应急管理概论

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人类社会进入21世纪以来，全球发生了一系列重大事件：2001年美国的“9·11”恐怖袭击事件、2003年中国的“非典”爆发及世界范围内的禽流感流行、2004年印度洋海啸、2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机和泰国由于领导人更替引发的全国性骚乱、2008年中国四川“5·12”汶川8.0级地震、2009年全球暴发甲型H1N1流感和2010年中国青海“4·14”玉树7.1级地震等。这些事件的多样性、不可预知性和破坏性，对世界各国乃至全人类都产生了深远的影响。如何预防、应对这些事件并尽快消除其影响，即对这些突发事件进行应急管理；如何把应急管理的实践上升为理论，即把应急管理工作理论化，已经成为各国政府和理论界面对的重大课题。

第一节 应急管理的概念

一、应急管理的内涵
“应急管理”一词来源于英文emergencymanagement，是指政府、企业以及其他公共组织，为了保护公众生命财产安全，维护公共安全、环境安全和社会秩序，在突发事件事前、事发、事中、事后所进行的预防、响应、处置、恢复等活动的总称。它有两个方面的含义：①应急管理贯穿于突发事件的事前、事发、事中、事后的全过程。②应急管理是事前、事后的管理和事发、事中的应急的有机统一。

应急管理是政府的核心职能之一。它涵盖4类活动：①预防、减少突发事件的发生。②响应、应对突发事件。③控制、减轻突发事件的社会危害。④清理、消除突发事件的影响。归纳起来，应急管理就是围绕突发事件而展开的预防（Precaution）、响应（Response）、处置（Handling）、恢复（Recovery）的活动。

所谓“预防”是指减少影响人类生命、财产的自然或人为风险，提高应对各种突发事件的能力，如实施建筑标准、推行灾害保险、颁布安全法规、制定应急预案、建立预警系统、成立应急中心、进行救援培训、开展应急演练等；所谓“响应”是指突发事件发生时所采取的行动，如研判信息、发布预警、启动应急预案等；所谓“处置”是指采取措施以挽救生命、减少财产损失，如调动资源控制突发事件的扩大、升级，提供医疗援助、组织疏散与搜救等；所谓“恢复”既指按照最低运行标准将重要生产生活支持系统复原的短期行为，也指推动社会生活恢复常态的长期活动，如清理废墟、控制污染、恢复生产、提供灾害失业救助、提供临时住房等（表11）。

按照突发事件的发生、发展规律，完整的应急管理过程应包括预防、响应、处置与恢复重建4个阶段，分别发生在突发事件的事前、事发、事中和事后，形成一个闭合的循环过程。其中，每一个阶段都要求采取有力的应急管理措施，尽可能地减少突发事件的发生，控制突发事件的升级和扩大。

（一）事前——预防与应急准备阶段
应急管理要贯穿“预防为主”方针。在预防与应急准备阶段，要注意在日常工作中采取措施，着力降低社会应对突发事件的脆弱性，要为应对突发事件做好充分准备。同时，要经常对所在区域进行风险、隐患排查，对危险源进行持续的、动态的监测，并开展有效的风险评估，在风险评估的基础上，进行风险处置。对于即将演变为突发事件的风险、隐患及时预警使社会公众在突发事件发生前采取避险行动，尽量减少突发事件所带来的损失。

（二）事发——预警与应急响应阶段
应急响应是指在突发事件发生时，应急管理者研判事件信息，启动应急预案，动员协调各方面力量开展应急处置工作。信息研判是至关重要的，一定要快速、准确，以避免应急响应失当。

（三）事中——处置与应急救援阶段
应急处置是指应急管理者在时间、资源的约束条件下，控制突发事件的后果。即突发事件发生后，要尽可能详细地掌握事件情况，迅速按照应急预案的要求，采取有效救援措施，防止突发事件扩大、升级。

处置过程需要大量的非常规决策。应急管理者需要在极短的时间和巨大的心理压力下，进行创新性决策，要遵照预案，但又不能固守预案。不遵照预案，就无章可循；但固守预案，突发事件的瞬息万变又可能令预案的作用丧失。

（四）事后——评估与恢复重建阶段
突发事件处置工作完成后，应急管理者必须清理现场，
表1—1      应急管理的阶段和内容

应急管理的阶段	应急管理的内容
预防与应急准备：防止突发事件的发生，避免应急行动的相关工作，任务集中在建立应急体系、制定应急预案及完善应急保障系统等	建立健全应急管理体系 编制应急体系建设规划 制定应急预案 准备应急资源 开展应急宣传、培训与演练 制定应急法律法规和政策 制定各种应急管理制度、安全技术标准和行业规范 开展风险隐患排查 进行安全技术研究
预警与应急响应：突发事件发生时采取的行动。目的是快速应对事件发生，提高应急行动能力	研判信息 紧急会商 启动应急预案 协调应急队伍和资源开展应急处置 通报情况
处置与应急救援：突发事件发生后采取的措施。目的是保护生命，使财产损失、环境破坏减小到最低程度，有利于恢复	开展应急救援行动，控制事态恶化和扩大 疏散和避难
评估与恢复重建：在应急处置结束后立即进行，目的是使生产、生活恢复到正常状态或得到进一步改善	清理废墟、消毒、去污 评估损失、保险赔付 恢复生产生活 灾后重建

尽快恢复生产生活秩序，并据此组织各种力量，消除突发事件对社会、经济、环境以及人的心理的影响。

不仅如此，应急管理者还应该开展应急调查、评估，及时总结经验教训;对突发事件发生的原因和相关预防、处置措施进行彻底、系统的调查；对应急管理全过程进行全面的绩效评估，剖析应急管理工作中存在的问题，提出整改措施，并责成有关部门逐项落实，从而提高预防突发事件和应急处置的能力。

二、应急管理的特点
应急管理是一项重要的公共事务，既是政府的行政管理职能，也是社会公众的法定义务。同时，应急管理活动又有法律的约束，具有与其他行政活动不同的特点。

（一）政府主导性
应急管理的主体是政府、企业和其他公共组织，其中的责任主体是政府，政府起主导性作用。政府主导性体现在两个方面：①政府主导性是由法律规定的。《中华人民共和国突发事件应对法》规定，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责，涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责，从法律上明确界定了政府的责任。②政府主导性是由政府的行政管理职能决定的。政府掌管行政资源和大量的社会资源，拥有组织严密的行政组织体系，具有庞大的社会动员能力，这是任何非政府组织和个人无法比拟的行政优势，只有由政府主导，才能动员各种资源和各方面力量开展应急管理。

（二）社会参与性
《中华人民共和国突发事件应对法》规定，公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作，从法律上规定了应急管理的全社会义务。尽管政府是应急管理的责任主体，但是没有全社会的共同参与，突发事件应对不可能取得好的效果。例如，2003年我国发生的“非典”疫情和2008年我国南方发生的低温雨雪冰冻灾害，就是以政府为主导，广泛动员全社会力量参与，才战胜了突如其来的灾难。

（三）行政强制性
应急管理主要是依靠行使公共权力对突发事件进行管理。公共权力具有强制性，社会成员必须绝对服从。在处置突发事件时，政府应急管理的一些原则、程序和方式将不同于正常状态，权力将更加集中，决策和行政程序将更加简化，一些行政行为将带有更大的强制性。当然，这些非常规的行政行为必须有相应法律、法规作保障，应急管理活动既受到法律、法规的约束，需正确行使法律、法规赋予的应急管理权限，同时又可以以法律、法规作为手段，规范和约束管理过程中的行为，确保应急管理措施到位。

（四）目标广泛性
应急管理以维护公共利益、社会大众利益为己任，以保持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳定为目标。换句话说，应急管理追求的是社会安全、社会秩序和社会稳定，关注的是包括经济、社会、政治等方面的公共利益和社会大众利益，其出发点和落脚点就是把人民群众的利益放在第一位，保证人民群众生命财产安全，保证人民群众安居乐业，为社会全体公众提供全面优质的公共产品，为全社会提供公平公正的公共服务。

（五）管理局限性
一方面，突发事件的不确定性决定了应急管理的局限性。另一方面，突发事件发生后，尽管管理者作出了正确的决策，但指挥协调和物资供应任务十分繁重，要在极短时间内指挥协调、保障物资，本身就是一件艰巨的工作，特别是一些没有出现过的新的突发事件，物资保障更是难以满足。加之受到突发事件影响的社会公众往往处于紧张、恐慌、激动之中，情绪不稳定，加大了应急管理难度。

三、应急管理的基本原则和任务
（一）基本原则
应急管理关系到公众的生命和财产安全，涉及政府的应急职能部门，必要时需要多部门联动并协调合作。因此，要把握以下基本原则：

1、以人为本，安全第一。把保障公众的生命安全和身体健康、最大限度地预防和减少突发事件造成的人员伤亡作为首要任务，切实加强应急救援人员的安全防护工作。

2、统一领导，分级负责。在党中央、国务院的统一领导下，各级党委、政府负责做好本区域的应急管理工作。在政府应急管理组织的协调下，各相关单位按照各自的职责和权限，负责应急管理和应急处置工作。企业要认真履行安全生产责任主体的职责，建立与政府应急预案和应急机制相匹配的应急体系。

3、预防为主，防救结合。贯彻落实“预防为主，预防与应急相结合”的原则。做好预防、预测、预警和预报工作，做好常态下的风险评估、物资储备、队伍建设、完善装备、预案演练等工作。

4、快速反应，协同应对。加强应急队伍建设，加强区域合作和部门合作，建立协调联动机制，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理快速应对机制。充分发挥专业救援力量的骨干作用和社会公众的基础作用。

5、社会动员，全民参与。发挥政府的主导作用，发挥企事业单位、社区和志愿者队伍的作用，动员企业及全社会的人力、物力和财力，依靠公众力量，形成应对突发事件的合力。同时，增强公众的公共安全和风险防范意识，提高全社会的避险救助能力。

6、依靠科学，依法规范。采用先进的救援装备和技术，充分发挥专家作用，实行科学民主决策，增强应急救援能力；依法规范应急管理工作，确保应急预案的科学性、权威性和可操作性。

7、信息公开，引导舆论。在应急管理中，要满足社会公众的知情权，做到信息透明、信息公开，但是，涉及国家机密、商业机密和个人隐私的信息除外。不仅如此，还要积极地对社会公众的舆情进行监控，了解社会公众的所思、所想、所愿，对舆情进行正确、有效的引导。

（二）基本任务
应急管理基本任务概括起来主要有以下7个方面：
1、预防准备。应急管理的首要任务是预防突发事件的发生。要通过应急管理预防行动和准备行动，建立突发事件源头防控机制，建立健全应急管理体制、制度，有效地控制突发事件的发生，做好突发事件的应对工作准备。

2、预测预警。及时预测突发事件的发生并向社会预警，是减少突发事件损失的最有效措施，也是应急管理的主要工作。采取传统与科技手段相结合的办法进行预测，将突发事件消除在萌芽状态。一旦发现不可消除的突发事件，及时向社会预警。

3、响应控制。突发事件发生后，能够及时启动应急预案，实施有效的应急救援行动，防止事件的进一步扩大和发展，是应急管理的重中之重。特别是发生在人口稠密区域的突发事件，应快速组织相关应急职能部门联合行动，控制事件继续扩展。

4、资源协调。应急资源是实施应急救援和事后恢复的基础，应急管理机构应该在合理布局应急资源的前提下，建立科学的资源共享与调配机制，有效利用可用资源，防止在应急救援中出现资源短缺的情况。

5、抢险救援。确保在应急救援行动中，及时、有序、科学地实施现场抢救和安全转送人员，以降低伤亡率、减少突发事件损失是应急管理的重要任务。特别是突发事件发生的突然性，发生后的迅速扩散以及波及范围广、危害性大的特点，要求应急救援人员及时指挥和组织群众采取各种措施进行自身防护，并迅速撤离危险区域或可能发生危险的区域，同时在撤离过程中积极开展公众自救与互救工作。

6、信息管理。突发事件信息的管理既是应急响应和应急处置的源头工作，也是避免引起公众恐慌的重要手段。应急管理机构应当以现代信息技术为支撑，如综合信息应急平台，保持信息的畅通，以协调各部门、各单位的工作。

