堅持電力系統安全和供需平衡。按照市場化方向，改善電力運行調節，統籌市場與計劃兩種手段，引導供應側、需求側資源積極參與調峰調頻，保障電力電量平衡，提高電力供應的安全可靠水平，確保社會生產生活秩序。
堅持有序推進。各地要綜合考慮經濟結構、電源結構、電價水平、送受電規模、市場基礎等因素，結合本地實際情況，制定發用電計劃改革實施方案，分步實施、有序推進。
二、建立優先購電制度
(一)優先購電基本內容。優先購電是指按照政府定價優先購買電力電量，並獲得優先用電保障。優先購電用戶在編制有序用電方案時列入優先保障序列，原則上不參與限電，初期不參與市場競爭。
(二)優先購電適用範圍。一產用電，三產中的重要公用事業、公益性服務行業用電，以及居民生活用電優先購電。重要公用事業、公益性服務包括黨政軍機關、學校、醫院、公共交通、金融、通信、郵政、供水、供氣等涉及社會活基本需求，或提供公共產品和服務的部門和單位。
(三)優先購電保障措施。一是發電機組共同承擔。優先購電對應的電力電量由所有公用發電機組共同承擔，相應的銷售電價、上網電價均執行政府定價。二是加強需求側管理。在負荷控制系統、用電信息採集系統基礎上，推廣用電用能在線監測和需求側管理評價，積極培育電能服務，建立完善國家電力需求側管理平台。在前期試點基礎上，推廣需求響應，參與市場競爭，逐步形成占最大用電負荷3%左右的需求側機動調峰能力，保障輕微缺電情況下的電力供需平衡。三是實施有序用電。常態化、精細化開展有序用電工作。制定有序用電方案，進行必要演練，增強操作能力。出現電力缺口或重大突發事件時，對優先購電用戶保障供電，其他用戶按照有序用電方案確定的順序及相應比例分擔限電義務。通過實施有序用電方案，保障嚴重缺電情況下的社會秩序穩定。四是加強老少邊窮地區電力供應保障。加大相關投入，確保無電人口用電全覆蓋。
三、建立優先發電制度
(一)優先發電基本內容。優先發電是指按照政府定價或同等優先原則，優先出售電力電量。優先發電容量通過充分安排發電量計劃並嚴格執行予以保障，擁有分布式風電、太陽能發電的用戶通過供電企業足額收購予以保障，目前不參與市場競爭。
(二)優先發電適用範圍。為便於依照規劃認真落實可再生能源發電保障性收購制度，納入規劃的風能、太陽能、生物質能等可再生能源發電優先發電；為滿足調峰調頻和電網安全需要，調峰調頻電量優先發電；為保障供熱需要，熱電聯產機組實行“以熱定電”，供熱方式合理、實現在線監測並符合環保要求的在採暖期優先發電，以上原則上列為一類優先保障。為落實國家能源戰略、確保清潔能源送出，跨省跨區送受電中的國家計劃、地方政府協議送電量優先發電；為減少煤炭消耗和污染物排放，水電、核電、餘熱餘壓餘氣發電、超低排放燃煤機組優先發電，以上原則上列為二類優先保障。各省(區、市)可根據本地區實際情況，按照確保安全、兼顧經濟性和調節性的原則，合理確定優先順序。
(三)優先發電保障措施。一是留足計劃空間。各地安排年度發電計劃時，充分預留發電空間。其中，風電、太陽能發電、生物質發電、餘熱餘壓餘氣發電按照資源條件全額安排發電，水電兼顧資源條件、歷史均值和綜合利用要求確定發電量，核電在保證安全的情況下兼顧調峰需要安排發電。二是加強電力外送和消納。跨省跨區送受電中原則上應明確可再生能源發電量的比例。三是統一預測出力。調度機構統一負責調度範圍內風電、太陽能發電出力預測，並充分利用水電預報調度成果，做好電力電量平衡工作，科學安排機組組合，充分挖掘系統調峰潛力，合理調整旋轉備用容量，在保證電網安全運行的前提下，促進清潔能源優先上網；面臨棄水棄風棄光情況時，及時預告有關情況，及時公開相關調度和機組運行信息。可再生能源發電企業應加強出力預測工作，並將預測結果報相應調度機構。四是組織實施替代，同時實現優先發可交易。修訂火電運行技術規範，提高調峰靈活性，為消納可再生能源騰出調峰空間。鼓勵開展替代發電、調峰輔助服務交易。
四、切實保障電力電量平衡
未建立現貨市場的地區，應以現有發用電計劃工作為基礎，堅持公開、公平、公正，參照以下步驟做好年度電力電量平衡工作。
(一)做好供需平衡預測。每年年底，各地預測來年本地區電力供需平衡情況，預測總發用電量，測算跨省跨區送受電電量(含優先發電部分、市場交易部分)，測算本地區平均發電利用小時數，點對網發電機組視同為受電地區發電企業。
