英國可再生能源法之比較及對我國的啟示

morris_2007

可再生能源是指在自然界中可以不斷再生並有規律地得到補充或重復利用的能源，如太陽能、風能、水能、生物質能、潮汐能等，是新能源的重要組成部分。[1]可再生能源非耗竭性和低碳性的特點，使各國將發展可再生能源作為保障能源安全和應對氣候變化的重要途徑。出於保障能源安全和應對氣候變化的考慮，德國和英國都非常重視發展可再生能源，且其可再生能源發展都處於世界先進水平，其中尤以德國的發展為世人矚目。德、英兩國可再生能源發展的先進性及其差異性固然與兩國的能源資源賦存和能源技術特點等因素密切相關，但與兩國都強調以法律促進可再生能源發展有著重大關系。在我國大力發展可再生能源等新能源以保障能源安全和應對氣候變化的背景下，比較分析德國和英國的可再生能源法及實施績效，對完善我國可再生能源立法、促進我國可再生能源和新能源的發展具有重要的參考價值。

一、德國的可再生能源立法

（一）電力領域的可再生能源立法

在德國，可再生能發電領域的立法主要是《電力輸送法》和《可再生能源優先法》。為確保可再生能源電力能夠順利入網，德國1991年制定了《電力輸送法》。該法規定：運營公共電網的公用事業機構有義務溢價購買可再生能源電力；溢價額按上一年度平均電價的一定比例計算，最終由電力供應商和他們的消費者承擔。《電力輸送法》有關強制入網和溢價購買的規定，既沒有增加公共財政開支，又保證了可再生能源發電企業的合理利潤，為德國可再生能源的發展提供了法律制度前提。但是，《電力輸送法》給一些公用事業機構（尤其是在風力發電機集中的沿海地區的機構）帶來了過重且不平等的經濟負擔，這是該法1998年進行修訂的主要原因。修訂後的《電力輸送法》引入了“雙限額”規定，即電力供應商和初級電力供應商購買可再生能源電力的最高比例均為其總供電量的5％，以限制特定地區受到溢價補償的可再生能源電力的數量。這樣可再生能源電力占總供電量的比例就不超過10％，減輕了特定地區公用事業機構及其消費者的負擔。到2000年，德國北部的一些地區可再生能源電力比例幾乎達到10％,“雙限額”規定成為風力發電和風電技術進一步發展的法律障礙。為消除這一障礙並促進太陽能和生物質能的發展，2000年德國頒布了《可再生能源優先法》取代了《電力輸送法》，據此可再生能源電力的比例得以進一步提高。[2]

《可再生能源優先法》是德國關於可再生能源電力的主要立法。該法於2000年2月頒布，並分別於2004年和2008年進行了大的修訂，最新修訂的《可再生能源優先法（2008）》於2009年1月1日生效。《可再生能源優先法（2008）》的主要內容包括：(1)將促進能源供應的可持續發展，特別是將保護氣候和環境作為立法目的。(2)明確了德國到2020年的可再生能源電力發展目標，即其在總電力供應中的比例至少是30％。(3)規定了電網營運商和發電商在可再生能電力生產和入網中各自的權利和義務，包括：離可再生能源發電設施直線距離最近的電網運營商有義務優先全額收購可再生能源電力；發電商有義務保障可再生能源電力符合特定要求；發電商有權要求電網運營商將可再生能源接入電網；在經濟技術合理的前提下，電網運營商有義務優化、提高和擴展其電網及其附屬設施以確保收購、傳輸和配送可再生能源電力，否則就要賠償發電商由於電力不能入網而產生的損失；將可再生能源發電設施鏈接到電網連接點的費用由發電商承擔；電網優化、提高和擴展的費用由電網運營商承擔。(4)對可再生能電力的價格和成本負擔進行了規定，包括：根據可再生能源發電設施的地點、裝機容量和所采用的技術，不同的可再生能源電力適用不同的且逐年遞減的電價；可再生能源電力和電價款應在各電網運營商間平衡和均攤；高耗電制造企業和軌道交通企業可以申請可再生能源電力使用限額。(5)規定了知情義務，發電商、電網運營商和公用事業公司等負有提交和公布相關信息的義務。(6)規定了鼓勵采用新技術和新作物的獎勵制度，對采用新技術和使用能源作物等符合特定要求的發電商給與獎勵等。[3]德國的《可再生能源優先法》實際上是“可再生能源電力法”，它所確立的可再生能源電力優先全額收購、分類遞減電價、電力電價平衡分攤、特殊行業可再生能源電力使用限額、信息公開和新技術特別獎勵等可再生能源電力促進制度，有力地促進了德國可再生能源電力的發展。