7、善后恢复。应急处置后，应急管理的重点应该放在安抚受害人员及其家属，稳定局面、清理受灾现场、尽快使系统功能恢复或者部分恢复上，并及时调查突发事件的发生原因和性质，评估危害范围和危害程度。

第二节 应急管理的对象
应急管理是对突发事件事前、事发、事中、事后发生发展全过程管理，是突发事件事前、事后的管理与事发、事中的应急的有机统一。换句话说，应急管理的对象是突发事件。

一、突发事件的概念
为了阐明突发事件的确切含义，需要对与之相关的一些概念进行辨析。

（一）突发事件与危机
《辞源》将“危机”解释为潜伏的祸端。《现代汉语词典》对“危机”有两种解释：一是“危险的祸根”，如危机四伏；二是“严重困难的关头”，如经济危机。

在英文中，与“危机”一词对应的是“crisis”，该词源于希腊语“krisis”，意思是鉴别或判定。“危机”最初是一个医学用语，指人濒临死亡、生死难料的状态，有生的可能，又有死的威胁，后被演绎为描述人们不愿面对、不可预期、难以控制的局面。汉语“危机”这个词中的“危”和“机”分别代表着“危险”和“机遇”两层意思，两者处于极端对立之中，因此“危机”的发展变化常常极富戏剧性效果。在对危机的研究中，通常把“危机”分为天灾和人祸两大类。但理论界往往根据危机发生的领域将“危机”分为政治危机、经济危机、宗教危机、生态危机等。当几种危机互相作用、同时迸发时，就会出现严重的综合危机。

作为一般概念，“危机”这个词在某些领域被滥用或不准确地使用，“危机”几乎成了“事故”、“分裂”、“灾害”、“灾难”的代名词。实际上，它们并不完全等同，“危机”有其内在规定性。

就一般意义而言，危机具有以下特性：危机具有高度不确定性；危机具有时间紧迫性，需要立即处理；危机发生的领域很广，不仅仅局限于组织；危机是一种具有负面影响的事件。这种负面影响可以是潜在的，也可以是显性的。

突发事件与危机具有以下共同点：①两者都是负面事件，即都会给社会、组织或个人带来一定程度的损失危害或负面影响。②两者都需要紧急处理，如果处理不及时，其损失危害将会更大、负面影响将更为恶劣。③两者都具有不确定性，即两者所造成的损失危害不确定，所持续的时间不确定，发展态势不确定。

两者除了共同点以外，也有一些区别。突发事件虽然对社会的影响不是转瞬即逝的，但突发事件所涵盖的时间外延相对较窄。而危机的形成往往会有一个或长或短的过程。

虽然突发事件与危机都是具有负面影响的事件，但突发事件的负面影响是显性的、现实的，人们可以感觉得到；而危机的负面影响既可以是显性的、现实的，也可以是隐性的、潜在的，人们可能一时还无法感觉得到。

突发事件最显著的特征就是突发性，出人意料。危机一般以某一事件为契机或导火线，即通过偶然的、独特的突发事件的形式表现出来。这就是说，在一定的外界条件下，突发事件就会进一步发展成为危机；突发事件往往成为危机的先兆和前奏，或充当引发危机爆发的原因。在逻辑上可以说，危机必定是突发事件，然而突发事件未必就形成危机。

事实表明，许多突发事件本身就是危机的一部分，并且是很关键的一部分。当突发事件因处理不当而导致失去控制，使之朝着无序的方向发展时，危机便形成并开始扩大化。在这种情况下，突发事件就等同于危机。如果某些突发事件处理得及时、得当，就有可能被消灭在萌芽状态之中，从而就不会演变为危机。

（二）突发事件与风险
词典对风险的界定是“可能发生的危险”，或“遭受损失、伤害、不利或毁灭的可能性”。风险管理的经典著作《Risk Management and Insurance》将风险定义为：特定情况下那些可能发生的结果的差异性。目前，学术界对风险的内涵还没有统一的定义，由于对风险的理解和认识程度不同，或对风险研究的角度不同，不同的学者对风险概念有着不同的解释。

就一般意义而言，风险事件具有以下特性：
①不确定性。风险的不确定性表现在它是各种因素的综合结果，各种因素的不确定性是导致风险不确定性的重要原因。

②相对性。风险事件是相对于观察者而言的，它意味着对于不同的个人或组织，风险事件具有不同的含义，一个人或一个组织认定的风险事件，对于另一个人或另一个组织来说，有可能不是风险事件。

③预期损害性。对于认知某风险事件存在的个体或组织而言，该风险事件是有预期损害性的，其损害性的大小程度与个体或组织所认知的风险大小成正比。

突发事件与风险的联系：
①风险包含了许多可能出现的结果，风险事件是指包含有消极结果部分的事件，也就是说，风险事件一定是会带来损失的事件。

②突发事件和风险事件都具有不确定性。这种不确定性包括：事件的发生不确定；事件发生的时间不确定；事件发生的状况不确定；事件的后果及其严重程度不确定。

③突发事件和风险事件可以说是事物发展过程中的两个阶段。当风险的“预期损害性”变为现实，即造成事实上的损害时，风险事件便在向突发事件靠拢。

两者除了联系以外，还有区别。风险事件包含一些已知的、可预测的因素，可以通过纯数学模式进行量化。这就表明，风险事件可以通过一定方式或手段进行分解甚至化解为零。如果风险事件量的积累达不到突发事件发生所需的质的转化时，相对于突发事件而言，风险为零。

人们对突发事件的反应和对风险事件的反应是不一样的。在现实生活中，当人们听到突发事件时，会作出强烈的反应，如表现出紧张或非常的关注，也就是说，突发事件是难以接受的。当人们听到风险事件时，会不以为然，所以，相对来说，风险事件是可以接受的。

突发事件一般是事物质变的结果，而风险事件可以是事物量变过程中造成的损失。当风险事件的“可能性”变为现实后，即比预期更为恶劣的因素积累达到质变时，突发事件就可能随时发生。

风险事件更多的是与人或社会的因素相关联，而突发事件既包括社会性事件，也包括由纯自然原因而引发的事件。

（三）突发事件与事故
“事故”在英文中对应的词是“accident”，意思是未曾预料、不希望发生的意外事件、偶然事件、机会事件或附带事件。

《辞海》中把事故解释为意外的变故或灾祸，如韩愈《上张仆射书》曰：“非有疾病事故，辄不外出。”《辞海》的解释是：现在事故一般指工程建设、生产活动与交通运输中发生的意外损害或破坏。有的事故是由于自然灾害或其他原因为当前人们所不能全部预防的；有的事故是由于设计、管理、施工或操作时的过失所引起的，后者称为责任事故。这些事故可以造成物质上的损失或人身的伤害。《现代汉语词典》对事故的解释是“意外的损失或灾祸（多指在生产、工作上发生的），如工伤事故，责任事故”。

事故具有以下特性：事故与生产活动密切相关；事故产生的必备条件是事故隐患，由此衍生出事故的四大特性，即潜在性、因果性、条件性和偶然性；潜在性是指事故隐患在发展之初的孕育阶段，存在的方式一般为隐匿的、潜在的，随着生产的每个过程随机变化，事故逐步向显性发展；因果性是指事故的隐患产生、存在和发展以及转化为事故需要一定的条件，而且都要经过一个过程；偶然性是指事故隐患发展成为事故，是一个偶然的随机事件。

突发事件与事故的联系是：突发事件和事故都是负面影响，都会给社会、组织或个人带来人员伤亡、财产损失或精神上的伤害；人们都不希望突发事件和事故发生；两者的发生或出现从表面上看具有偶然性，但是在其背后都具有必然性的因素，从这个意义上说，两者都是难以避免的。

两者除了联系以外，还有区别。在现实生活中，出现比较频繁的事故有交通事故、生产事故、爆炸事故等。可见，事故一般和人们的生产、生活联系紧密。相比之下，突发事件的外延宽广多了，它除了发生在人们的生产、生活之中，还涉及政治、经济、文化、军事、外交等诸多领域。

事故一般是由确定的现象转化而来的，如由于决策失误、管理不善、工作粗心等人为因素而诱发的原本不该发生的事情。而突发事件更多的是来源于某些在世界范围内还未曾发生或已发生的不确定性现象，如全球范围内的禽流感流行事件、中国的“非典”事件；或是来源于某些经常发生的、其发生的地点和时间带有一定偶然性的随机现象如森林火灾、恶性交通事故等。

相对来说，事故更有预见、预防性。因为事故的发生是有条件的，总是和没有遵守有关的规范、规则、制度联系在一起的。例如，交通事故的发生大多是因为交通违章造成的，生产事故的发生却是因为没有遵守安全生产制度。而造成突发事件的原因则比较复杂，有自然因素和人为因素，也有自然和人为的交互性因素，如地质因素、气候因素、政治因素、经济因素、民族矛盾因素、宗教信仰因素等。原因的复杂性决定了突发事件预见、预防的难度。

（四）突发事件与灾难
《现代汉语词典》将“灾难”界定为：天灾人祸所造成的严重损害和痛苦。广义地说，凡危害人类生命财产和生存条件的各类事件通称为灾难。从历史上可以看出，灾难产生的原因主要有两个方面：①自然变异。②人为影响。因而常把以自然变异为主而产生并表现为自然状态的灾难称为自然灾难，如干旱、洪涝、地震。把以人为影响为主而产生且表现为人为状态的灾难称为人为灾难，如安全事故、交通事故。从事物的本质来看，可以认为自然灾难是指自然界物质运动变化、能量积聚转换的一种激烈形式，是自然界物质、能量变化的极端形态。而人为灾难则一般是指决策失误、操作失误、管理不当对自然界生态平衡或人类生活环境的破坏等。

灾难主要是从事件产生的后果来说的，它不一定是短时间爆发的，突发事件更强调的是事情发生的时间很突然，后果比较严重。从这个意义上说，灾难不一定是突发事件，突发事件也不一定会成为灾难。但是，两者都会给社会带来一定程度的损失。

（五）突发事件与紧急事件
“紧急事件”在英文中对应的词是“emergencies”，意思是必须立即采取行动、不容许拖延的事件；或者说，是一个突如其来的，不可预见的紧急关头或困境，它要求立即采取行动以免造成灾难。从这个角度而言，所有的突发事件都是紧急事件，因为所有的突发事件都需要立即处理，容不得拖延，否则会造成更大的损失。

但是，并不是所有的紧急事件都是突发事件。紧急事件只是在处理的时间上紧急，但不一定是负面事件。紧急事件发生时，不一定已经造成严重的损失；只是如果处理不及时，或处理不好的话，才会造成严重损失。

（六）突发事件与冲突
“冲突”在英文中对应的词是“conflict”，意思是对立的、互不相容的力量或性质（如观念、利益、意志）的互相干扰。《现代汉语词典》对“冲突”的解释是：因矛盾表面化而发生的激烈斗争，如武装冲突，言语冲突。

《辞海》对“冲突”一词的解释有3种：
①急奔，猛闯。

②抵触，争执，争斗。

③文艺用语，即现实生活里人们由于立场观点、思想感情、要求或愿望等的不同而产生的矛盾冲突在文艺作品中的反映。

冲突在现实世界中普遍存在。典型的冲突当属军事冲突，包括战争（热战）和冷战。当然还有政治冲突、经济冲突、文化冲突以及宗教冲突、种族冲突、民族冲突等。

冲突有以下几个特性：
①冲突具有普遍性。冲突无处不在、无时不有，大量存在于现代社会生活中。冲突的发生具有客观必然性，只要人们活着，一起解决共同的问题，冲突就会存在。

②冲突的参与者至少有两方，甚至多方。冲突可以发生在个人之间、组织之间、个人与组织之间以及种族与种族之间、民族与民族之间、国家与国家之间。

③冲突的参与者必定有矛盾或分歧。这些矛盾或分歧也许是客观存在的，也许存在于人们的主观意识之中，经常表现在观点、利益、要求、需要、欲望、意志、文化、价值观、宗教信仰等方面。

突发事件和冲突的联系是：
①两者都是一把双刃剑，具有两面性，有消极影响，也有积极作用。冲突造成的破坏性影响是显而易见的。由于政治、经济利益的驱使，社会上人与人、不同利益集团之间的矛盾冲突，特别是非正义的战争都会对人类造成精神和肉体上的伤害。另一方面，也应该看到，正是各种冲突推动人类社会由低级向高级发展，推动社会制度的不断演变。冲突还有利于促进联合、增强群体内部的内聚力。与此相类似，突发事件除了其负面影响以外，也具有一定的积极作用，如2003年“非典”事件提高了中国政府的公信力和香港居民的团结指数；2008年的四川汶川地震提高了中华民族的凝聚力。

