農業供給側改革關鍵在扭轉“三大失衡”

morris_2007

關於供給側改革近來人們談論較多。但是細數一下，對農業供給側改革的研究成果相對較少。這可能是農業問題比較特殊，涉及三農的重大改革又相當複雜，需要更深入細致的調查研究。盡管如此，農業供給側改革的重要性與急迫性還是很明顯的，特別是有關農業生產要素投入失衡等問題，應投入力量重點研究。

生產要素投入結構決定了經濟增長方式和效率。粗放型增長方式主要依靠物質資本、勞動力等量的投入和擴張，集約型增長方式主要依靠生產要素質量的提高和生產要素的優化組合。

2005年以來我國農業生產要素綜合配置效率並沒有明顯提升，總體甚至呈下降趨勢。由於生產要素重新配置受阻，農業增產只能長期拼資源、拼消耗，一些地方耕地粗放經營甚至撂荒現象不斷加劇，農業質量、效益和競爭力難以大幅提高。

一個高質量、有效率的農業供給體系，不僅取決於生產環節質量和效率的提升，更取決於產業鏈各環節的協同和整個產業鏈效率的提升，也即從田間到餐桌各產業各環節的有效耦合。

長期以來，為追求農產品特別是糧食持續增產，農業政策和資源要素投入主要集中在農業生產環節，對產前產後環節投入不夠，農業科研、生產、加工、流通等產業鏈環節之間耦合性差，協同效應不強，導致生產與消費的匹配性差。

在邁向市場化的進程中，我國總體上形成了與市場經濟相適應的農業宏觀調控框架體系，調控目標和政策手段的機制化建設取得積極成效，但規範化、機制化的政府行為方式尚未真正確立，部分政策持續性和穩定性不足，造成生產要素資源錯配，帶來一系列結構性問題。

在新中國成立後的相當長時期，農產品總量不足是主要矛盾，促生產保供給一直是農業制度改革和政策調整的主線。進入新世紀特別是2004年以來，我國農業發展的內在條件和外部環境都發生了深刻變化，農業綜合生產能力不斷邁上新台階，持續多年增產使我們真正告別了農產品短缺，主要農產品供求關系實現向供需基本平衡、結構性短缺轉變，以玉米為代表的部分農產品出現階段性供過於求，結構性矛盾上升為主要矛盾。在這種背景下，中央提出推進農業供給側結構性改革，這是順應農業生產要素關系調整、消費結構升級和國際農產品市場變化，著眼解決農業長期存在的結構性、體制性矛盾做出的重大戰略決策。

但從歷史上看，農業有其自身特殊性，涉農重大改革大多極其複雜和敏感，不確定、不可控因素較多，處理不好極易帶來減產減收風險。推進農業供給側結構性改革，不應局限於庫存多少、成本高低等數量型、表象化調整，關鍵要盡快扭轉農業要素投入結構失衡、政府與市場關系失衡和產業鏈協同發展失衡格局，推動農產品供求平衡由低水平向高水平躍升。

認清農業結構性問題產生的三大根源

推進農業供給側結構性改革，要避免泛化和表象化，既要關注庫存怎麽減、成本如何降，更要關注高成本、高庫存、低競爭力“二高一低”現象背後的長期性、體制性矛盾。

1、業要素投入結構長期失衡

生產要素投入結構決定了經濟增長方式和效率。粗放型增長方式更加依靠物質資本、勞動力等量的投入和擴張，集約型增長方式主要依靠生產要素質量的提高和生產要素的優化組合。我國農產品總量增長與質量提升不同步、供給與需求不匹配，根源在於農業生產要素投入結構失衡的局面長期沒有根本改觀。始於上世紀90年代的農村勞動力城鄉大流動，一定程度上緩解了人口對耕地的壓力，改善了人地關系，在市場需求增長、技術進步的共同帶動下，農業發展不斷邁上新台階。

但是，由於橫亙在城鄉之間的二元制度堅冰並沒有完全消融，特別是土地制度改革嚴重滯後，資本、技術等要素下鄉面臨諸多障礙，農業要素投入結構出現“兩個逆向變化”，即剩餘勞動力退出與資本、技術等要素的進入不同步，高素質農業勞動力轉移與新型經營主體的成長不同步，現代生產要素對傳統生產要素的替代不充分，農業生產要素質量和組合效率沒有根本性提高。

測算表明，2005年以來我國農業生產要素綜合配置效率並沒有明顯提升，總體甚至呈下降趨勢。由於生產要素重新配置受阻，農業增產只能長期拼資源、拼消耗，一些地方耕地粗放經營甚至撂荒現象不斷加劇，農業質量、效益和競爭力難以大幅提高。

2、業產業鏈協同存在“梗阻”