（二）供熱領域的可再生能源立法

供熱所耗費的能源占德國最終能源消費的一半，但到2005年僅有不到6％的供熱能源來自於可再生能源。[4]為提高供熱領域可再生能源的使用比例，2008年德國制定了《可再生能源供熱促進法》，該法於2009年1月1日正式生效。[5]《可再生能源供熱促進法》(2008)的主要內容包括：(1)明確了該法的立法目的是促進能源供應的可持續發展、保護氣候和降低能源對外依存度。(2)規定了可再生供熱用能的發展目標，即到2020年可再生能源在供熱用能的比例至少達到14％。(3)確立了建築供熱用能可再生能源比例配額制度和替代履行制度。要求有效使用面積50平方米以上的新建建築供熱必須使用一定比例的可再生能源（包括各類可再生能源或其混合），各州可以將這一義務擴展到已有建築；不想使用可再生能源的可以采取其他替代措施，例如50％以上的供熱用能來自於余熱發電或者熱電聯產、將房屋的隔熱效果提高15％或者使用主要利用可再生能源的本地供熱系統。(4)規定了政府財政支持制度，要求政府在2009～2012年間每年提供5億歐元的資金支持可再生能源供熱的發展等。[6]這些法律制度有效地促進了可再生能源在供熱領域的發展。

（三）交通領域的可再生能源立法

可再生能源在交通領域的利用主要是向化石燃料中添加生物質燃料。德國促進生物質燃料發展的相關立法主要有《引入生態稅改革法》(1999),《進一步發展生態稅改革法》(2003)和《生物燃料配額法》(2006)

根據《引入生態稅改革法》(1999)，德國政府多次提高石油、天然氣和電力的生態稅，而生物質燃料則免收生態稅，這從反向刺激了生物質燃料的發展。為持續推進生態稅改革，《進一步發展生態稅改革法》(2003)將生態稅改革擴展至“生態財政”，規定了各種能源的生態稅稅率和對高耗能企業、公共交通企業和低收入家庭所采取的補償措施。為不使生物質燃料受到過度補貼，德國逐漸減少對生物質燃料的稅收減免，將促進生物質燃料發展的手段從稅收減免調整為比例配額。2007年1月1日生效的《生物燃料配額法》（2006）進一步取消了生物質燃料的稅收減免，規定化石燃料必須添加或者混合一定比例的生物質燃料，規定了生物質燃料占整個燃料市場的份額比例，2010年和2015年分別是6.75％和8.0％。[7]此外，為了保證更多的生物質燃氣通過燃氣供應網被應用於發電、供熱和交通領域，2007年12月德國修改了《燃氣供應網準入條例》、《燃氣供應網支付條例》和《激勵措施條例》。這些條例設定了到2020年和2030年生物甲烷在德國燃氣需求中的比例分別是6％和10％的發展目標。[8]

綜觀德國的可再生能源立法及其規定，它既強調了經濟效率—主要通過優先全額收購和比例配額等強制性制度確保可再生能源的發展，又重視了社會公平—主要通過電力電價均衡分攤、限額使用和補貼等制度確保能源市場的公平競爭，並確保特定行業和弱勢群體的負擔合理。從成本收益方面，德國充分發揮價格和稅收等宏觀財政手段的杠杠作用，一方面，在發展初始階段利用分類電價、稅收減免和財政支持等優惠制度，保證電力供應商能夠享受適當利潤而積極參與可再生能源領域的發展；另一方面，在發展到一定水平時，又通過減免、補貼的逐年減少甚至取消，刺激電力供應商不斷更新可再生能源技術、降低成本，帶動可再生能源向更成熟的階段發展。