②突发事件和冲突一样都是不可避免的产物。当今社会处在一个变化莫测的动态环境中，充满着矛盾、机遇和挑战。个人、组织、团体、民族和国家要生存和发展，必然要发生各种各样的关系，其间必然伴随着各种冲突和突发事件。

两者除了联系以外，还有区别。冲突归根到底是一种人的行为。因此，可以从人的行为动因上归结出冲突发生的原因。人的行为是因其人格因素和环境的相互影响而发生的，正是由于有上述两种因素的存在，人们在形成对他人或其他组织看法的过程中容易产生偏差，很难形成一致。这种看法一旦形成，就难以轻易改变。当两个群体的立场相互抵触时，冲突很容易发生。而突发事件除了人为因素造成的以外，还有非人为因素造成的，如病毒暴发、海啸、地震等。从这个角度看，冲突的外延要小于突发事件。

需要指出的是，冲突不一定是事件。有些冲突是由于意见分歧、争论和对抗，是彼此之间关系出现的紧张状态，或表现为某一群体或个人在满足自身需要的过程中受到挫折的一种社会心理现象。另外，文化冲突集中表现在不同的价值观念、伦理道德观念的对抗，主要包括中外文化冲突、传统文化与现代文化的冲突。诸如这些冲突就是一种状态，是一种静态的现象，而不是事件，它们可以被压抑、被消除、被化解，从而也就会消失。但如果不好好地对待和处理的话，它们完全可能酿成突发事件。从这个意义上说，冲突有可能成为突发事件的契机或导火线。


（七）突发事件的内涵
综上所析，突发事件是指发生突然，可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施的紧急事件。在我国，《中华人民共和国突发事件应对法》将“突发事件”界定为：突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

突发事件有4个方面的含义：
①事件的突发性。事件发生突然，难以预料。
②事件的严重性。事件造成或者可能造成严重社会危害。
③事件的紧急性。事件需要采取应急措施予以应对，否则将出现严重后果。
④事件的类别性。我国把各种突发事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4类，从而有利于事件的分类管理。

二、突发事件的特征
突发事件涉及的类型众多，每类突发事件都具有各自独有的一些特性。但整体来看，突发事件具有以下共同特征。

（一）突发性
突发是相对于非突发而言的。绝大多数突发事件是在人们缺乏充分准备的情况下发生的，使人们的正常生活受到影响，使社会的有序发展受到干扰。由于事发突然，首先，人们在心理上没有做好充分的思想准备，会产生烦躁、不安、恐惧等情绪；其次，社会在资源上没有做好充分的保障准备，需要临时调集各类应急资源；再次，管理者在措施上没有做好充分的设计准备，必须针对具体情况制定处置措施。虽然有些突发事件存在着发生征兆和预警的可能，但由于真实发生的时间和地点难以准确预见，同样具有突发性。

（二）不确定性
突发事件具有高度的不确定性：
①发生状态的不确定性。突发事件在什么时间、什么地点、以何种形式和规模爆发通常是无法提前预知的。有些自然灾害通过科技手段和经验知识，能够减少某些不确定因素，但是很难确定是哪些不确定因素造成的结果。如果突发事件没有不确定因素，也就不属于突发事件，这样的事件可预先做好充分的准备工作，用通常的办法去应对。

②事态变化的不确定性。突发事件发生之后，由于信息不充分和时间紧迫，绝大多数情况的决策属于非程序化决策，响应人员与公众对形势的判断和具体的行动以及媒体的新闻报道，都会对事态的发展造成影响。许多不确定因素在随时发生变化，事态的发展也会随之出现变化。

（三）破坏性
突发事件的破坏性来自多个方面：对公众生命构成威胁、对公共财产造成损失、对各种环境产生破坏、对社会秩序造成紊乱和对公众心理制造障碍。在危害发生后，由于人们缺乏各方面的充分准备，难免出现人员伤亡和财产损失，造成自然环境、生态环境、生活环境和社会环境的破坏，打乱社会秩序的正常运行节奏，引发公众心理的不安、烦躁和恐慌情绪。有些破坏是暂时性的，随着突发事件处置的结束逐步消除；而有些破坏产生的影响则是长期的，少则几年，多则几十年，甚至达到百年、数百年。如果对突发事件的处置不当或不及时，可能还会带来经济危机、社会危机和政治危机，造成难以预计的不良后果。

（四）衍生性
衍生性是指由原生突发事件的产生而导致其他类型突发事件的发生。有两种情况：一种情况是衍生突发事件的危害程度、影响范围低于原生突发事件，社会的主要力量和精力集中于原生突发事件的处置，应急活动的主要对象不会发生改变；另一种情况是衍生突发事件的危害程度、影响范围高于原生突发事件，从本质上讲，问题的主要矛盾已发生了转移，应急活动的主要对象已产生了变化，需要重新调整社会力量和精力，解决面临的主要问题。对于第二种情况只有少数情况是难以避免的，多数情况是由于处置时对问题考虑不周和控制失误所导致。

（五）扩散性
随着社会的进步和现代交通与通信技术的发展，地区、地域和全球一体化的进程在不断加快，相互之间的依赖性更为突出，使得突发事件造成的影响不再仅仅局限于发生地，会通过内在联系引发跨地区的扩散和传播，波及其他地域，形成更为广泛的影响。而且有些突发事件本身带有一定的国际性色彩，其产生的背后具有某些国际势力的支持，自然会出现联动效应，如恐怖事件、社会骚乱，这些都会给突发事件的应对带来更大的难度。

（六）社会性
社会性是指突发事件会对社会系统的基本价值观和行为准则构架产生影响，其影响涉及的主体是公众。在突发事件的应对过程中，整个社会会重新审视以往的群体价值观念，通过认识和思考，重新调整社会系统的行为准则和生活方式，重新塑造自身的基本价值观。

（七）周期性
突发事件类型多种多样，但都具有基本相同的生存过程，都要经历潜伏期、爆发期、影响期和结束期4个阶段的演变，这也就是突发事件的生命周期。

潜伏期一般具有较长的时期，在此期间突发事件处于质变前的一个量的积累过程，待量积累至一定的程度后，便处于一触即发的状态，一旦“导火索”被引燃，就会立即爆发出来，给社会带来危害。

爆发期是突发事件发生质变后的一个能量宣泄过程，此阶段一般持续时间比较短而猛烈。受“导火索”的触发，潜伏期逐步积累起来的能量通过一定的形式快速释放，产生巨大的破坏力，给整个社会带来不同程度的危害。

影响期是在突发事件爆发之后，由此造成的灾难还在持续产生作用，破坏力还在延续的阶段。许多情况下，影响期与爆发期之间没有明显的界线划分，两者是交叉重叠的。

突发事件的危害和影响得到控制之后进入结束期。这一时期按照不同的标准会有不同的结论。从管理的角度出发，可以以社会恢复正常运行状态为结束标志；从过程的角度出发，可以以危害和影响完全消除作为结束标志。

三、突发事件的类别
（一）突发事件的类型
突发事件的种类纷繁复杂，可以从不同的维度对其进行划分。从诱因来分，可以分为自然性突发事件和社会性突发事件，这里的社会性突发事件又可进一步分为经济危机类、公共卫生事件类、事故灾难类、社会安全事件类；从危害程度来分，可分为轻度危害、中度危害和重度危害的突发事件；从是否可预测来分，可分为可预测突发事件和不可预测突发事件；从防控情势来分，可分为可防可控突发事件和不可防不可控突发事件；从影响范围来分，可分为地方性、国家性或区域性、世界性的突发事件（表12）。

表1—2          突发事件的类型

维度	类型
诱因	自然性突发事件、社会性突发事件
危害程度	轻度危害、中度危害和重度危害的突发事件
预测性	可预测突发事件、不可预测突发事件
可防可控性	可防可控突发事件、不可防不可控突发事件
影响范围	地方性、国家性或区域性、世界性的突发事件

在我国，突发事件根据发生原因、机理、过程、性质和危害对象的不同分为四大类：即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

1、自然灾害。主要包括干旱、洪涝、台风、冰雹、沙尘暴等气象灾害，地震、山体滑坡、泥石流等地震地质灾害，风暴潮、海啸、赤潮等海洋灾害，森林草原火灾，农作物病虫害等生物灾害，共有五小类。

由于所处的自然地理环境和特有的地质构造条件，我国是世界上遭受自然灾害侵袭最为严重的国家之一。特大自然灾害经常发生，给社会生活造成了巨大的损失，对公众的生命、健康和财产安全提出了严峻的挑战。特别是在全球气候变暖的背景下，经常出现极端天气引发的自然灾害。

2、事故灾难。主要包括铁路、公路、民航、水运等交通运输事故，工矿商贸等企业的安全生产事故，城市水、电、气、热等公共设施、设备事故，核与辐射事故，环境污染与生态破坏事故等。进入21世纪后，由于我国经济发展所处的特定阶段，生产安全事故，特别是各种矿难频繁发生。

3、公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食物与职业中毒、动物疫情及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。目前，人类消灭的传染病病毒只有天花1种。全球新发的30种传染病中有一半已经在我国发现。此外，2008年发生的“三鹿奶粉”事件也警示我们，绝不能忽视食品安全问题。

4、社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、民族宗教事件、涉外突发事件、重大刑事案件、群体性事件等。我国正处在人民内部矛盾的凸显期、刑事犯罪的高发期和对敌斗争的复杂期。因而，绝不能对社会安全事件的防范与处置有丝毫的懈怠和麻痹，特别是要建立社会公众的利益表达机制和矛盾调处机制，标本兼治，根除社会安全事件滋生的土壤。

对突发事件进行分类的意义：在应急管理中，要明确责任主体，方便专业性、技术性强的突发事件的处置。在突发事件的处置过程中，要遵循专业处置的原则以避免次生、衍生灾害的发生。1986年，前苏联发生切尔诺贝利核电站泄漏事件，政府先是调集了大量内务部队的官兵进行处置，他们没有专业的防护装备，缺少专业知识和技能，遭受大量核辐射，直到前苏联防化部队的官兵参与救援，这种状况才得以改观。在突发事件处置过程中，救援可以是综合性的，而处置必须体现专业性。

此外，突发事件的分类是静态的，但是，突发事件的演进却是动态的。各类突发事件之间往往是相互关联、相互渗透的，需要各个部门协同应急、合成应急。2008年我国南方的低温雨雪冰冻灾害，致灾因素具有突出的连带性、耦合性与叠加性，表现出链状群发甚至网状群发的特点。自然因素导致基础设施瘫痪，进而演化为技术灾难；基础设施因相互依赖而产生互动效应，其影响迅速向全社会扩散，造成社会生产、生活的无序状态，暴露出我国在电煤、防冻等重要物资生产、储备上的严重问题。可以说，自然因素引发了技术灾难，而技术灾难又放大了自然因素的社会影响，彰显了隐性的社会经济问题。因而，在现代社会，要关注系统性的风险，一定要以系统的眼光来认识突发事件。应急管理在坚持分类管理的同时，也要提倡部门之间的相互协同，从而形成应对突发事件的强大合力。

（二）突发事件的级别
在我国，按照社会危害程度、影响范围、突发事件性质和可控性等因素将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为4级，即特别重大、重大、较大和一般。法律、行政法规或国务院另有规定的，从其规定，如核事故等级的划分：
1、一般事件。预计将要发生一般以上的突发事件，事件即将临近，事态可能会扩大。
2、较大事件。预计将要发生较大以上的突发事件，事件即将临近，事态有扩大的趋势。
3、重大事件。预计将要发生重大以上的突发事件，事件即将临近，事态正在逐步扩大。
4、特大事件。预计将要发生特别重大的突发事件，事件会随时发生，事态在不断蔓延。
又如根据事故造成的人员伤亡或者经济损失，国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》将生产安全事故分为以下等级：
1、特别重大事故。是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤(包括急性工业中毒，下同)，或者1亿元以上直接经济损失的事故。
2、重大事故。是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故。
3、较大事故。是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故。
4、一般事故。是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。