(二)安排優先發電。優先安排風能、太陽能、生物質能等可再生能源保障性發電；根據電網調峰調頻需要，合理安排調峰調頻電量；按照以熱定電原則安排熱電聯產機組發電；兼顧資源條件、系統需要，合理安排水電發電；兼顧調峰需要，合理安排核電發電；安排餘熱餘壓餘氣發電；考慮節能環保水平，安排高效節能、超低排放的燃煤機組發電。
(三)組織直接交易。組織符合條件的電力用戶和發電企業，通過雙邊交易或多邊交易等方式，確定交易電量和交易價格；盡可能確保用戶用電負荷特性不得惡化，避免加大電網調峰壓力；盡可能避免非理性競爭，保障可持續發展。其中，供熱比重大的地區，直接交易不得影響低谷電力平衡和保障供熱需要；水電比重大的地區，直接交易應區分豐水期、枯水期電量。
(四)扣除相應容量。為促進直接交易價格合理反映電力資源產品價值，在安排計劃電量時，原則上應根據直接交易情況，相應扣除發電容量。為調動發電企業參與積極性，直接交易電量折算發電容量時，可根據對應用戶最大負荷利用小時數、本地工業用戶平均利用小時數或一定上限等方式折算。
(五)安排好年度電力電量平衡方案。扣除直接交易的發電量、發電容量後，剩餘發電量、發電容量可以按照現行的差別電量計劃制定規則，考慮年度檢修計劃後，確定發電計劃。計劃電量執行政府定價。電力企業應根據年度電力電量平衡方案協商簽訂購售電合同。
(六)實施替代發電。發電計劃確定後，在滿足安全和供熱等約束條件下，組織發電企業通過自主協商或集中撮合等方式實施替代發電，促進節能減排。計劃電量和直接交易電量，均可按照有關規定實施替代發電。
(七)保障電力平衡。所有統調發電機組均承擔電力平衡和調峰調頻任務，對應的電量為調峰調頻電量，計入計劃電量，原調度方式不變。
(八)適時調整年度電力電量平衡方案。通過調整方案，確保交易電量得以執行。可於四季度，根據直接交易電量變化、用電增速變化，以及有關獎懲因素等，按照上述規則調整年度電力電量平衡方案，並簽訂調整補充協議。
五、積極推進直接交易
通過建立、規範和完善直接交易機制，促進中長期電力交易的發展，加快市場化改革進程。
(一)用戶準入範圍。允許一定電壓等級或容量的用戶參與直接交易；允許售電公司參與；允許地方電網和躉售縣參與；允許產業園區和經濟技術開發區等整體參與。落後產能、違規建設和違法排污項目不得參與。各地可結合本地區實際情況、產業政策，以及能耗、環保水平等完善準入條件，並盡可能採用負面清單、註冊制方式。選擇直接交易的用戶，原則上應全部電量參與市場交易，不再按政府定價購電。
(二)發電准入範圍。允許火電、水電參與直接交易；鼓勵核電、風電、太陽能發電等嘗試參與；火電機組中，超低排放的燃煤發電機組優先參與。不符合國家產業政策、節能節水指標未完成、污染物排放未達到排放標準和總量控制要求、違規建設等電源項目不得參與。各地可結合本地區實際情況、發電產業政策，以及發電機組容量、能耗、環保水平等完善準入條件，並盡可能採用負面清單方式。發電機組參與直接交易的容量應保持合理比例，以便保持調峰調頻能力、避免影響供需平衡。
(三)交易方式和期限。符合條件的發電企業、售電企業和用戶可以自願參與直接交易，協商確定多年、年度、季度、月度、周交易量和交易價格。既可以通過雙邊交易，也可以通過多邊撮合交易實現；一旦參與，不得隨意退出。年度交易量確定後，可以根據實際情況進行月度電量調整。直接交易合同原則上至少為期一年，雙方必須約定違約責任，否則合同不得中途中止。具備條件的，允許部分或全部轉讓合同，即賣電方可以買電、買電方也可以賣電，以降低參與方的違約風險。
(四)直接交易價格。對於發電企業與用戶、售電企業直接交易的電量，上網電價和銷售電價初步實現由市場形成，即通過自願協商、市場競價等方式自主確定上網電價，按照用戶、售電主體接入電網的電壓等級支付輸配電價(含線損、交叉補貼)、政府性基金等。暫未單獨核定輸配電價的地區、擴大電力直接交易參與範圍的地區，可採取保持電網購銷差價不變的方式，即發電企業上網電價調整多少，銷售電價調整多少，差價不變。
(五)保持用電負荷特性。為保持用戶用電特性，避免加大系統調峰壓力，初期，直接交易電量應區分峰谷電量，實行峰谷電價，峰谷電價比值應不低於所在省份峰谷電價比值；有條件的地區，鼓勵發用電雙方提供負荷曲線。中期，在直接交易中努力實現電力基本匹配，發用電雙方均需提供負荷曲線，但不嚴格要求兌現。後期，所有賣電方均需提供預計出力曲線；所有買電方均需提供預計用電曲線。
(六)避免非理性競爭。為了建立長期穩定的交易關系，促進可持續發展，參與直接交易的發電能力和用電量應保持合理比例、基本匹配，避免出現非理性競爭，影響市場化改革進程。具體比例可參考本地區可供電量與用電量的比值確定。