二、英國的可再生能源立法

（一）《電力法》(1989)

1989年7月頒布的《電力法》是英國電力可再生能源立法的源頭。該法第32條規定：國務大臣可以以法令的形式要求公共電力供應商在特定的日期之前，證明它供應了特定數量的非化石能源電力；違反該項法令的電力供應商將受到處罰；公共電力供應商可以通過合同向電力生產者購買非化石能源電力，也可以自己經營非化石能源電廠作為其非化石電力供應的來源。該條的授權性規定為英國建立可再生能源義務制度奠定了法律基礎。[9]

（二）《可再生能源義務法令》

在轉化《歐盟可再生能源電力指令》(2001/77/EC)的外部推動下，為了進一步完善電力可再生能源義務制度，2002年3月英國頒布了《可再生能源義務法令》。該法令成為英國促進可再生能源電力發展的主要法律文件，並隨著英國國內可再生能源發展和歐盟可再生能源政策法律的演進而不斷得到修訂和更新。[10]現行的《可再生能源義務法令》（2009）於2009年4月1日生效，主要內容包括：電力供應商有義務供應一定比例的可再生能源電力；[11]電力供應商可以通過提交可再生能（電力）義務證書（RenewablesObligationCertifi-cate，以下簡稱ROC）或者向燃氣和電力市場辦公室（OfficeoftheGasandElectricity，以下簡稱Ofgem）購買ROC履行其義務；Ofgem根據可再生能源發電商所發的可再生能源電力向其簽發ROC,ROC可以在市場上交易；國務大臣確定特定時期內ROC的數量和可再生能源電力的比例；ROC所要確認的內容、不能簽發ROC的情形；合格的可再生能源的計算方法；每一份ROC代表1兆瓦·時（1MegawattHours＝1000千瓦·時）的可再生能源電力，對於相同數量的可再生能源電力來說，技術難度越大的可再生能電力獲得的ROC數量會越高；ROC簽發和取消的程序；電力供應商為履行可再生能源義務而購買ROC的價格，以及購買費用的使用；供應商須向Ofgem提交的信息以及其它必須公開的信息等。[12]2010年3月，英國對《可再生能源義務法令》(2009)進行了修訂，修訂的內容主要有：進一步完善了特定時期內ROC的估算方法；將可再生能源義務的結束年份從2027財政年度延長至2037財政年度；取消可再生能源電力最高比例為20％的限制；從2011財政年度開始，ROC的供需比例差額從8％提高到10％以確保ROC的價格；從2010年4月起，對5兆瓦以下的可再生能源機組適用“固定電價”制度，等等。[13]

（三）《可再生交通燃料義務法令》

2004年7月頒布的《能源法（2004）》第124條規定：國務大臣可以以法令的形式要求交通燃料供應商在一定的時期內供應或者交付特定數量的可再生交通燃料。根據第124條的授權，2007年10月英國頒布了《可再生交通燃料義務法令（2007）》，主要內容有二。首先，規定逐年提高的可再生交通燃料供應比例。其次，設立主管機構—可再生燃料署辦公室（TheOfficeofRenewableFuelsAgency，以下簡稱ORFA），職責為：建立和維護可再生交通燃料賬戶；受理可再生交通燃料賬戶的申請、發放、轉讓和撤銷等事項，記錄可再生交通燃料的收支情況；簽發可再生交通燃料證書（RenewableTransportFuelCertificate，以下簡稱RTFC），[14]管理RTFC在市場上的交易；就法令的執行情況及其對溫室氣體減排和可再生能源發展的影響，向國務大臣提交年度報告並予以公布；執行違反法令的懲處措施等。[15]2009年4月，英國對《可再交通生燃料義務法令》(2007)進行了修訂，進一步明確了可再生柴油、輕油等術語的含義，並修改了供應可再生交通燃料的比例。[16]