突发事件分级的主要意义：规定我国各级人民政府对突发事件的管辖范围。一般和较大的突发事件分别由县和地市级人民政府领导；重大突发事件由省级人民政府领导；特别重大的突发事件由国务院统一领导。这是因为我国应急资源的配置特点是政府的行政级别越高，所掌控的应急资源越多，处置突发事件的能力也就越强。

对于突发事件的分级，必须注意以下几点：
①突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。
②我国对突发事件分级的具体标准有待进一步明晰化。
③突发事件处于不断地演进过程，分级是动态的。
④当突发事件情势不够明朗时，分级应遵循“就高不就低”的原则。
⑤分级要突出“三敏感”的原则，即对敏感时间、敏感地点和敏感性质的事件定级要从高。

此外，还必须注意：社会安全事件是不分级的。这是因为社会安全事件不同于其他3类突发事件，其演进呈现出非线性的特点。美国气象学家洛伦茨（Lorenz）提出：南美亚马孙河流域的一只蝴蝶扇动一下翅膀，可以导致1个月后美国得克萨斯州的一场龙卷风。社会安全事件经常会出现发展变化的“蝴蝶效应”。

第三节 应急管理的发展历程
应急管理的发展经历了一个从无到有，从单纯的应急到应急与管理并重的过程。从国外应急管理的情况来看，西方国家起步于20世纪，现在已经形成了完整的应急管理体系。同样是描述突发事件的预防与应对，欧洲国家和日本多使用“危机管理”（crisismanagement），而美国、新西兰、澳大利亚则倾向于使用“应急管理”（emergencymanagement），所以本书选择美国和我国作为解析对象。

一、美国应急管理的发展
（一）应急管理的前期——民防
美国国会于1916年颁布了《美国军队拨款法案》，成立了国防理事会，该理事会建立了战争工业委员会，并要求各州成立相应的机构，这标志着美国民防制度的开创，其作用在于避免美国公民遭受战争的打击，并为美国调动一切人力、物力和财力赢得战争提供了制度保证。

第二次世界大战（以下简称“二战”）期间，为确保战时生产的安全，成立“应急管理办公室”，负责战时生产的安全保卫工作。1941年，罗斯福取消了联邦国防理事会的机构设置，以“民防办公室”取而代之。民防办公室下辖44个州、1000个地方国防理事会，为美国赢得二战的胜利立下了汗马功劳。

美国最初的应急管理虽然来源于两次世界大战中成长起来的民防，但它为非战时应急管理积累了宝贵的经验。

（二）应急管理的形成期——备灾与备战
二战结束后，美国与苏联展开了长达半个世纪之久的冷战，美国的民防受到了美苏关系变化的影响。1949年，应急管理办公室下成立了“联邦民防局”，主要职责是对民防事务提供技术支持。1951年1月，“联邦民防局”成为联邦政府的独立机构，并接管了“国家安全资源委员会”的职责，它所履行的职责与五角大楼在1950年成立的“国防动员办公室”相关。1958年，“联邦民防局”与“国防动员办公室”合并为“民防与国防动员办公室”。20世纪50年代，美国民防主要侧重战争准备，而非灾难救助。20世纪60年代初，三场大规模的自然灾害引起了美国政府的关注：1960年，蒙大拿州发生里氏7.3级地震，飓风Donna袭击佛罗里达西海岸；1961年，飓风Carla袭击了得克萨斯州。美国政府于1961年成立了专门应对自然灾害的“应急规划办公室”（1968年改称“应急准备办公室”），其主要职能包括资源调配与利用，灾害救助与恢复，经济稳定与政府的持续性。1971年，民防办公室更名为“防务民事准备局”，各州及地方获得的拨款一半用于备战，另一半用于备灾。1977年，全美州长联合会发表报告《1978年应急准备计划：最终报告》提出：联邦、州及地方政府建立平等的伙伴关系以推行综合应急管理，创建一个联邦应急机构，其职能包括减缓、准备、响应与恢复，在各州建立相应的机构。1979年，美国政府成立了联邦应急管理署（FEMA），这在美国应急管理发展史上是一件具有里程碑意义的大事。联邦应急管理署由一系列的联邦部门合并组成，包括国家消防管理局、防务民事准备局、联邦灾害援助局、联邦保险局、联邦广播系统等，赋予了许多新的应急准备与减缓职能。

（三）应急管理的新模式：全力备灾
20世纪80年代末、90年代初，苏联解体，东欧剧变，苏联核打击战争的威胁淡去，美国成为世界上仅存的超级大国，自然灾害成为各国关注的焦点。

1993年，美国公共管理国家研究院发表报告《应对巨灾：建立自然及人为灾害中满足人民需要的应急管理系统》，美国总审计署（GAO）也发表了两份报告，分别是《灾害管理：改善国家对巨灾的响应》和《灾害管理：最近发生的灾害表明需要改善国家的响应战略》，这3份报告的结论是对应急管理署的改革进行理论探讨。

1992年，詹姆斯·李·维特执掌应急管理署大权后，在应急管理署进行了大刀阔斧的改革：在内部，他在灾害服务领域大胆地采用新技术，突出强调应急管理的减缓及风险规避的作用；在外部，他加强了与各州及地方的联系，建立了应急管理署与国会、媒体的新型关系。在1993年中西部9个州的洪灾和1994年加州的Northridge地震应对工作中，应急管理署采用了新的运作方式和先进技术，反应迅速，应对有力，重新赢得了公众的信心，应急管理的价值与重要性也因此得到提升。

概括起来，美国应急管理经历了3个阶段：以应战为主，应战与备灾并重，以备灾为主。

二、我国应急管理的发展
在我国经济社会发展的漫长过程中，应急管理一直停留在突发事件事中事后的应对上，真正意义上的应急管理是进入21世纪后围绕“一案三制”建设展开的。所谓“一案”就是指应急预案，所谓“三制”，就是指应急管理的体制、机制和法制。从2003年应对“非典”事件开始，我国的应急管理取得了长足的发展。

（一）应急管理的萌芽期——灾害应对行动
我国是一个自然灾害频发的国家，在与自然灾害作斗争的长期实践中，公众积累了较丰富的抗击灾害的经验。1949年新中国成立以前，抗灾基本上由人民群众自发组织，政府主要是兴修大型水利设施，提供灾后救助。1949年新中国成立以后，政府逐步建立了经济体系和保障体系，政府、企业、公众都加入了应对紧急事件的行列，但也仅限于事后应对。仅仅是一些高危行业和企业制定了应急方案，少数特定部门具备了应急救援力量。但是各种力量和资源都是在各自具体的岗位上发挥特定的作用，职能比较分散，并没有形成体系，人们也没有足够注意应急救援管理体系建设，因而在这个时期该体系几乎没有发挥作用。

这一时期横跨我国几千年的发展进程，其特点是“头病医头、脚病医脚”，停留在一般的灾害应对行动上，应对灾害的主体也是社会公众。

（二）应急管理的形成期——“一案三制”建设
21世纪初，美国发生了震惊世界的“9·11”恐怖袭击事件，世界范围内相继发生禽流感和人禽流感流行事件，应急管理提上了各国政府的议事日程。

2003年我国发生“非典”事件以后，应急管理得到了政府和公众的高度重视。4月13日，在全国防“非典”工作会议上，温家宝总理提出要沉着应对、措施果断，依靠科学、有效防治，加强合作、完善机制，要做到中央统一指挥，地方分级负责；依法规范管理，保证快速反应；完善检测体系，提高预警能力；改善基础条件，保障持续运行。7月28日，在抗击“非典”表彰大会上，党中央、国务院第一次明确提出，政府管理除了常态以外，要高度重视非常态管理。同年11月，国务院成立了应急预案工作小组，重点推动突发事件应急预案编制工作和应急体制、机制、法制建设。

2004年3月，国务院办公厅在郑州市召开“部分省（市）及大城市制定完善应急预案工作座谈会”，确定把围绕“一案三制”开展应急管理体系建设，制定突发事件应急预案，建立健全应对突发事件的体制、机制和法制，提高政府处置突发事件的能力，作为当年政府工作的重要内容，4月和5月，国务院办公厅印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。

2005年4月，国务院国发〔2005〕11号文件正式下发《国家突发公共事件总体应急预案》。5月，中央军委召开军队处置突发事件应急指挥机制会议，国务院、中央军委公布《军队参加抢险救灾条例》。7月，国务院在北京召开第一次全国应急管理工作会议，明确了加强应急管理工作要遵循的原则，包括健全体制、明确责任，居安思危、预防为主，强化法制、依靠科技，协同应对、快速反应，加强基层、全民参与。会议要求各地成立应急管理机构。这次会议标志着我国应急管理工作进入一个新的历史阶段。12月，国务院成立应急管理机构，即国务院应急管理办公室（国务院总值班室），履行值守应急、信息汇总和综合协调的职能。

这一时期跨度不长，但应急管理发展快速，其特点是自上而下推动应急管理建设，应急预案建设和应急体制、机制、法制建设框架基本形成。

（三）应急管理的强化期——整合力量建设能力
2006年，十届人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将公共安全建设列为专节，应急管理首次列入国家经济社会发展规划。4月，国务院出台《关于全面加强应急管理工作的意见》，提出了加强“一案三制”工作的具体措施。5月，国务院常务会议原则通过《中华人民共和国突发事件应对法（草案）》。7月，国务院召开第二次全国应急管理工作会议，提出：在“十一五”期间，建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系；健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；完善应急管理法律法规；建设突发事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系；形成政府主导、部门协调、军队和地方结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。9月，召开中央企业应急管理和预案编制工作现场会，推动应急管理“进企业”工作。12月，成立国务院应急管理专家组。

2007年5月，国务院在浙江诸暨召开全国基层应急管理工作座谈会，提出要建立“横向到边、纵向到底”的应急预案体系；建立健全基层应急管理组织体系，将应急管理工作纳入干部政绩考核体系；建设“政府统筹协调、群众广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的基层应急管理工作体制；深入开展科普宣教和应急演练活动；建立专兼结合的基层综合应急队伍；尽快制定完善相关法规政策。8月，发布实施《中华人民共和国突发事件应对法》，在规范化、制度化和法制化的道路上迈出了重大步伐。9月，召开全国贯彻实施《中华人民共和国突发事件应对法》电视电话会议。

2008年，我国应急管理建设经受了南方低温雨雪冰冻灾害和四川汶川“5·12”地震的严峻考验。6月，国务院颁布了《汶川地震恢复重建条例》。10月，在全国抗震救灾总结表彰大会上，胡锦涛总书记评价这次抗震救灾有3个历史之最：是中国历史上救援速度最快、动员范围最广、投入力度最大的抗震救灾斗争。

这一时期的主要特点是，整合各类应急资源，加强应急管理的综合能力建设和规范化、法制化建设。这将是一个涵盖现在延伸到将来的长期过程。

总之，我国应急管理的发展经历了一个漫长过程，大致经历了3个时期：个别应急行动阶段；“一案三制”建设阶段；应急能力建设阶段。

三、我国应急管理的主要问题和对策
我国应急管理还处于发展初期，从应急预案建设到体制、机制、法制建设和能力建设，还存在不健全、不完善、不完备、不整合的问题，提高应急管理的综合能力任重道远。

（一）我国应急管理存在着“重救轻防”倾向，需要进一步突出“风险管理”的理念
这主要表现在：预防预测预警机制不健全；应急演练的频度与力度不够；应急预案的可操作性不强；应急准备金制度不完善等等。

要切实贯彻“预防为主、预防与应急并重”的方针，突出“风险管理”的原则；要构建突发事件风险指标评价体系，及时地对风险隐患进行综合性评估，减少突发事件发生的概率；要加强预案演练并及时修正预案；要建立应急准备金制度，将应急经费纳入财政年度预算。

（二）我国政治动员能力强、社会动员能力弱，尚未建立起一个能够有效整合各种力量应对突发事件的应急管理体系
要在保持传统政治动员优势的同时，建立社会动员机制，调动全社会的力量共同应对突发事件。一方面，要加大对应急知识普及的投入，推动应急管理进社区、进乡村、进企业、进学校，增强公众的防灾意识，提高公众应对突发事件的能力。另一方面，要依托国防动员体系，大力开发其应急功能，将国防动员变为国家动员，实行平时应急，战时应战，实现应急与应战一体化。

