光伏政策應有益於產業健康發展

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近年來，中國光伏產業的發展全球矚目。大規模的產業應用和不斷加強的技術研發力度促成了大幅度的成本下降，2007年光伏組件價格為30元/瓦左右，2012年就下降至10元/瓦左右，2017年價格已經降至2元/瓦以下，大致相當於累計裝機每翻一倍，產品成本降低35%。這一定程度說明政府新能源補貼卓有成效，中國光伏產業從無到有，實現全球規模最大，產業鏈最全。

531新政出台，光伏行業“急剎車”

從光伏上網電價政策出台以來，光伏產業規模不斷擴大。特別是2017年，光伏產業呈現爆發式增長，中國累計光伏裝機併網容量達到130.25GW，同比增長68%，其中，光伏電站累計裝機容量100.59GW，分布式累計裝機容量29.66GW。而新增光伏併網裝機容量達到53.06GW，同比增長53.6%，分布式光伏的新增裝機容量達到19.44GW，是2016年的近4.6倍。2017年全年中國累計和新增裝機容量均位列全球第一。2018年上半年，中國光伏產業發展仍舊保持著強勁的勢頭，中國累計光伏裝機併網容量達到154.51GW，新增光伏併網裝機容量達到24.31GW，與上年同期增長持平。此後，光伏產業發展幾乎陷於停頓。截至2018年11月，中國累計光伏裝機併網容量已超過168.47GW，而在2018年1~11月期間，光伏新增裝機併網容量達38.22GW，同比下降了21.4%。

2018年5月31日，政府發布《關於2018年光伏發電有關事項的通知》(下稱“531新政”)，自發文之日起施行，被視為“行業急剎”。新政中包括不得安排需國家補貼的普通電站，對2018年分布式光伏規模限為10GW，補貼普遍降低0.05元/度。這也導致一些光伏企業聯合致信政府相關部門。

531新政雖是政府的“行業急剎”行為，但也經過深思熟慮。隨著光伏產業規模的擴張，總補貼數額也在急劇增長。按平均上網電價簡單計算新能源補貼總量，2017年補貼急速擴大到接近960億元。補貼應該由銷售電價中徵收的可再生能源附加費進行補償。然而，2012年中國可再生附加費為0.015元/千瓦時，2016年提高至0.019元/千瓦時。2017年新能源裝機大幅度增長，可再生附加費沒有相應提高，補貼缺口仍在擴大。另外，新能源快速擴張還會導致兩種結果，一是補貼規模快速增長，二是不考慮市場的低效裝機，造成浪費。所以光伏補貼下調在預期之中。

政府應加強補貼政策設計

531新政給光伏行業帶來諸多影響。首先，最為直觀地反映在裝機規模上，從2018年下半年開始，新增裝機容量增長緩慢，讓近來快速發展、勢頭很好的分布式光伏也放緩了增長。其次，從光伏企業看，政策頒布後光伏企業股價暴跌，光伏企業市值大幅縮減，造成了投資者對未來光伏產業發展的恐慌和擔憂。有部分企業凈利潤大幅度下跌，光伏行業將經歷整合和洗牌，而被洗出去的不一定是差的企業，有可能是資金鏈斷裂的好企業。再次，從光伏產業的產品價格看，大量過剩的預期會使單晶矽等產品的價格大幅下降，組件價格也跟隨著大幅下降。另外，對現有已經合法批准開建或者進展很大的項目而言，未來補貼是否還存在和補貼是否能夠到位是最為擔憂的問題。

面對如上情況，筆者認為政府需要加強補貼政策設計。

首先應該給光伏補貼一個下調的預期。下調的預期能給一些光伏企業緩沖的時間，以及做好準備。政府可以向德國學習，提前發布明確的補貼降低與退出時間表，給予市場確定的預期，也可以一定程度上抑制搶裝等行為帶來的低效裝機。有預期的補貼減少可以倒逼光伏企業更加主動地降低成本，也可以促使他們選擇更經濟性的項目，包括研究消納問題和如何更好地實現發電與用電的結合，以保證項目收益。

其次，政府應該改變補貼設計，採取份額補貼。換句話說，政府應該合理地設置能夠獲得補貼的規模限額，以防止光伏企業不考慮市場快速擴張，帶來產能過剩和補貼浪費。通過改變補貼設計，轉變為份額的補貼形式將一定程度減少政府的補貼負擔。而且，設置補貼份額有利於使國內光伏市場的需求穩定在合理的水平，這將有益於光伏產業的健康發展。

再次，政府還應該改變產業鏈的補貼點，將補貼用來支持光伏的技術創新。只有技術進步帶來的成本下降才是永久的。21世紀必然是新能源的發展世紀，這是共識，而新能源創新最重要的突破會是太陽能。太陽能領域創新將改變整個能源系統。光伏的研發與技術進步仍然需要充分的資金支持，政府需要通過更好的補貼設計，使得補貼政策有更大、更靈活的操作空間，並立足長遠解決光伏發展問題。

最後，利用目前產能過剩，通過降低非技術成本和採用其他政府工具，如綠色證書、優先調度等，有效推動光伏平價上網。

林伯強(作者系廈門大學中國能源政策研究院院長)

中國能源網