一個高質量、有效率的農業供給體系，不僅取決於生產環節質量和效率的提升，更取決於產業鏈各環節的協同和整個產業鏈效率的提升，也即從田間到餐桌各產業各環節的有效耦合。從全球農業競爭趨勢看，市場競爭的層次已經由單個產品、產業環節的競爭向產業鏈與產業鏈之間的競爭轉化。當前我國部分農產品產量、進口量、庫存量“三量齊增”，不是總量出現了絕對過剩，而是競爭力持續下降導致的，根源在於沒有形成一個有競爭力的產業鏈體系。

長期以來，為追求農產品特別是糧食持續增產，農業政策和資源要素投入主要集中在農業生產環節，對產前產後環節投入不夠，農業科研、生產、加工、流通等產業鏈環節之間耦合性差，協同效應不強，導致生產與消費的匹配性差。特別是，農產品加工業作為聯結農業生產和居民消費的紐帶，具有調節器和緩沖器作用，但近年來為刺激生產持續提高農業支持價格，農產品加工企業面臨原材料成本剛性上升、終端產品市場化波動的不利局面，原材料採購與成品銷售價格倒掛，出現“稻強米弱、麥強粉弱”現象，由於缺乏穩定持續的支持政策，加工企業發展空間受到很大擠壓，企業補庫存、擴大產能的積極性不高，導致農產品加工業對農業結構調整的風向標作用不能充分發揮，對城鄉居民日益增長的多樣化、多層次消費需求的保障能力不強。

3、宏觀調控機制化建設滯後

黨的十八大報告提出，要“健全現代市場體系，加強宏觀調控目標和政策手段機制化建設”。加強宏觀調控機制化建設，處理好政府與市場的關系，對實現經濟的平穩、協調、可持續發展具有重要意義。作為一個農業大國，我國農業人口數量多、供求規模大、區域差異明顯，加強農業宏觀調控是推進農業現代化建設的重要手段。縱觀新中國成立以來我國農業生產力的幾次大飛躍，無不與農業宏觀調控的強化和改善有關。

在邁向市場化的進程中，我國總體上形成了與市場經濟相適應的農業宏觀調控框架體系，調控目標和政策手段的機制化建設取得積極成效，但規範化、機制化的政府行為方式尚未真正確立，政府越位、錯位現象時有發生。部分政策持續性和穩定性不足，政府直接幹預市場價格形成，擾亂了市場運行，造成生產要素資源錯配，帶來一系列結構性問題。

其中以玉米臨時收儲政策最為典型，臨時收儲政策對穩定玉米生產和市場運行功不可沒，但增產導向下臨時收儲常態化，固化了市場提價預期，收儲價格快速提高扭曲了市場價格機制，造成“國家收儲—進口增加—國家增儲”的不利局面。另外還有玉米深加工政策調整，從上世紀90年代鼓勵生物燃料乙醇生產試點消化陳糧，到限制玉米深加工再到近年來鼓勵深加工消化庫存，在準確定位和有序發展玉米深加工方面，宏觀調控的水平還有待進一步提高。

防範農業供給側結構性改革的風險

農業供給側結構性改革涉及糧食安全和億萬農民增收等基礎民生問題，農業的特殊性決定“去庫存、降成本”過程更具不可控性，不能低估改革的復雜性，要切實搞好風險應對，做好為改革付出成本的準備。

1、糧食減產甚至滑坡風險

糧食生產存在自然和市場雙重風險，實行最低收購價和臨時收儲政策，政府托市收購農民糧食，事實上替農民分擔了部分市場風險，這是近年來農民種糧積極性得以調動，糧食不斷增產的重要原因之一。但是，糧食“十二連增”是政策資源累積和透支生產環境基礎上取得的，糧食產能並不穩固，特別是隨著非農就業機會增多和農民收入主渠道變化，糧食供給彈性有所加大，需求剛性特征隨總人口增長、城鎮化推進等更加明顯，發生產量和價格波動的基礎依然存在。

測算發現，2009-2013年，玉米臨時收儲價格對種植面積的彈性系數從0.21增加0.65，這就意味著，玉米臨時收儲政策對穩定種植行為的效應在遞減，價格變動會帶來更大的生產波動。如果去庫存等結構性改革的力度和節奏把握不好，就可能帶來糧食產量的較大波動甚至多年下滑。

從歷史來看，我們有過不少教訓。1982-1984年政府連續多年提高糧食收購價格，糧食連續幾年豐收後出現賣糧難問題，價格隨之走低，隨著1985年取消糧食統購改為合同訂購，糧食種植面積減少6000萬畝，產量大幅減產6.9%，之後連續4年仍未恢復到1984年的產量水平;1998年糧食生產進行第二次結構調整，農民種糧意願下降，1999-2003年全國糧食播種面積和產量持續多年下降。2003年全國糧食產量較1998年減少15.9%，年均遞減3.4%。