（三）我国应急管理部门分割、条块分割现象严重，应急协调能力、资源整合能力与快速反应能力有待进一步提高
这主要表现在：应急信息共享不足，影响了应急决策与处置的效率；应急机构水平参差不齐，彼此间的合作和协同程度低；应急救援物资的储备统筹不够，不利于统一调配，又造成重复储备；应急保障机制有待进一步完善。

要建立全国统一的应急管理组织协调机构体系，在应对突发事件的过程中，加强协调联动，整合各种应急资源，将分散在各领域的应急力量整合到统一的应急管理体系中来，提高应急反应的速度，避免因部门、条块分割造成的多头管理、贻误战机的现象；要开展联合应急演练，整合各种救援机构的资源，提高合成应急、协同应急能力；建立应急物资目录及标准，对现有物资储存时间、地点、类别、数量等情况建立数据库，制定各种物资储备计划，对应急物资储备进行科学布局、合理调度、及时补充；要建立全国统一的突发事件应急信息平台，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作，为应急决策与指挥提供权威的信息支撑与保障。

（四）我国应急管理欠缺合作性
这主要表现在：应急决策部门与专家缺少长期、稳定的合作关系，应急决策的科学性、可行性减弱；应急管理部门与媒体的合作需要规范化，信息披露与发布制度尚不健全；应急区域合作尚未全面展开；应急管理的国际合作有待加强。

要密切应急决策部门与专家库的关系、应急管理部门与媒体的合作关系、应急管理中的军民关系、应急管理的区域及国际合作关系。建立新闻发言人制度，及时、准确地传递突发事件的信息；加强应急管理部门与大学、研究机构、咨询部门的科技、管理、法律等方面专家的合作；共同探讨具有重大理论、现实意义的应急管理问题；要加强专家队伍建设，充分发挥专家的咨询参谋作用，为应急管理提供科学有效的理论支撑和经验研究；提高决策的科学化程度；军事资源应本着“军民结合、平灾兼容”的原则，更多地向应急管理领域流动；建立和加强应急联动、相互呼应的区域合作或流域合作关系；要建立良好的国际合作机制，共同应对人类所面临的安全威胁。

（五）我国应急管理善后措施不到位，削弱了社会的恢复功能
这主要表现在：应急管理政策体系建设滞后；损失补偿机制不健全，社会保障与保险行业的作用没有得到充分发挥，因灾致贫的现象时有发生；重视经济损失的恢复，对受灾人的心理干预不够。

要制定和完善应急管理政策体系。建立、健全恢复重建及调查评估机制。在平息突发事件以后，充分发挥社会保障和保险业的作用，及时进行经济损失补偿，尽可能地防止因灾致贫现象的发生。同时，进行必要的心理干预，弥合受灾人的心理创伤。此外，还要建立突发事件的善后评估机制，及时总结应急管理的经验和教训，提高自我防灾学习能力。

第四节 应急管理的发展趋势
应急管理未来发展趋势有3个：①应急管理的专业化，即整合各种应急力量，形成一体化的应急管理体系。②应急与应战的一体化，即贯彻平战结合的原则，利用军事资源以服务于应急管理。③应急管理的国际化，即加强国际合作，调动国际资源以应对重大突发事件。可以说，这三大趋势是应急管理在新的时代背景下的必然表现：整合应急资源；整合军地两种资源；整合国内与国际资源。

一、应急管理的专业化
应急管理的专业化是实现一体化、规范化和科学化的重要保证，即整个应急管理体制具有一套一体化的体系结构，规范化的运作方式和科学化的决策支持保障体系，同时应急状态下具有法定的特别权限，可以摒除外部干涉来控制并实施自己的职能，实现应急管理的自治和垄断，具有无可替代性。

应急管理的专业化是应急管理形势发展的必然趋势。从应急管理的主体来看，如果没有专门化、专业化的应急管理组织和力量体系，是不能全面、有效地进行应急管理的。从应急管理的对象来看，突发事件的突发性、多样性、复杂性呼唤专业化的应急管理，这也是近几年应急管理实践的新认识。

从国内外应急管理体系建设的情况看，未来应急管理的专业化发展趋势，主要表现在以下5个方面。

（一）应急管理机构的体系化
在政府、部门和公共组织中，建立专门的应急管理机构并形成一体化的网络组织体系，依法赋予其特定的职能和特定的运作方式。

（二）应急管理模式的一体化
我国应急管理模式属于以单项灾种为主的原因型管理，即按突发事件类型分别由对应的行政部门负责，这种管理模式容易出现交叉、难于协调的情况，且形成机构重置、资源浪费。近几年我国应对重特大突发事件的实践正推动应急管理从单项防灾向综合防灾的一体化应急管理模式发展。

（三）应急救援队伍的专业化
针对不同的突发事件，建设装备精良、训练有素、技术娴熟的专业队伍和一专多能的综合应急救援队伍。

（四）应急管理行为的规范化
在应急管理实践中，人们逐渐认识到规范化、制度化、法定化的行为程序是实施科学高效的应急管理的必要条件。

（五）应急管理法律法规政策的专门化、体系化
随着应急管理全方位的发展和突发事件呈现多样、复杂的特点，建立健全覆盖各个领域、有针对性的法律法规体系和应急管理政策体系，对于提高应急管理的效率、增强应急管理的效果尤为重要。这也正是目前应急管理规范化的发展趋势之一。

二、应急与应战一体化
新世纪的国际形势，和平与发展仍然是国际关系的潮流和主题。在这种国际形势下，如何利用战时资源，实行平战结合，将国防资源整合到应急管理之中，做到“平时应急，战时应战”，实现应急与应战一体化，是当今世界各国充分利用国家资源的必然选择。

应急管理平战结合有两层含义：
1、在经济建设与社会发展中，政府将常态管理与非常态管理两者统一、协调起来，本着“预防为主”的原则，争取在常态管理中使潜在的突发事件消弭于无形或者为成功地应对、处置突发事件奠定良好的基础。简言之，就是实现常态与非常态的一体化。

2、政府从系统的观点出发，既考虑战时紧急状态的需求，也考虑非战时应急状态的需求，实现应急与应战一体化，以便在战时与非战时状态下都能够迅速整合各种可动员的资源，确保国家安全与公共安全，简言之，就是实现应急与应战一体化。

实现应急与应战的统一，可以使国家整合军事及民用资源，避免机构的重复设置。在国家面临外来侵略时，可以调动全民族的力量，打一场人民战争，赢得军事斗争的胜利；在突发事件来临时，可以有效地调动军事力量，进行有效地应对和处置。

应急管理的平战结合表现在以下几个方面：
1、军事工业具有很大的转产能力和生产规模收缩能力，既能生产军用产品，也能生产民用产品，具有能军能民、亦军亦民的特点；既能在战时扩大军用产品的生产，也能在平时实现军品生产向民品生产的转变，表现出一定的弹性。

平战结合历来是我国国防科技工业建设和发展所遵循的一个重要原则。新中国成立之初，我国就提出了“军民结合，平战结合，军品为主，以民养军”的16字方针，要求国防生产要兼顾军民两用，力争能军能民。1982年，根据国际战略格局的演变和我国的具体国情，进一步提出了国防工业发展的新16字方针，即“军民结合，平战结合，军品优先，以民养军”。至今，“平战结合”的原则仍然指导着我国国防科技工业实践。
在应急管理中，军事工业可以为预防与处置突发事件提供有力的高技术支撑。

2、军事人力、物资、设施等在平时服务于国家的经济、社会发展需求，在战时成为克敌制胜的保障，如开放军用机场、码头，武装力量参与抢险救灾等。在和平时期，为了维护国家安全，维持军队的正常运转，需要一定的军费开支。如果军事人力、物资、设施等能够为国家的经济建设和社会发展贡献力量，就能减少国家对这些方面的投入，节约国力。所以，“军转民用”成为当今世界主要国家通行的做法。

在应急管理中，“平战结合”就是调度军事人力、物资、设施等国防资源，应对处置突发事件。

3、为应对战争而建立的国防动员体系具有服务于突发事件应急管理的潜力。战争的爆发将导致国防需求的急剧膨胀，而战争的结束又会造成国防需求的突然回落。为此，一个国家的经济需要在战争来临时能够迅速地由平时状态转入战时状态，否则，国家安全就会受到威胁；同时，一个国家的经济在战争结束后也需要能够尽快地由战时状态转入平时状态，否则，国家的经济建设就会受到影响。因此，国家需求兼顾国防建设与经济建设，建立高效的国防动员体系，寓国防建设于国家整体的经济发展中，实现平时与战时有机地衔接。

三、应急管理的国际合作
国际合作是应急管理全球化的表现，即要整合国内力量与国际力量以应对重特大突发事件。

国际社会从某种意义上说，是一种无序状态，因此，应急管理的国际合作应遵循预防为主、标本兼治、奉行人道主义、体现国际公平与正义、充分发挥联合国的主导作用等原则。

应急管理的国际合作从层次和范围来看，可分为全球合作、区域合作、双边合作；从合作主体的情况来看，可分为政府合作、企业合作、非政府组织合作。

（一）政府合作
政府合作的形式可能是国家与国家之间的双边合作；国家参与地区或国际合作等。比如，我国政府积极推动上海合作组织国家签署《上海合作组织成员国政府间救灾互助协定》，通过《上海合作组织成员国救灾合作行动方案》。

（二）企业合作
在重大突发事件应对的过程中，一个国家可以与其他国家的救援公司合作。在国外，紧急救援已经成为一个仅次于银行、邮电、保险业的重要服务性产业，是政府救援的有益和必要的补充。如美国、法国等西方发达国家，都设立了国际紧急救助中心并在其他国家和地区建立了分支机构。一国政府可以按照商业化模式，调用国外的紧急救援公司。

（三）非政府组织合作
在应急管理的国际合作中，可以借助规模不断壮大的非政府组织的力量。非政府组织可以提供以下几种资源：①信息资源。非政府组织可以收集信息，准确提供灾害损失和援助需求情况。②救援力量资源。非政府组织可以在短时间内调集具有各种技能的救援人员。③资金资源。非政府组织具有很强的筹资能力，能够迅速地在国内外筹措资金。非政府组织一方面具有国际组织的特征，拥有遍及全球的网络，可以与地方政府结成应急伙伴关系；另一方面又具有组织结构分散化，反应灵活，处置效率很高的特点，且具有独立、中立、人道主义色彩，在一些重特大突发事件的谈判中发挥着独特的作用。更主要的是，它们的成员接受了正规的培训，实践经验丰富，敬业精神强，可以从事从灾害救助到灾后恢复重建等各种工作。

第五节 应急管理的研究和学习
一、应急管理的研究
应急管理是公共管理的一个重要领域，是一门全新的学科，进入21世纪以后，应急管理已经成为学术界十分关注的一个热门课题。

目前，世界各国都在研究应急管理。在美国，有80多所各级各类大学、研究和培训机构在开设应急管理方面的课程，培养学士、硕士、博士各类不同层次人才。在欧洲和澳洲，应急管理或危机管理的研究也受到学者的青睐。

国外有关应急管理的学术期刊主要有：
《应急管理国际期刊》（International Journal of Emergency Management），《灾害预防与管理》（Disaster Prevention and Management），《紧急情况与危机管理期刊》（Journal of Contingencies and Crisis Management），《国土安全与应急管理期刊》（Journal of Homeland Security and Emergency Management）。

在我国，暨南大学已于2008年开始招收应急管理专业本科生，国家行政学院正在筹建应急管理培训基地。清华大学、中国人民大学、暨南大学等高等院校已经建立应急管理研究所或研究基地，中国行政管理学会创办了《中国应急管理》杂志。各级党校、行政学院已经将应急管理专题列入干部培训的主干课程。尽管如此，我国应急管理学科专业建设和理论研究还任重道远。

今后，应急管理研究需要促进多学科的融合。从对象看，突发事件应急管理涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类；从过程看，应急管理包括预防、响应、处置和恢复4个阶段；从主体看，应急管理包括政府、企业和公共组织。这决定了应急管理需要利用理、工、文、管的多学科交叉优势进行研究，推动应急技术、应急理论与应急实践的结合。

二、应急管理的学习
应急管理的学习涉及政府、部门的公务员，涉及企业和其他公共机构的工作人员。除此之外，其他社会成员也需要学习应急管理知识和应急知识，只有这样，才能提高全社会应对突发事件的能力，形成全社会重视公共安全的氛围。