綜觀英國的可再生能源立法，它的特征可以歸納為：(1)以可再生能源義務制度為核心，以比例配額為手段漸進地推動可再生能源的發展；(2)綜合運用政府機制和市場機制，例如在政府設定可再生能源比例配額的前提下，實施了ROC和RTFC的市場交易制度；(3)可再生能源立法集中在電力和交通領域，可再生能源義務法律制度從電力領域擴展至交通領域、但沒有擴展到供熱用能領域。(4)ROC分類權重制度有效促進了可再生能源的多元化發展。[17]

三、德國與英國可再生能源立法比較

（一）立法目的具有共同性

兩國都將發展可再生能源放在保障能源供應安全、應對氣候變化和促進經濟低碳轉型的國家戰略高度，充分認識到可再生能源在經濟、社會和環境方面的多重價值。當然，對這一立法目的的立法宣示，兩國通過不同法律形式予以表達。德國將其明確規定在專門的可再生能源法律之中，而英國則規定在《氣候變化與可持續能源法》等上位能源法中。[18]其次，可再生能源施行法的淵源和位階不同。德國以議會通過的成文法為施行法的主體，而英國以相關部門依據議會通過的法律的授權而制定的法令為施行法的主體；相形之下，德國施行法的法律位階比英國的要正式。不過，兩國的施行法都有一個共同的特點，就是立法內容具體，目標明確，操作性和可執行性強。

（二）可再生能立法觸及的領域有所差異

盡管德國和英國都重視可再生能源在電力、供熱和交通領域的全面發展，但德國的立法無疑更加全面，涉及電力、供熱和交通領域且獨立制定專門可再生能源法律。英國在供熱領域的可再生能源立法相對欠缺。

（三）所采行的可再生能源法律制度大同而小異

所謂“大同”，是指兩國都設定了可再生能源及其在各個領域的具體的發展目標；都註意明確可再生能源生產商和供應商各自的權利義務範圍；都采用比例配額制促進交通可再生燃料的發展；都強調相關信息的公開和各項制度的可執行性。所謂“小異”，是指在實現具體發展目標的方式上，兩國采用的策略性措施有所不同。例如，德國采取可再生能源電力優先全額收購制度和分類遞減電價制度，而英國則主要依賴電力可再生能源義務制度。在促進可再生能源的多元化發展上，德國實行分類遞減電價制度，英國則運用ROC分類權重制度。此外，德國不僅規定了電網運營商接入可再生能源電力的義務，還規定了燃氣管網運營商接入可再生燃氣的義務。

四、德國與英國可再生能源法律實施績效比較

德國和英國的可再生能源立法和相應法律制度有力的促進了兩國可再生能源的發展。這種發展—作為可再生能源立法的績效表現，又由於兩國在此領域立法力度的不同、立法側重領域的不同和法律制度設計的差異而表現出各自的特點。

2005～2009年間的統計數據表明（參見表1），德國的可再生能源供應量不斷增加，可再生能源在最終能源消費中的比重也不斷提高；可再生能源在電力中的使用比例最高，在供熱領域的使用量最大；在電力、供熱和燃料領域的發展越來越均衡。而在英國，同類統計數據表明（參見表2），可再生能源電力和供熱也呈穩步增長態勢，尤以交通可再生能源增長相對迅速，但可再生能源在整個能源消費中所占的比例較小；可再生能源在電力中的使用比例最高且使用量最大，可再生能源在供熱領域的使用比例和使用量都比較小。

從可再生能源的整體發展不難看出，德國比英國發展得更加全面、發展水平更高。德國在可再生能源電力供應方面比英國發展快、勢頭好的法律原因，要歸功於德國實施的強制人網（優先全額收購）和固定電價（分類遞減電價）制度。[21]這項制度比英國實行的比例配額和ROC制度具有更多的優勢。德國的強制入網（優先全額收購）和固定電價（分類遞減電價）制度，保障了可再生能源電力的順利入網且其在價格上要高於常規能源電力，減少了發電商的投資風險、保障了其合理利潤，能夠不斷吸引投資從而促進可再生能源電力的持續發展。英國的比例配額和ROC制度，雖然從比例上確保了可再生能源電力的發展規模，但由於可再生能源電力的價格一般高於常規能源電力的價格，電力供應商在達到規定比例後往往不願繼續購買可再生能源電力。此外，常規能源電力的價格和ROC的價格是根據市場供需情況而不斷發生變化的，可再生能源電力的價格也會隨之波動，這就使可再生能源發電商在發電量和電價上都面臨投資風險，不利於吸引更多的投資，從而影響可再生能源電力的持續發展。

