梁愛詩有關二十三條立法的發言

孤寂如雲

（很久以前的事情了）


香港島各界聯合會  大公報  合辦
方方面面看「基本法」第23條立法研討會
二零零二年十月二十八日香港會議展覽中心
律政司司長梁愛詩發言全文



歐陽會長、各位嘉賓、各位朋友：


很高興能出席今天香港島各界聯合會和大公報主辦的"方方面面看「基本法」第23條立法研討會"。自從上月24日保安局發表了「實施基本法第二十三條諮詢文件」("諮詢文件")以來，公眾發表意見熱烈，無論支持和反對，都在各大報章和電子傳媒佔重要篇幅和畫面，可見這次諮詢的廣泛性和公開性，亦可以見得香港社會的民主、開放和自由。因為主辦機構吩咐：每位講者只講二十分鐘，故此我只就"新聞自由"一個話題發言，其他題目我相信日後有許多機會和大家討論。

諮詢文件的建議

2. 從報章上的報道、電子傳媒的訪問和研討會及論壇的發言，我可以看到就"新聞自由"方面的關注，主要是有關(1)煽動叛亂和(2)竊取國家機密兩罪的建議。我想指出，煽動叛亂，源於英國普通法，現時《香港刑事罪行條例》第9、10條是把1938年的煽動罪條例編入，並經屢次修改，最後一次是1992年作出。竊取國家機密，現時由《官方機密條例》規管，該條例是經中英聯合聯絡小組磋商後，把《英國的官方保密法令》本地化，在1997年6月通過。這兩條法例都是在特區政府成立以前已存在的。有關這兩項罪行的建議，完全按照普通法的原則，建基於原有法律之上，並沒有引入內地的法律觀念或者是內地的法律。

3.  正如諮詢文件第四章第一節所說，現時《刑事罪行條例》第9、10條已把具有煽動意圖的行為或發表煽動文字，處理和管有煽動性刊物，包括企圖、籌備或串謀作出煽動性行為，定為刑事罪行，而條例第9條所列出的煽動意圖，包括引起對中華人民共和國中央政府、特區政府或中國其他地區的政府的憎恨或藐視，或激起對其離叛；激起中國人民或香港居民企圖不循合法途徑改變依法制定的事項；或者引起對香港特區司法的憎恨、藐視或激起對其離叛；或引起中國人民或香港居民的不滿或離叛，或引起或加深香港不同階層居民間的惡感及敵意，或煽惑他人使用暴力，或慫使他人不守法或不服從合法命令。任何具有這些意圖的言論和文字或作為，都屬犯法。就煽動叛亂的建議，特區政府考慮到社會和普通法的發展，認為要構成這項罪行，應該限於懷有煽動意圖的人必須要以引起暴力事件、擾亂公共秩序或製造公眾騷亂的手段來達到目的，才應受到刑法制裁，1997年6月24日立法局通過了刑事罪行修訂條例也把這個元素引入條文。

4. 建議還把某些犯罪意圖例如「憎恨」、「藐視」、「不滿」、「惡感」、「敵意」等都廢除，接納了公民應有權使用非暴力方式批評國家和特區政府的措施、憲制、法例等的錯誤，或者循合法途徑改變依法制定的事項1的原則。因此，建議中的煽動叛亂罪，被規定為煽動他人－
(1)干犯叛國、分裂國家或顛覆罪實質罪行(而這些罪行都含有暴力、武力和嚴重非法手段的因素，或對國家發動戰爭)；或
(2)製造嚴重危害國家或香港特區穩定的暴力事件或公眾騷亂2。

5.  諮詢文件第4.14段指出："純粹發表意見，或純粹報道或評論其他人的意見或行為，不會成為刑事罪行，除非有關的意見、報道或評論煽動他人以發動戰爭、使用武力、威脅使用武力，或其他嚴重非法手段以達至危害國家的目的，或煽動嚴重危害國家或香港特區穩定的暴力或公眾騷亂。我們認為上述建議符合《公民權利和政治權利國際公約》第十九條的規定。該條文保障自由發表意見的權利，同時指出這些權利也得受必需的限制，包括為了保障公共秩序和國家安全等。" 因此，就是新聞工作者也不應有恐懼，因為他們不會煽動受眾以暴力、武力或嚴重非法手段危害國家安全或特區的穩定。

6. 我們也參考了近年歐洲議會和聯合國人權委員會就公民討論甚至倡議從非暴力方式去改變憲法上規定的事項的例子，認為就算憲法上規定的事項，有些是不能更改或者不輕易更改，但是如果不涉及武力、暴力或嚴重非法手段或煽動他人採取這些措施，我們不應該以刑法去禁止他們討論、表達意見甚至爭取達到這個目的。