（一）加强学习，可以提升领导干部和普通公务员应对突发事件的能力
通过学习，能够强化应急意识和公共安全责任意识，提升突发事件预防、响应、处置和恢复重建的决策能力，有效降低应急管理的行政成本。

（二）加强学习，可以提升社会公众防灾避险的能力
公众是突发事件的直接面对者和受害者，也是应对突发事件的主体之一。社会公众通过学习应急管理知识和应急常识，有助于第一时间实施有效地自救与互救，将突发事件的损失降至最低。同时，公众通过学习也可以进一步明确自身在应急管理中的角色定位，选择可为与不可为、有所为与有所不为，便于政府在应急管理中的统一调度和指挥。

http://www.hbj.hunan.gov.cn/hjjc/hjyj/content_26351.html

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第十五章  應急政策法規體系

應急管理法律法規和政策是應對突發事件的基礎和依據。科學的法規政策體系，能明確各級政府、部門、組織和個人在應急管理工作中的職能、權限和義務，協調各方關系，規範應急準備、預警、處置、恢復等環節的行為。

第一節  應急政策體系

一、應急政策體系的內涵和功能
應急政策是指以政府為代表的公共權力機關為解決應急管理問題，經由一定的政治程序制定或執行的行動方針和行為準則的總稱。應急政策的本質在於它是公共權力機關進行社會資源配置和社會價值分配的手段。應急政策通過要求或制約、提倡、禁止應急政策制定者所希望或不希望的行為發生，從而來解決應急管理問題，保障公共安全，通常表現為一種“為”或“不為”的準則和規範。其功能主要有以下幾個方面。

（一）導向功能
應急政策是進行社會控制和調整人們之間關系（特別是利益關系）的工具和手段，必然對人們的行為產生引導作用。應急政策不但要告訴人們什麼是該做的，什麼是不該做的，而且還要讓人們明白為什麼要這樣做而不能那樣做，怎樣才能做得更好。因此，它是應急政策的積極功能。應急政策導向功能作用方式有兩種：一種是直接導向，即政策對調控對象的導向作用是直接發生的。另一種是間接導向，即政策對調控對象的導向作用是間接發生的。應急政策主體在制定和執行應急政策時，首先著眼的是應急政策的直接導向功能，間接導向功能有時是有意為之，有時則是無心插柳。

（二）調控功能
應急政策的調控功能，是指以政府為代表的公共權力主體運用應急政策，在對社會公共事務出現的各種矛盾進行調節和控制過程中所起的作用。它主要體現在調整社會各種利益關系，尤其是物質利益關系上。應急政策的調控功能既可以在社會常態下表現出來，也可以在社會的非常態下表現出來。在常態的社會運行環境中，由於政治、經濟文化發展的不平衡，社會往往會產生利益矛盾和利益沖突，從而導致社會失衡。應急政策的作用就是對這些利益矛盾、沖突加以緩解、調和、協調，使之趨於和諧。在非常態的社會運行環境中，社會處於激烈變遷、動態時期，應急政策的作用在於重新調整、調適和規範人們行為及其相互關系，以保證秩序恢復和新體制、新制度的建立。

（三）分配功能
任何社會的實際資源都是稀缺的，不能時時、事事滿足每一個人的需要，特別是在非常態下，某些資源緊缺更為突出。然而，社會中每一個利益群體和個體總希望在有限的資源中多獲得一點。為緩和這種矛盾，人們便通過應急政策這種手段來調整社會利益關系。應急政策因此也具有分配功能。

二、我國應急政策體系及現狀
任何政策都是公共政策系統與政策環境相互作用下的產物，是應環境的需求而產生，同時也是隨環境的變化而走向終結的，都要經歷政策制定、政策執行、政策評估、政策調整、政策終結的過程。應急政策也不例外，具有鮮明的時代特征。當前我國的應急政策主要是以加強應急能力建設為目標，落實《中華人民共和國突發事件應對法》的各項規定，具體體現在《國家突發公共事件總體應急預案》、《國務院關於全面加強應急管理工作的意見》、《“十一五”期間國家突發公共事件應急體系建設規劃》等規範性文件中。

（一）應急管理體制政策
在相當長的一個時期內，應急管理體制方面的政策，重點是圍繞構建應急管理指揮機構、專項應急指揮機構、辦事機構體系作出明確規定，包括機構職責、組成、級別、人員編制等方面內容。這些政策的目標群體主要是黨政系統工作人員。目前這方面還只有原則性規定，沒有具體政策措施，機構職責、人員編制等由各級政府根據需要自行決定。

（二）預防與應急準備政策
這方面政策在應急政策體系中占了相當大的比重，這是突發事件應對工作實行以預防為主、預防與應急結合的原則的具體表現。包括安全管理政策，體現在各項安全生產和穩定工作政策中；培訓宣傳政策，除應急法律和應急管理文件外，國務院辦公廳專門下發了《應急管理科普宣教工作總體實施方案》、《2006~2010年應急管理培訓工作總體實施方案》、《中小學公共安全教育指導綱要》等文件；應急救援隊伍政策，包括專業應急救援隊伍和誌願者隊伍政策；應急經費政策，包括應急資金和各級應急機構工作經費政策；應急物資政策，包括應急物資儲備、管理政策；應急科研與產業發展政策，包括應急管理科學研究和應急產業發展政策。

（三）監測與預警政策
監測與預警政策包括應急平台建設技術標準、經費政策，信息報告政策（包括信息報告制度、信息報告員政策），監測政策（包括風險評估、排查、監測、報告政策），預警政策（包括預警宣布、解除政策）。

（四）應急處置與救援政策
應急處置與救援政策包括應急救助、應急物資和人員征用與優先運輸、信息發布與管理政策。

（五）事後恢復與重建政策
事後恢復與重建政策包括突發事件應對工作總結報告政策，災後重建扶持政策等。

三、完善我國應急政策體系
近幾年來，黨中央、國務院高度重視應急管理工作，應急管理工作取得重大進展。但是，從應急管理工作的進展情況看，離《中華人民共和國突發事件應對法》的制度設計還有差距。為進一步做好應急管理工作，應該完善5個方面的應急政策。

（一）應急管理體制政策
建議國務院、中央機構編制委員會辦公室就應急管理體制問題制定政策，以適應應急管理工作的需要。可考慮建立類似俄羅斯緊急情況部和美國國土安全部的應急管理部門；由國家部委牽頭建立跨地區跨部門的重特大突發事件協調聯動機制，如聯席會議制度。

（二）出台落實《中華人民共和國突發事件應對法》的一系列政策性文件
如該法規定的一些制度，包括重大突發事件風險評估、社會力量參與應急救援、信息報告員、征用補償、誌願者參與應急救援、財政支持的巨災保險體系等，還缺乏具體的政策支持，在實際工作中缺乏可操作性。建議國家盡快出台《中華人民共和國突發事件應對法》實施辦法和配套的政策性文件。

（三）應急保障政策
應急保障是做好應急管理工作的物質基礎，2008年應對特大冰雪災害和四川抗震救災的實踐暴露了應急保障能力的嚴重不足。一是應急救援隊伍和裝備不足。缺少訓練有素的專業救援隊伍，各專業隊伍協同作戰能力差，現場處置能力尤其是生命搜救能力差；專業救援裝備和設備缺乏。二是應急儲備物資品種少，規模小，布局不合理，大宗應急物資如防汛物資、帳篷等儲備不足，應急物資底數不清、缺乏統籌管理，沒有建立應急物資社會動員機制。三是監測預警能力薄弱，預警信息發布“最後一公裏”瓶頸問題沒有解決，特別是農村偏遠地區的預警信息服務亟待加強。四是農村居民抗風險能力薄弱。

建議國家強制性規定各級政府建立應急管理基金並納入財政預算，制定專業應急救援隊伍建設政策，統籌制定全國統一的重大災害物資保障基地建設政策，制定農房統一保險政策。

（四）應急宣傳政策
公眾應急知識水平關系到應對突發事件的能力和水平，普及公眾應急知識是提高全社會應對突發事件能力的有效途徑。從全社會的情況看，多數公眾應急知識匱乏，遇到突發事件或束手無策，或驚惶失措，造成了不應有的損失，普及公眾應急知識任重道遠。

應建立一種長效機制，從娃娃抓起，從案例學起，使公眾在潛移默化中提高應急能力和水平。而最有效的方式是讓應急知識“上媒體、進課本”。就我國的體制而言，宣傳工作由黨委統一領導，應急知識上媒體最好由黨委宣傳部門制定政策。應急知識進課本必須經教育部批準，地方政府難於協調這一工作。建議國家統一制定應急知識“上媒體、進課本”的政策，以普及公眾應急知識。

（五）應急信息化建設政策
便捷通暢的信息化手段是有效應對突發事件不可缺少的工具。目前，我國應急管理信息化手段相當落後：沒有建立統一完整的應急指揮平台和應急通信系統，機動通信和特殊通信裝備不足，在常規通信癱瘓情況下，難以有效保障應急指揮，各地區、各部門、軍隊、武警之間不能實現互聯互通。

建議國家完善相關應急通信標準，制定全國統一的應急指揮平台和應急通信系統建設政策。

第二節  應急法規體系概述

法制建設是應急管理體系的基礎和保障，也是開展各項應急活動的依據。應急法律法規體系是法律法規體系的重要組成部分，是在緊急狀態下法律法規的具體表現形式。由於緊急與正常是兩種截然不同的狀態，在正常社會狀態下運行的法律法規無法完全覆蓋緊急狀況下的所有特殊情況，需要有應急法律法規來填補這些空白。與其他法律法規相比，應急法律法規體系有著自身獨有的一些特點和作用，以適應應急管理活動的有效開展。

一、突發事件與緊急狀態立法模式
（一）突發事件與緊急狀態
緊急狀態是指突發性的現實危機或者預期可能發生的危機，在較大空間內威脅到公民生命、健康、財產安全，影響國家政權正常行使權力，必須采取特殊的應急措施才能恢復正常秩序的特殊狀態。緊急狀態有以下幾個特征：
第一，侵害對象是國家和社會的基本安全利益和秩序，這種利益關系著國家和社會的安全與穩定。
第二，侵害的範圍是一定區域的正常社會生活。
第三，威脅和危害是現實和直接的。
第四，侵害程度是政府正常管理不能控制局勢、需要采取特別措施的。
第五，法律或者法定國家機關認定的突發因素導致的。

突發事件與緊急狀態都是與正常秩序相對的非常狀態，二者之間有聯系也有區別。聯系表現在：
其一，緊急狀態的發生多數情況下與突發事件具有關聯性，甚至有時就是重合關系，突發事件一開始就進入緊急狀態。有時表現為交叉關系，既有一般突發事件，又有緊急狀態。但多數情況下表現為先後相繼關系，即緊急狀態是由突發事件演化而來的。

其二，都對人民生命財產安全、國家安全、公共安全、環境安全或者社會秩序構成威脅，造成或者可能造成社會危害。
其三，都需要國家采取應急措施予以處置和應對。

兩者的不同之處在於：
其一，發生的時間不同。突發事件都是突然發生，緊急狀態則不一定具有突發性。
其二，對國家和社會構成的威脅程度不同。突發事件的程度有輕有重，緊急狀態則是事態特別嚴重，采取一般措施難以有效應對。盡管各類突發事件較多，但需要進入緊急狀態的情況則是非常罕有的。
其三，影響的範圍不同。突發事件影響的範圍通常是局部的，宣布進入緊急狀態則需要事態對整個國家構成重大威脅。其四，采取的措施不同。對於突發事件采取一般的應急措施即可奏效；而對於緊急狀態采取一般的緊急措施不足以控制事態的發展，需要采取更加特殊的措施。

（二）關於突發事件與緊急狀態的立法模式
鑒於突發事件與緊急狀態既有聯系又有區別，那麼選擇適當的立法模式是十分必要的。
我國2004年憲法修正案用“緊急狀態”取代“戒嚴”，確立了緊急狀態制度。為此，第十屆全國人民代表大會常務委員會將《中華人民共和國緊急狀態法》列入立法規劃，在《中華人民共和國緊急狀態法》草案起草過程中，國務院經過反復研究，將其更名為《中華人民共和國突發事件應對法》，將草案的調整範圍定位於突發事件的預防、監測及應對活動。對於緊急狀態，草案在總則部分作了原則性規定，即：“發生特別重大突發事件，對人民生命財產安全、國家安全、公共安全、環境安全或者社會秩序構成重大威脅，采取本法和其他有關法律、法規、規章規定的應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態的，由全國人民代表大會常務委員會或者國務院依照憲法和其他法律規定的權限和程序決定。”采用這樣一種立法模式，完全是基於我國國情，以及突發事件與緊急狀態兩者的關系考慮的。