在可再生能源供熱領域，德國的利用比例遠遠高於英國。德國有非常豐富的森林木材資源和使用更為廣泛的生物質能利用技術，這固然是可再生能源呈現良好發展狀態的一個重要原因。但是，更為重要的是，德國發展並實施了較英國更為全面和完善的生物質能利用和可再生能源供熱立法。[22]德國的《燃氣供應網準入條例》、《燃氣供應網支付條例》和《激勵措施條例》便利了生物質燃氣的入網，設定了燃氣中生物質燃氣的比例配額，確保了生物質燃料的適度發展。德國《可再生能源供熱促進法（2008）》規定了可再生供熱用能的發展目標，確立了建築供熱用能可再生能源比例制度、替代履行制度和政府財政支持制度，有力地推動著可再生能源在供熱領域的發展。反觀英國，目前缺少專門針對可再生能源供熱的立法，在供熱領域也沒有引入比例配額制，這不能不說是英國可再生能源在供熱領域發展最為緩慢的制度原因。

從可再生交通燃料來看，德國和英國的發展差距在逐漸縮小。在《生物燃料配額法》（2006）生效以前，德國就通過《生態稅改革法》（1999）和《進一步深化生態稅改革法》（2003）規定的稅收減免和財政補貼等措施，促進可再生能源交通燃料的發展。而英國此時，《交通可再生燃料義務法令》（2007）尚未生效，可再生交通燃料相關立法也欠缺，因此其可再生交通燃料的整體發展遠遠落後於德國。此後，德國《生物燃料配額法》（2006）改革了促進可再生能源發展的措施，由稅收減免調整為比例配額，並規定到2010年德國必須實現6.75％的生物質燃料市場份額。英國《交通可再生燃料義務法令》（2007）同樣引入了比例配額制，規定了到2010年英國的交通燃料中可再生能源比例須達到5.2632％。該法令生效之後英國的可再生交通燃料迅速發展，與德國的差距逐漸縮小。將這一發展績效歸功於英國采用了與德國相似的配額制和相近的發展目標，似乎並不為過。

五、德國和英國可再生能源法發展對我國的啟示

德國和英國可再生能源發展狀況，是兩國可再生能源立法和制度運行的一個重要反映；反過來，可再生能源立法和法律實施對可再生能源發展起著舉足輕重的作用。在將可再生能源和新能源作為我國保障能源安全和應對氣候變化的重要戰略的時代背景下，參考和借鑒德國與英國的可再生能源立法和法律制度建設，對完善我國可再生能源和新能源立法、促進我國可再生能源和新能源的發展具有重要意義。

目前，我國已建立起以《可再生能源法》為核心，其他法律、法規和規章為補充的可再生能源法律體系。2005年制定、2009年修訂的《可再生能源法》是我國發展可再生能源的基本法律。修訂後的《可再生能源法》規定了全額保障性收購制度、可再生能源電價附加補償制度和可再生能源發展基金制度等一系列促進可再生能源發展的法律制度，但其還存在著可再生能源生產者和管網經營者權利義務分配不均、各領域可再生能源發展重視程度差別過大等缺陷。國家有關部門和一些地方人大也制定了不少關於可再生能源發展的部門規章和地方性法規。例如，2006年1月，國家發展和改革委員會發布了《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》和《可再生能源發電有關管理規定》;2006年5月，財政部發布了《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》；2007年1月，國家發改委發布了《可再生能源電價附加收入調配暫行辦法》。湖南、山東和黑龍江等省份根據本地區農村能源建設和可再生能源開發利用的實際情況制定了《農村可再生能源條例》。[23]此外，在1995年制定的《電力法》、2002年制定的《清潔生產促進法》、2007年修訂的《節約能源法》和2008年制定的《循環經濟促進法》等法律中也有促進可再生能源和新能源發展的相關條文。