7. 在管有煽動性刊物方面，我理解圖書館人員和其他管有圖書人士的憂慮，在草擬條例時我們會小心處理，我可以告知各位，政府的建議，並非針對這類人士。

8. 至於《官方機密條例》，就現時規管諜報活動的規定，我相信每一個市民包括新聞工作者都不會為敵人收取有損國家安全或特區安全的資料，如果他們不知情，就沒有犯罪意圖。

9. 至於非法披露，公務人員有責任保護機密資料，未經授權披露這些機密，違反僱聘規則，受到紀律處分，並不一定觸犯刑事罪行。根據《官方機密條例》，如果未經授權，非法披露受保護資料，而該披露具損害性(保安及情報人員除外3)，那才是觸犯刑法。

10. 受保護的資料，被界定為
(1)保安及情報資料(第14條)；
(2)防務資料(第15條)；
(3)國際關係資料(第16條)；
(4)有關犯罪和刑事調查的資料(第17條)；

11. 甚麼是具損害性披露？上述各條都有清楚說明4；例如－
(1)就保安及情報而言，披露負責保安或情報部門的工作和策略，有損它們的運作和預防措施。
(2)就防務而言，若然披露會損害武裝部隊執行任務的能力，或引致部隊成員死亡或受傷，或其裝備或裝置受到嚴重損害，或危害市民的安全。
(3)就國際關係而言，是危害國家在其他地方的利益，或國民的安全。
(4)就犯罪及刑事調查而言，引致疑犯逃脫或阻礙拘捕或檢控。

12. 除了公務人員及政府承辦商以外，任何受保護的資料，落入某人的管有，而該人知道或者有合理理由相信這些資料是從非法披露途徑取得，資料屬於受保護的類別，以及一旦披露會具損害性，但仍然在沒有合法權限情況下把資料披露，即屬犯罪(第18條)5。

13. 這些都是現行法律的規定。一直以來，這些規定沒有影響新聞工作者採訪或發表文章，或引致他們自我審查。

14. 現在諮詢文件的建議，只有兩個改變－
(1)原有包括在"國際關係"的定義中，"關乎聯合王國與香港之間的關係"，經法律適應化以後成為"中華人民共和國中央與香港特區之間的關係"，不適宜放在"國際關係"一欄，應把它列為受保護資料的另外一欄。建議完全屬法律適應化。
(2)未經授權而(直接或間接)取得受保護資料，作出未經授權和具損害性的披露，即屬犯罪。這個建議，會堵塞第18條的漏洞，使從不合法途徑取得的受保護資料，也受條例的約束。

15. 如果一個新聞工作者，從非法途徑，例如竊取、或明知是未經授權取得的一些受保護資料，仍作具損害性的披露，就是犯罪。如果他從公務人員取得資料，該資料不是受保護資料，或者披露不具損害性，那不是犯法。大家可以見到，比起現行法律，沒有任何不合理的約束。有些人認為現在存有的法律，大家不去提，就好像這些法律不存在，但是要落實第二十三條，就會引起恐懼，那是鴕鳥政策。認真研究法律給予新聞工作者的空間，保證工作上不違法，才是正確的態度。

新聞自由

16. 上週"無國界記者"發表了第一次的世界新聞自由索引，顯示香港在世界上新聞自由排行第18位，而居亞洲第一位。我們對香港的新聞自由感到驕傲，可是，除了某些例外情況，新聞工作者的權利與其他市民無異，他們也要尊重法治，遵守法律。

17. 在一個民主的社會，有關市民的問題，如果沒有足夠的事實讓他們作出判斷，以至形成他們的意見，讓他們能充分地作出討論，他們的權利就不能得到充分的保障。我們明白新聞自由的重要性，因此我們給傳媒提供一些權利和利便而是普通市民不能享有的。舉一些例子：在法庭裏，我們提供記者席，在重大法律或政策出台時，我們向傳媒介紹內容。《個人資料私隱條例》(第486章)給予新聞工作者某些豁免6。《釋義及通則條例》(第1章)說明執法人員按任何條文授權進入任何處所搜查及檢取任何材料，未有明文規定，不能行使於新聞材料。我們尊稱新聞工作者為「無冕皇帝」，是因為他們有褒善揚惡的社會責任，揭露政府行政失誤或某些個人或團體的邪惡，維護社會公義。但是，這些義務必須與其他社會整體利益之間取得平衡。

18. 《香港人權法案條例》(第383章)所載的香港人權法案第十六條列明－

"意見和發表的自由

(一) 人人有保持意見不受干預之權利。

(二) 人人有發表自由之權利；此種權利包括以語言、文字或出版物、藝術或自己選擇之其他方式，不分國界，尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由。

(三) 本條第(二)項所載權利之行使，附有特別責任及義務，故得予以某種限制，但此種限制已經法律規定，且為下列各項所必要者為限－
(甲) 尊重他人權利或名譽；或
(乙) 保障國家安全或公共秩序、或公共衛生或風化。"