緊急權力是國家的正當權力。突發事件發生後，當常規措施不能控制或減輕突發事件的嚴重社會危害時，就會引發緊急狀態，使公民的生命健康和財產面臨嚴重威脅，使正常的社會秩序受到破壞，使國家的法律和公共政策不能有效地貫徹實施，甚至使國家生命具有被毀滅的危險。在這種情況下，采取非常規措施來控制和消除緊急狀態，恢復正常的生產、生活和法律秩序成為國家生活和社會生活中的首要價值。政府因其在國家生活中的權威地位、調動各種資源的能力，必將肩負著消解危機的主導作用。但因為緊急狀態的危險性、威脅性、緊迫性，僅僅采取一般的手段或措施難以應對危急局勢，這就註定了要賦予政府以特殊的、比平常更大的權力，即緊急權力，從而使政府能有效及時地組織、運用各種資源，有效應對緊急狀態，維持或恢復正常的憲法和法律秩序。除此之外，有些學者認為國家行使緊急權力的正當性還有更多理由。首先，這是國家的基本職能所決定的。國家存在的基本或最大的理由是保護全體人民的權利，當人民的權利受到威脅的時候，國家有義務采取可能采取的手段給予救助。其次，這是利益權衡的必然選擇。當緊急狀態出現的時候，采取異常的應對措施所帶來的利益遠遠大於遵守正常的法治秩序所帶來的利益，為了人民長遠的、根本的、整體的利益，可以而且有必要犧牲短暫的、眼前的、局部的利益。再次，這是法律的性質和目的所決定的，法律本身不是目的，而是達到社會公共利益所運用的手段。第四，這是公共利益優先原則所決定的，當公共利益和個人利益發生沖突時，應當優先保障公共利益。

從以上分析可以看出，動用緊急權力是非常有必要的。國家動用緊急權力的根本目的在於防止外來力量對公民基本權利的侵害從而保障公民基本權利。這就存在一個兩難的選擇，政府一方面要采取超出常規的應對措施來維持正常的社會秩序，另一方面這些措施本身可能違背正常的社會秩序。如此一來，容易形成一種誤解，認為動用緊急權力或不動用緊急權力同樣會造成侵害公民基本權利的結果，這顯然與組成國家、成立政府以保障公共權利的本意是背道而馳的。事實上，人權保障離不開對權力的控制，只要有權力存在，就不可避免地與人權存在張力。權力、人權間的張力根植於權力控制性、侵犯性的本能之中，國家建立的制度就是要使權力盡可能少作惡，多為善。這種制度就是對緊急權力進行規範化、法制化，使權力受到法律的規制。世界各國憲政制度、民主法治和國際人權制度發展的軌跡表明，緊急權力及其運行正在不斷地被納入法制軌道。其原因在於：

其一，行政權的強化是一把雙刃劍。緊急權力有被濫用的可能性，它是一種必要的權力，但又是一種最為危險的權力，用得好可以有力地保護公民的基本權利，用得不好則會嚴重傷害公民權利。如果因為情況緊急，政府就可以為所欲為，各部門、各地區就可以各行其是，權力就會無序行使，社會就會出現新的混亂。而且緊急權力是一種影響力和支配力極大的權力，稍有不當就可能影響國家的命運和公民的根本利益。這一權力在一些國家運用的實踐表明，它是一種最容易被濫用的權力，不少國家或地方在緊急狀態中造成了大量的人道主義災難，有的肆意踐踏或隨意剝奪公民的基本權利，有的借機實行非法的政權更叠，有的甚至對國民或外國僑民采取滅絕人性的手段。

其二，緊急權力如果沒有合法的權力來源，就不會具有普遍的、持久的感召力；如果沒有必要的規範和約束，就難於取得法律強制力的支撐；如果沒有必要的自律和他律，就得不到國民的普遍認同和支持，從而使這種權力走向保障人權的反面。

其三，突發事件重復以及各國之間相互啟迪，使人類逐步認識到了處理突發事件的一些基本規律，從而為緊急狀態的法治化創造了條件，同時國際人權立法從保障人權的角度出發給人權公約締約國政府設置了很多義務，很多政府也或自覺或被迫地通過立法來規範各自的行為。基於以上理由，人們普遍認為，應當將緊急權力納入法制軌道，絕大多數國家相繼建立了相應的應急法制，我國法學界也廣泛認可“行政應急性原則”，一個有較高治理水平的法治政府，不僅能在正常社會狀態下運用法律維護好社會秩序和國民利益，而且能在非常時期做到依法辦事。

二、應急法規體系的內涵和特點
（一）應急法規體系的內涵
應急法律法規體系是社會整體法律法規體系的重要組成部分之一，是針對突發事件及其引起的緊急狀態情況所制定的各種法律、法規、制度、法令、條例、辦法和標準的總稱，是對緊急狀態下國家權力之間、國家權力與公民權利之間、公民權利之間的各種社會關系的調整和規範。

（二）應急法規體系的特點
應急法律法規體系適用於緊急狀態情況下的應急活動的行為規範，與正常社會狀態的法律法規體系不盡相同，它具備以下幾個方面的特征：

1、權力優先性。在緊急狀態下，與立法、司法等其他國家權力及法定的公民權利相比，行政緊急權力具有更大的權威性和某種優先性。例如可以限制或暫停某些憲定或法定公民權利的行使。

2、緊急處置性。在緊急狀態下，即便沒有針對某種特殊情況的具體法律規定，政府也可進行緊急處置，以防止公共利益和公民權利受到更大損害。

3、程序特殊性。在緊急狀態下，行政緊急權力的行使可遵循一些特殊的法定程序，例如可通過簡易程序緊急出台某些政令和措施，或者對某些政令和措施的出台設置更高的事中或事後審查門檻。

4、社會配合性。在緊急狀態下，社會組織和公民有義務配合政府實施行政緊急權力，並在必要時提供各種幫助。

5、救濟有限性。在緊急狀態下，政府依法行使行政緊急權力，有時會造成公民合法權益的損害。有些損害可能是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救濟，如適當補償（但不得違背公平負擔的原則）。

具有這些特點的應急法制，不言而喻也具有對公民權利造成嚴重傷害的可能性。

三、應急法規體系的作用
現代法治國家，通過建立應急法律法規體系，防止在緊急狀態下出現權力與權利的完全失衡，使行政緊急權力的行使合法化，使公民的基本權利得到保障。應急法律法規體系的作用如下。

（一）規範行政緊急權力的行使
在應急響應期間，為保證應急活動的順利進行，使政府能夠統一指揮和協調人力、物力、財力和各種資源，應急法律法規需要賦予政府行政緊急權力，以便采取更加有效的措施，盡快恢復生產秩序、生活秩序和社會秩序，降低危害的程度。但是，政府在動用來自法律的授權而在正常社會狀態下不能行使的行政緊急權力時，若不加以限制，有可能出現行政緊急權力的不恰當使用，應對政府的行政緊急權力予以必要的制約。因此，應急法律法規在授予政府行政緊急權力的同時又要附加其行政緊急權力的行使條件。

在緊急狀態下，應急法律法規體系可以從5個方面對政府行使行政緊急權力進行規範：
①確定政府行政緊急權力的範圍和邊界。

②明確政府行使行政緊急權力的目的。
③明確規定政府的職責。
④確定行使行政緊急權力的條件。

⑤規定政府行使行政緊急權力的程序。

（二）權衡政府權力和公民權利
法治是一種權力和權利得到合理配置的社會狀態。在緊急狀態下，正常社會狀態下權力與權利的制衡條件會被打破，兩者的比例關系可能會發生重大變化，出現新的配置，政府的權力會得到強化，公民的權利會得到克減。應急法律法規體系一方面要有利於政府采取有效的措施，控制和消除緊急狀態，盡快恢復正常的生產秩序、生活秩序和社會秩序，使行政緊急權力的行使合法化；另一方面要保障公民的基本權利不受侵犯，防止出現權力與權利的完全失衡，使在緊急狀態下政府權力和公民權利仍能保持最大限度的合理配置。因此，應急法律法規體系要明確緊急狀態時期政府權力與公民權利的關系，規定緊急狀態時期國家權力之間、國家權力與公民權利之間、公民權利之間的配置。如果沒有法律的制衡，在緊急狀態下政府權力與公民權利的合理配置就可能會被打亂，致使公民的基本權利無法得到保障。

（三）實現社會法律法規的完結
在一個正常狀態的社會裏，法律是各種社會關系的調節器。公民依據法律來規範自己的行為，使各種社會關系能夠協調一致，保持社會能夠處於一個穩定狀態。在緊急狀態下，全社會的首要任務是盡快控制和消除突發事件造成的危害，恢復正常生產、生活和社會秩序。為此，政府需要采取許多特殊措施和辦法。這些行為有可能超出正常社會狀態法律規定的範疇，如果沒有緊急狀況下的應急法律法規體系，就會出現法治的真空地帶。因此，應急法律法規體系可確保政府在緊急狀態時期行事有法可依和依法辦事，使法治在緊急狀態下得以延續，實現了法治的完結性。

（四）保障公民的合法權利
法治的理想是讓每個人都有機會過上一種合乎人的尊嚴的生活。在緊急狀態下，因為情勢所迫，公民的部分正當權利可能要受到一定的限制，有可能被要求履行正常社會狀態下的法律法規沒有規定的義務，而對公民基本權利的限制只能由法律法規來規定。因此，應急法律法規體系要對此作出規定，同時還應對公民的權利保障底線作出規定，以免公民的基本權利受到侵害。

為了保障公民的權利不因緊急狀態的發生而被政府隨意剝奪，許多國家憲法都規定，即使是在緊急狀態時期，一些最基本的人權，如生命權、語言權、宗教信仰權等也不得被限制，更不得被剝奪。《公民及政治權利國際公約》、《美洲人權公約》、《歐洲人權公約》3個國際人權公約都規定了一些在緊急狀態下不能剝奪的基本權利，這些基本權利包括：生命權、人道待遇權、不受奴役權、法律人格權、國籍權利、思想自由、信念自由、宗教自由等。為了防止政府隨意濫用行政緊急權而使公民失去不應當失去的權利，應急法律法規必須對公民的最低權利保障作出明確規定，同時也應該規定緊急狀態下必須堅持公民的權利損失最小原則，使公民權利受到最大限度保護。

對於因采取應急措施的需要，給公民的財產和權利造成損失的，應當在事後給予必要的補償，公民同樣也享有救濟權利。

四、國外應急管理法律法規體系
立法方面，美國是世界公認的法律制度健全完備的典型。在應急管理立法方面，20個世紀50年代以來，美國先後制定頒布了《災害救助和緊急援助法》、《國家地震災害減輕法》、《緊急狀態法》、《恐怖主義風險保險法》和《國土安全法》等一系列法律，將全國的突發事件應急管理納入了法制管理體系。經過長期發展，美國已經形成了一個比較完善的緊急狀態法律體系。從效力等級來看，最上位的是憲法；其次是綜合性法律《緊急狀態法》；然後是單行法。此外，還有直接規範危機處理的應急預案和計劃，其數量相當可觀，內容十分詳盡。

俄羅斯的應急法律體系也比較完善，以憲法和緊急狀態法為基礎，制定了100余部配套聯邦法律、法規和大量總統令、政府令。其應對緊急狀態的法律有《俄羅斯聯邦緊急狀態法》、《俄羅斯聯邦戰時狀態法》、《俄羅斯聯邦反恐怖活動法》，緊急狀態法啟動以後即成為“小憲法”，在其統領之下又有很多具體的部門法規範。

英國是實行不成文憲法的國家，情況特殊一些。由於法律體系過於分散，2004年1月，由下院通過了國內緊急狀態法案，意在整合已有的專門法律，重新構建以該法案為中心的緊急狀態法律體系。
德國沒有一部統一的緊急狀態法，現行的緊急狀態制度是由1968年6月24日的《基本法第17次修改法》（即所謂的“緊急狀態憲法”）規定設立的，根據基本法的規定，先後制定了一系列單行法。