2、區域性農民減收風險

近年來，政府持續加大農業支持力度，有效避免了糧食增產條件下“谷賤傷農”問題的發生，農民從糧食增產和糧價提升中得到雙重實惠，家庭經營性收入得以持續增長，成為農民增收的主要引擎之一。為了解決庫存高企等問題，2015年國家下調玉米臨儲價格，對玉米主產區農民收入帶來一定影響。2015年我國玉米單產785.6斤/畝，臨儲收購價降低0.13元/斤，農民種植玉米平均每畝收入就減少102元，初步估算使實施玉米臨時收儲的東北三省和內蒙古農民共減收251億元。

2016年國家開始按照市場定價、價補分離的原則和保障農民合理收益的要求，將玉米臨時收儲政策調整為“市場化收購+補貼”，一定程度上有利於穩定農民收益，但在生產成本持續快速上漲和國際農產品價格持續走低的條件下，政府補貼對價格下降造成的減收的替代作用不能過高估計。特別是我國玉米生產和流通組織化程度滯後於市場化進程，小生產與大市場的矛盾沒有根本緩解，取消政府托市收購後，很可能造成“賣糧難”問題重現。

從歷史上看，在糧食豐收集中上市時，容易出現加工企業不願收購甚至競相壓價的情況。目前我國農民收入在持續多年較快增長後疲態已經顯現，其中作為增收主引擎的工資性收入受經濟減速影響，增速從“十二五”前兩年超過20%下降至目前的個位數，在這種情況下，如果家庭經營性收入再出現較大幅度減少，部分區域農民收入不排除陷入增長徘徊期的可能。

3、政策效果“漏損”風險

當前我國推進農業供給側結構性改革是在開放經濟條件下進行的，這要求我們必須以全球視野和戰略眼光來理解並求解農業供給側結構性問題。入世十多年來，我國農業對外開放水平不斷提升，農業發展已經深度融入國際市場，這既為我們利用國際農業資源和國際農業市場調劑國內農產品供給，減緩農業資源環境壓力，參與全球供應鏈建設提升農業競爭力創造了條件，但同時也帶來國內產業和農民利益保護壓力加大的挑戰。在入世之際，我們為爭取對制造業、服務業薄弱領域和環節的保護支持，在農業方面做出過高承諾，導致目前在應對國外低價農產品進口衝擊上手段不多，國內農業宏觀調控效果受到影響。

目前我國農產品平均關稅水平只有15.2%，不足世界平均水平的1/4，糧食、食糖、棉花等重要農產品實行關稅配額管理，但配額外關稅最高也只有65%。從農業價格支持政策實踐看，由於關稅門檻過低，國外大量享有補貼的低價農產品湧入國內，打壓了國內農產品市場價格，侵蝕了支農惠農政策效果，這是導致農產品收益率下降的重要原因。2004-2014年，我國三種糧食平均每畝成本利潤率由49.7%下降到11.7%，兩種油料平均由54.6%下降到-0.8%，棉花由30.0%下降到-30.1%，糖料由11.0%下降到-7.1%。推進農業供給側結構性改革，如果生產支持、進口管理等政策工具不能形成合力，國外低價農產品衝擊和市場價格波動就可能擾亂國內改革的步伐和節奏，造成政策效果“漏損”。

把握推進農業供給側結構性改革的關鍵

推進農業供給側結構性改革，在去庫存、降成本、補短板的基礎上，要盡快扭轉農業要素投入結構失衡、政府與市場關系失衡和產業鏈協同發展失衡，切實提高農業供給體系的質量和效率。

1、優化農業生產要素投入結構

傳統農業向現代農業轉型的過程，本質上是現代農業生產要素不斷引入和重新組合配置的過程。提高農業供給體系和質量，首要和關鍵是矯正農業要素配置扭曲。

一要加快放活土地要素。土地是農業生產要素配置的基礎。土地不能自由流動，資本、技術等生產要素就很難進得來。現行土地制度改革試點力度與社會期待存在一定差距，要在盡快完成農村土地承包經營權、宅基地使用權等確權登記頒證，加快推動農村土地承包關系長久不變政策落地的基礎上，加大土地承包經營權永久性退出、宅基地使用權有償退出等探索力度，大力發展農村土地金融，推進土地資本化。

二要提升勞動力職業化、組織化水平。重點推進“三個一批”，即將一批有接受培訓意願、有文化基礎的農民培育成新型職業農民，將一部分沒有培訓意願、文化素質不高的農民，通過組織化、產業化生產變成產業工人，結合農村一二三產業融合引進一批高素質、高技能人才。