我相信新聞工作者對此都無異議。

一國兩制

19. 我日前在報業公會午餐演講，有關席揚事件，引起有些人的誤解。其實這件事正可看到兩個不同的法律制度之別：內地審訊用調查程序(inquisitorial procedure)，被告人保持緘默權，是近年才在內地開始討論。香港是普通法制度，是用對抗程序(adversarial or accusatorial procedure)，責任在控方證明被告有罪，被告人有權保持緘默。正如我當天所說席揚事件在內地發生，按內地法律，即內地程序處理。香港刑事案件按香港法律由香港法庭以本地程序處理。只要香港新聞工作者不去干犯叛國、顛覆、分裂國家、煽動叛亂、竊取國家機密，(而我相信他們不會這樣做)。我深信他們不會受到建議影響他們的工作，或者有任何壓力作自我審查。

回應湯家驊大律師"香港家書"

20. 我希望藉這個機會回應一下湯家驊大律師本月廿六日就諮詢文件發表的"香港家書"。

21. 湯大律師批評特區政府的諮詢文件全文並沒有提出什麼實際保障人權的機制，在「嚴重非法手段」，「國家機密」、或取締政治組織幾方面的闡釋模糊，以及特區政府拒絕以"白紙草案"將詳細條文公開諮詢港人。

22. 諮詢文件清楚指出《基本法》第三章充分保障了居民的基本權利，包括人身、言論、新聞、出版、結社、集會、罷工、通訊、信仰等等的自由7，而香港特別行政區立法機關制定的任何法律，均不得與《基本法》有抵觸8。任何違憲的法例，法院會拒絕執行。諮詢文件特別提到基本法第三十九條的規定，那些都是保障人權的機制。把發動戰爭、暴力、武力，和公眾騷亂等作為叛國、顛覆、分裂國家及煽動意圖的必要元素，保障了意見和發表的自由(包括公民從合法途徑批評政府和爭取改變憲法制定的事項的權利)。這些都是維護人權的措施，只是湯大律師對任何正面的訊息都拒絕接受。直至目前為止，沒有法律專家指出諮詢文件的建議有任何部份不符合兩條公約所列出的國際人權水平。

23. 「嚴重非法手段」在諮詢文件第3.7段有詳細的闡釋，亦借鑑於最近通過的《聯合國(反恐怖主義措施)條例》。國家機密即受保護資料，我在上面已講過。取締政治組織也是現在《社團條例》的規定，加進去的只是一個更嚴謹的規定，即從屬於一個在內地被定為危害國家安全而被取締的內地組織的香港團體，應該由保安局局長按現行法例審查是否按香港法律也是危害國家安全而應被禁制或頒令停止運作9。

24. 正如上述解釋，建議並沒有如湯大律師所說，會令新聞界自我審查。把落實《基本法》第二十三條看成新聞自由、示威、遊行、集會及結社的自由的喪鐘的駭人言論，並不符合建議內容。白紙草案的建議，我在 十月九日 給吳靄儀議員、大律師公會和香港律師會的信解釋清楚。為了不希望提出太多話題，令大家難於消化，我就講到這裏。特區政府從沒有認為建議是十全十美，因此誠摯地提出諮詢文件向各行各業各界諮詢，希望他們能夠提出問題大家討論。有些人士的顧慮，我認為我們可以經過解釋而消除，有些人的顧慮和建議，很值得我們在立法時加以處理，至於有些對落實《基本法》第二十三條原則上不接受的人，恐怕無論我們如何都不能令他們滿意。

25. 最後，有些人認為，特區政府應該把建議限於維護國家安全，而不應該把特區政府的安全都包括在內。其實原有的法例，除保障國家安全外，也保障了公共安全，既然建議建基於原有法律之上，我們不可能把原有保障特區政府安全的條文刪去。例如《官方機密條例》中原有在保護國際關係中有關中央政府和香港的關係的資料，不能因《基本法》第二十三條的落實而被刪去。我希望大家明白，特區政府並無意圖藉《基本法》第二十三條的落實去拑制異見分子，打壓市民的權利和自由，或者把外國人趕出香港。諮詢文件的建議，符合國家和特區政府的政策以及社會的訴求。大部分市民都願意承擔維護國家安全的義務，他們希望有一個有秩序的社會，同時也希望有一個人權受到保障的社會。民主的社會是一個多元化的社會，亦是香港值得驕傲的地方，我們很珍惜香港這個特點，在落實《基本法》第二十三條的建議，我們都一直緊守這個原則。我希望大家有空看一看律政司的網頁http://www.info.gov.hk/justice
我在日前報業公會午餐會的講辭，就可以清楚整個建議的構思和背景，更明白特區政府維護人權的決心。

26. 我樂於聆聽其他講者和各位朋友的意見。