六、有序放開發用電計劃
根據實際需要，在不影響電力系統安全、供需平衡和保障優先購電、優先發電的前提下，全國各地逐步放開一定比例的發用電計劃，參與直接交易，促進電力市場建設。
(一)逐步放大直接交易比例。
用電逐步放開。現階段可以放開110千伏(66 千伏)及以上電壓等級工商業用戶、部分35千伏電壓等級工商業用戶參與直接交易。下一步可以放開全部35千伏及以上電壓等級工商業用戶，甚至部分10千伏及以上電壓等級工商業用戶參與；允許部分優先購電的企業和用戶自願進入市場。具備條件時，可以放開全部10千伏及以上電壓等級用戶，甚至允許所有優先購電的企業和用戶自願進入市場；也可以通過保留一定交叉補貼，使得無議價能力用戶價格比較合理，在市場上具有一定競爭力，通過市場解決；供電企業仍承擔保底供電責任，確保市場失靈時的基本保障。
發電相應放開。隨著用電逐步放開，相應放開一定比例的發電容量參與直接交易。目前保留各類優先發電，鼓勵優先發電的企業和用戶自願進入市場。具備條件時，調峰調頻電量、供熱發電、核電、餘熱餘壓餘氣發電等優先發電盡可能進入電力市場。跨省跨區送受電逐步放開。現階段，國家計劃、地方政府協議送電量優先發電；其他跨省跨區送受電可給予一定過渡期，在歷史均值基礎上，年電量變化幅度應控制在一定比例範圍內，或可通過跨省跨區替代發電實現利益調節。下一步，鼓勵將國家計劃、地方政府協議送電量轉變為中長期合同；其他跨省跨區送受電由送受電各方自行協商確定，鼓勵簽訂中長期合同。逐步過渡到主要通過中長期交易、臨時交易實現；既可以是政府間中長期交易，電力企業、用戶間中長期交易，也可以是電力企業、用戶間臨時交易。
(二)促進建立電力市場體系。
通過建立、規範和完善直接交易機制，促進電力中長期交易的發展。首先，選取試點地區開展現貨市場試點，探索建立電力電量平衡新機制。然後，在現貨市場試點基礎上，豐富完善市場品種，探索實施途徑、積累經驗、完善規則，嘗試建立比較完整的電力市場體系，為全國範圍推廣奠定基礎。鼓勵需求側資源參與各類市場競爭，促進分布式發電、電動汽車、需求響應等的發展。後期，進一步完善各類電力市場和交易品種，並逐步在全國範圍推廣、建立比較完善的電力市場體系，使得電力電量平衡能夠主要依靠電力市場實現，市場在配置資源中發揮決定性作用。
結合直接交易用戶的放開，適時取消相應類別用戶目錄電價，即用戶必須自行參與市場或通過售電公司購電。逐步取消部分上網電量的政府定價。除優先發電、優先購電對應的電量外，發電企業其他上網電量價格主要由用戶、售電主體與發電企業通過自主協商、市場競價等方式確定。在電力市場體系比較健全的前提下，全部放開上網電價和銷售電價。
(三)不斷完善應急保障機制。
通過實施需求響應和有序用電方案，完善電力電量平衡的應急保障機制和體系。在面臨重大自然災害和突發事件時，省級以上人民政府依法宣布進入應急狀態或緊急狀態，暫停市場交易，全部或部分免除市場主體的違約責任，發電全部或部分執行指令性交易，包括電量、電價，用電執行有序用電方案。
七、因地制宜組織實施
(一)切實加強組織領導。各地區要建立工作機制，有關部門要分工協作、相互配合，結合本地區實際情況，制定實施方案並報國家發展改革委和國家能源局；對於過渡時期可能出現的各種問題，早做考慮、早做預案；認真落實本指導意見提出的各項任務，遇有重大問題及時反映。國家發展改革委和國家能源局將會同有關部門加強對各地區實施方案制定和具體工作推進的指導和監督；適時組織評估有序放開發用電計劃工作，總結經驗、分析問題、完善政策。
(二)因地制宜開展工作。鑒於我國不同地區間電源電網結構、實際運行特點以及經濟結構等均存在較大差異，改革過程中面臨的困難各不相同、同步實施難度較大，各地可根據工作基礎、實施難度和實際進展等因素，在本地區實施方案中確定主要時間節點，並制定不同階段的放開比例和具體工作方案。建立現貨市場的試點地區，可以根據需要另行設計發用電計劃改革路徑。
(三)充分發揮市場作用。無論是制定、實施本地區實施方案，還是組織開展試點工作，各地都要堅持發揮市場的作用，註重制定完善規則，按規則辦事，避免自由裁量空間過大。特別是在直接交易等實施過程中，不得指定交易對象、交易電量、交易價格。國家能源局派出機構應加強對此類情況的監督檢查。如經核實出現類似情況，將暫停該地區試點工作或改革推進工作，待整改完畢後再行推進。
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