三要消除對工商資本下鄉的歧視性政策。資本深化是我國農業現代化繞不開的道路，沒有資本要素參與改造傳統農業，農業就會如舒爾茨所言的“一潭死水，毫無生機”。對目前工商資本下鄉現象不能妖魔化，要在落實好“三個不得”的前提下，盡可能減少和降低對工商資本下鄉租賃農地期限、面積等控制條件，賦予工商資本進入和退出農業的自由選擇權，重點要“強監管、防風險、抓服務”，加強租賃農地事中事後監管，加大“非農化”的懲處力度，探索建立土地流轉風險保障金、流轉糾紛解決機制等;同時圍繞“用地難、融資難”等問題，健全工商資本下鄉服務體系，使工商資本“進得來、有發展”。

2、加強農業產業鏈建設和管理

新階段農業供給側結構性改革要著眼保障農產品數量安全、質量安全和生態安全，推進產業鏈各環節融合發展，提升產業鏈整體效率。

一要樹立“大農業、大食物、全鏈條”的觀念，新增補貼和支持手段要向產業鏈前端的科研和產業鏈後端的加工等環節覆蓋，加強產業鏈綜合技術集成，深化農業管理體制改革，打破部門分割和行業壟斷，推進農資供應、農產品加工、儲運、銷售、食品安全、檢驗檢疫等統一管理。

二要探索不同形式的產業融合模式，支持各環節生產經營主體構建聯合合作機制，通過訂單農業、合同契約、股份合作、二次分配等方式，建設以龍頭企業為核心、專業大戶和家庭農場為基礎、專業合作社、社會化服務組織為紐帶，集生產、加工和服務於一體的發展聯合體。鼓勵和支持領軍型龍頭企業利用價值鏈、信息鏈和物流鏈整合產業鏈，通過交叉持股、聯合研發、供應商契約等方式整合研發、生產和銷售各個環節。

三要健全產業鏈服務體系，構建農村產業融合發展的技術服務、信息服務、質量監管、流通服務等平臺，加強信息咨詢、技術支持、創業輔導、市場開拓、融資擔保等各類服務。積極開展農業生產全程社會化服務機制創新，支持涉農企業、農民合作社、專業服務公司、農業科技人員和農村能人領辦創辦各類中介服務組織，采取合作式、訂單式、托管式等服務方式，提供農資供應、統防統治、加工銷售等全過程、全鏈條綜合服務。

四要建設農業生態產業鏈。積極推進農業資源利用節約化、生產過程清潔化、產業鏈條生態化、廢棄物利用資源化，促進農業綠色發展。

3、強化政府宏觀調控機制化建設

推進農業供給側結構性改革，既不能簡單“甩包袱”，也不能“大包幹”，需要同時發揮好市場決定性作用和政府機制化調控作用。國內外事實表明，市場作用的有效性與其完善程度一般成正比，如果市場本身不健全，完全依靠市場配置資源只可能帶來更大的混亂;同樣，如果政府治理能力跟不上，政策“急剎車”或“猛給油”帶來的市場波動就難以避免。

目前我國農產品市場體系還不健全，基礎設施建設和交易方式還比較落後，成熟的政府調控行為方式也未真正確立，需要加強農產品市場體系和政府調控能力建設。一方面，要順應農產品區域性生產、全國性消費、城市農產品自給率大幅下降等趨勢，從保障市場公平交易和提高流通效率著手，進一步健全糧食等重要農產品市場體系，特別是加強電子商務等先進的交易方式和手段的應用，提升農產品流通“最後一公里”和上市“最初一公里”組織化水平。

同時，加強宏觀調控機制化建設，推進調控目標制定機制化，當前亟須更加明確供給側結構性改革的首要目標，避免調控在穩產量、促增收之間左右徘徊;進一步規範調控範圍和程序，明確政策實施、調整和退出的程序;加強農產品加工、農產品價格等領域調控手段的機制化建設，提高政府市場監管能力、組織管理能力和風險防範能力。

4、提高統籌利用國內國際市場資源能力

推進農業供給側結構性改革，必須堅持開放理念，構建起農業對外貿易與國內農業發展相互促進的政策體系，強化各類政策手段的組合運用，利用好國際國內兩個市場兩種資源，促進補充國內市場需求、促進結構調整、保護國內產業和農民利益的有機統一。一方面，健全糧食等重要農產品進口貿易調控機制。目前看通過關稅限制進口的難度較大，需要用好進口配額管理和國營貿易制度的有限空間，加強農產品進出口的監測和管理，強化進口與儲備的銜接聯動，嚴厲打擊走私，規範市場秩序。另一方面，加快實施農業全球戰略布局。積極推動農業“走出去”，加強境外農業技術、資源合作開發及全球供應鏈建設，建立規模化農產品供應後備基地，不斷提升我國農業資源配置能力、市場控制力，為國內農業供給側結構性改革創造更大空間。

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