綜觀我國現行可再生能源法，其不足主要表現在以下幾個方面：(1)在立法理念上，沒有充分認識到發展可再生能源在應對氣候變化、確保能源安全和促進經濟低碳轉型上的多重價值。(2)在立法目的上，《可再生能源法》沒有明確將應對氣候變化作為發展可再生能源的一個重要立法目的。(3)各個領域的可再生能源立法發展不平衡。目前我國的可再生能源立法以電力為主，供熱和交通領域的可再生能源立法欠缺。《可再生能源法》實際上是“可再生能源電力法”，僅有第16條和23條直接涉及到供熱和交通領域生物質能源的發展。(4)在法律體系上，可再生能源基本法《可再生能源法》過於原則，可操作性和實施性差，該法僅有三十三條，為框架性法律，其有效實施需要國務院及有關部門適時出臺配套性的行政法規和部門規章。而可再生能源施行法的形式多為部門規章、法令和規範性文件，法律位階較低。只有少數省份對發展可再生能源進行了專門立法；地方立法還普遍存在未能將國家立法的普適性要求與本行政區域的可再生能源資源特色相銜接的不足。(5)在立法內容上，現行可再生能源法還存在諸多不足。電網企業和發電企業的責任分配不均、不明，處於壟斷地位的電網企業常處於供需關系的有利地位，其所承擔的責任與其所掌握的資源不相稱，而處於弱勢地位的發電企業則相應承擔過多的義務；有關可再生能源接入城市燃氣管網和熱力管網的規定很少且缺乏可操作性；有關可再生能源的激勵措施主要針對風能和太陽能，對生物質能和海洋能發展重視不夠。此外，有關可再生能源發展的經濟激勵措施，覆蓋範圍有限、激勵力度不夠。

通過對德國與英國可再生能源法的比較分析，我們不難發現，德國與英國的可再生能源法對完善我國可再生能源法有著諸多啟示意義：(1)在立法理念上，明確立法的多重價值。應當將能源利用、氣候保護和經濟發展結合起來，以充分發揮可再生能源法在保障能源供應安全、應對氣候變化和促進經濟低碳轉型中的多重價值。(2)在立法目的上，強調防止氣候變化。應當明確將應對氣候變化作為可再生能源法的立法目的之一，將發展可再生能源作為應對氣候變化的重要手段。(3)在法律體系構建上，完善專項立法和可操作的實施法。應當加強供熱和交通領域的可再生能源立法，促進可再生能源在供熱和交通領域的快速發展，突破作為基本法的《可再生能源法》目前停留於“可再生能源電力法”的局限。應當適時推出“可再生能源供熱法”和“交通可再生能源法”；盡快出臺《可再生能源法》的實施細則以及更新相關的部門規章，同時註意可再生能源立法與其他相關立法的協調，以及完善地方可再生能源立法，以保障可再生能源法的可操作性和可執行性。(4)提升現行規範的法律位階。應當提高現有可再生能源法律規範的效力層級，改善可再生能源法律規範多而無力的尷尬境況，保障可再生能源法律的權威性、穩定性和有效性。同時，完善可再生能源法的監督實施機制。(5)完善立法內容和法律制度。進一步明確可再生能源電力生產者與電網經營者的責任範圍，確保可再生能源電力能夠及時地入網和銷售；完善可再生能源接入燃氣管網、熱力管網和進入交通燃料銷售渠道的相關規定，明確燃氣管網經營者、熱力管網經營者和交通燃料銷售者的可再生能源接入和銷售義務。繼續完善分類固定電價制度，通過價格差異促進各類可再生能源，特別是海上風電和生物質能的發展。根據經濟技術發展水平，適時推出供熱和交通可再生能源配額制度，促進可再生能源在供熱和交通領域的發展和應用。進一步完善可再生能源發展激勵政策和保障措施，加大政府在可再生能源技術基礎研究和服務平臺建設的財政投入，提高可再生能源技術的自主創新能力。在對可再生能源給與正面經濟激勵的同時，加強對化石能源的負面經濟約束，以內部化能源利用的外部性，提高可再生能源的競爭力。

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中國要改良可再生能源法.