法國出於政治需要，於1955年4月頒布了《緊急狀態法》，並於1960年進行了一次修改，其特點是側重於規定緊急狀態下政府的權力和公民的義務。

日本是按照防衛（屬於戰爭狀態法範疇）或非防衛（屬於非戰爭狀態法範疇）的分類，把緊急狀態分解到《應對外來武力攻擊法》、《災害對策基本法》等法律中。

第三節


應急法規體系及現狀分析

突發事件應急管理是一項內容龐雜、情況多變，涉及各方面利益又需要各方面參與，理論性和實踐性都很強的工作，必須在法律上對這項工作的各個方面、各個環節進行嚴格規範。據統計，在《中華人民共和國突發事件應對法》出台前，我國已經制定涉及突發事件應對的法律35件、行政法規37件、部門規章55件。而起草和實施《中華人民共和國突發事件應對法》，是國家進一步加強應急管理法制建設的又一重要舉措，基本形成了以《中華人民共和國突發事件應對法》為核心，以相關法律、法規和規章為基礎，覆蓋面廣的應急管理法律體系。完備的應急法律法規體系是應急體系建設和良好運行的基礎和保障，也是開展各項應急活動的依據。一方面可以保證在面對各種突發事件時有法可依，政府通過運用法律授予的行政緊急權力，迅速消除和化解緊急狀態，使法治在緊急狀態下得以延續；另一方面可以通過法律手段調整突發事件情況下的各種社會關系，維護社會公共利益和公民合法權益，保障公民的基本權利不受侵犯。

一、應急法規體系的層次
從法治的統一性和完結性的角度來講，應急法律法規體系應該是一個完整的體系，並行於正常社會狀態下發揮作用的法律法規體系。從此種意義上講，整個社會存在兩套完整的法律法規體系：一套是在正常社會狀態下發揮社會調節器作用的法律法規體系，它使整個社會處於有序之中；另一套是在緊急狀態下和其範圍內發揮社會調節器作用的法律法規體系，也就是應急法律法規體系，它使社會在緊急狀態下和其範圍內同樣處於一種有序狀態之中。兩者歸結於憲法，它們的結合使法治走向統一和完結。

從宏觀的角度來看，應急法律法規體系由與應急活動有關聯的3個層次的法律法規內容組成。一是憲法中的緊急狀態制度。二是由立法機關通過的應急活動一般法律，如緊急狀態法、公民知情權法和國防動員法等，主要是緊急狀態法。三是由立法機關通過的應急活動專門法律和法規，以及其他一般法律和國際條約中的緊急狀態條款等，如消防法、航空法等。

（一）憲法中關於緊急狀態制度
應急法律法規體系是整個社會法律法規體系在緊急狀態下的具體表現，對保護公共安全、快速恢復社會秩序起著非常重要的作用，緊急狀態制度入憲是由現實所決定的。

第一，憲法是一個國家的根本大法，憲法的核心任務和內容是保證國家權力的有效運行和保障公民的權利。凡是涉及根本的國家權力體制問題和公民的基本權利問題，都需要憲法來作出規定，包括緊急狀態下的國家權力與公民權利。

第二，在國家和社會管理過程中，憲法的地位和作用是至高無上的，具有最高的法律效力，是一切機關、組織和個人的根本行為準則。應急法律法規制度入憲成為保障憲法至上所必需。

第三，在緊急狀態下，往往需要權力的高度集中，以便能夠迅速作出決策並下達命令。為保證這一目的的實現，在緊急狀態下可以暫時停止部分法律的實施，甚至暫停憲法中某些條款甚至憲法多數條款的實施。這種極端的措施必須要有憲法的授權。

由於憲法的性質和緊急狀態制度的特殊性，完整的應急法律法規體系的最高層次應體現在憲法上。憲法應該對緊急狀態、緊急狀態的確認、緊急狀態的實施、政府行政緊急權力和公民基本權利等作出規定。憲法中有關緊急狀態制度的規定，包括緊急狀態的請求權、決定權和宣布權的歸屬，特殊條件下的緊急立法權、行政緊急權、終止憲法和部分法律實施的權力的歸屬及行使的原則，國家權力的轉移以及有關國家機關任期的延長、縮短等內容。由上述內容構成的憲法中緊急狀態制度，是統一的緊急狀態法的立法依據和準則，也是各專門緊急狀態法必須遵循的立法依據和準則。《中華人民共和國憲法》第五十一條規定，公民自由和權利的行使不得損害國家利益。此外，《中華人民共和國憲法》在3個條款中對緊急狀態作了規定。其中第六十九條規定，全國人民代表大會常務委會決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態。第八條規定，中華人民共和國主席根據全國人民代表大會常務委會的決定，宣布進入緊急狀態。第八十九條規定，國務院依照法律規定決定省、自治區、直轄市的範圍內部分地區進入緊急狀態。

（二）緊急狀態法
在憲法對緊急狀態制度作出規定的基礎上，制定緊急狀態法。緊急狀態法是應急法律法規體系內一般法中最重要的法律，它是突發事件應急法制領域中的基本法。它依據憲法制定，貫徹憲法精神，同時又為專門緊急狀態法律法規的立法、執法提供一般原則和指導。
就我國當前而言，雖然已經制定了突發事件應對法，但基於對突發事件的分類，應對法只調整程度相對較輕的社會危機，不能代替緊急狀態法。我國仍然需要頒行對社會危機進行總體規範和調整的緊急狀態法，並在此基礎上完善整個危機處置法律體系。

緊急狀態法作為調整緊急狀態下法治關系的基本法律，需要明確規定以下內容：

①什麼是緊急狀態、緊急狀態的條件、緊急狀態法的一般原則、緊急狀態的確認和宣布程序。

②緊急狀態下國家權力的配置、應急管理體制、行政緊急權力。
③政府在緊急狀態下的緊急措施及實施程序，包括國家權力的轉移、公民權利的限制等。④緊急狀態的期限和行政緊急權力的制約。

⑤緊急狀態下的法律責任和救濟。

⑥公民的最低權利保障及相關義務等。

（三）專門的緊急狀態法律法規
統一的緊急狀態法就緊急狀態的一般問題作了規定，但是，事物總是具體的，緊急狀態也是如此。為了增強法律的針對性和適用性，在緊急狀態制度入憲和制定統一的緊急狀態法的基礎上，制定一系列專門的法律法規，調整具體的緊急狀態下的社會關系。這些專門法律法規與緊急狀態法、憲法中的緊急狀態條款共同構成了應急法律法規體系的主要內容。

我國已經出台了不少相應的法律和法規，如預防自然災害的防震減災法、地質災害法、防汛法、森林防火法等；預防危害人體健康和生命安全的食品衛生法、藥品管理法、動植物檢驗檢疫法、預防生產安全事故的安全生產法、產品質量法、建築法、消防法、道路交通法等；預防社會治安事件的人民警察法、刑事訴訟法等。應該說，這些法律法規的相繼出台，為預防各類災害和應急處理各種災害事故，提供了法律基礎和執法依據。但是，在很多領域還沒有頒布法律，但每個領域都頒布一部應對突發事件的法律，既浪費立法資源，也不利於公眾掌握。立法較發達國家的做法是頒布一部通用於所有突發事件應對工作的法律。

二、《中華人民共和國突發事件應對法》
（一）《中華人民共和國突發事件應對法》的重要意義
《中華人民共和國突發事件應對法》的核心作用主要體現在以下幾個方面：
1、《中華人民共和國突發事件應對法》是我國應急管理長期實踐的高度總結。該法吸收了國外的先進立法經驗，提煉了近幾年應急管理實踐創新和理論創新的成果，貫徹了科學發展觀的基本內涵。
2、確立了我國應急管理的基本制度。該法從法律層面明確了我國統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地為主的應急管理體制，建立了預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援等方面的機制，促進了黨委領導下的行政領導責任制的進一步落實，從而在法律上確立了應急管理工作的基本制度。
3、確定了社會參與制度。既明確了政府在應急管理中的主體地位和作用，也規定了社會、公民參與突發事件應對活動的責任、權利和義務，提出政府主導、社會支持、公眾參與的應急管理工作基本格局。
4、推動政府應急體系建設。對應急救援隊伍、應急基礎設施、物資儲備、科技保障等應急體系建設作出了明確規定，有利於推動各級政府加強應急體系建設。

（二）《中華人民共和國突發事件應對法》的立法宗旨和適用範圍
該法的立法宗旨是預防和減少突發事件發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，規範突發事件應對活動，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序。該法的適用範圍是突發事件應對的全過程。

（三）制定《中華人民共和國突發事件應對法》的基本思路
制定《中華人民共和國突發事件應對法》主要有4項原則：
1、重在預防，關口前移，防患於未然。把預防和減少突發事件作為立法的目的和出發點，這在已有突發事件立法的國家中也是一種比較先進的做法。
2、既授予政府必要的應急權力，又規範其行使。這是制定緊急狀態法應解決的重要問題。
3、對公民權利的限制和保護相統一，體現比例原則。
4、建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。
突發事件應對法貫穿了在有效應對危機的同時最大限度地保障公民權益的基本理念，主要

在5個方面體現了對公民權利與政治權利的保障。
1、註重常態管理與非常態管理的轉化。《中華人民共和國突發事件應對法》第二條和第三條規定了突發事件的分類和分級，將突發事件應對工作劃分為預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事後恢復與重建4個階段，特別是對預警級別的調整和解除作了專門的程序性規定。這一規定為我國突發事件管理的常態行政與非常態行政提供了實用而重要的轉化標準，為制定正式宣布緊急狀態的程序做了初級準備。
2、引入比例原則。《中華人民共和國突發事件應對法》第十一條規定，有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和範圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利於最大限度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。
3、尊重公民的財產權。《中華人民共和國突發事件應對法》第十二條規定了補償原則。有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人的財產。被征用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束後，應當及時返還。財產被征用或者征用後毀損、滅失的，應當給予補償。
4、尊重公民知情權。《中華人民共和國突發事件應對法》第五十三條規定，履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，應當按照有關規定統一、準確、及時發布有關突發事件事態發展和應急處置工作的信息。同時第六十三條規定，地方各級人民政府和縣級以上各級人民政府違反本法規定，不履行法定職責的由其上級機關或者監察機關責令改正；有下列情形之一的，根據情節對直接負責的主管人員和其他直接責任人給予處分：“遲報、謊報、瞞報、漏報有關突發事件的信息，或者通報、報送、公布虛假信息，造成後果的。”
5、明確國際合作原則。《中華人民共和國突發事件應對法》第十五條規定，中華人民共和國政府在突發事件預防、監測與預警、應急處置與救援、事後恢復與重建等方面，與外國政府和國際組織開展合作和交流。國際合作一方面可以接受國際減災技術交流、救援和捐贈，最大限度保障受災國公民的生存權利；另一方面，可以接受國際監督，規範緊急行政權，從而保障公民權利和政治權利。在我國目前沒有明確國際公約的國內法律效力問題的情況下，明確接受國際監督的原則具有非同尋常的意義。
具體來說，突發事件應對法對以下公民權利進行了保護和調整。一是生命權和健康權。突發事件發生時，人的生命權受到了嚴重的、甚至可能是普遍的威脅，政府必須采取措施盡最大限度去保護每一個人的生命權，因此，突發事件應對法賦予政府更大的權限采取應急措施。在保護公民生命健康權的同時，突發事件應對法沒有忽視負有特定職責的人的生命權和健康權，國家盡最大努力保護這些負有特定職責人員的生命權和健康權，盡最大可能減少他們的人身風險。二是人身自由的合理限制。《中華人民共和國突發事件應對法》第五十條規定了強制帶離當事人、封鎖有關場所和道路等措施，這些都不可避免地限制公民的人身自由。三是對訴訟、行政復議和仲裁活動的程序性保護。《中華人民共和國突發事件應對法》第十三條規定，因采取突發事件應對措施，訴訟、行政復議和仲裁活動不能正常進行的，適用有關時效中止和程序中止的規定，但法律另有規定的除外。這是通過程序性保護的方式來彌補公民由於突發事件狀態下應急措施而可能導致的不合理損失，在一定程度上是應急狀態公民權利的擴張，是一種人性化的制度設計。

三、完善我國應急法規體系
我國應急法規體系應制定緊急狀態法，完善突發事件應對法，制定緊急狀態下人權保障的程序性措施，形成嚴謹、統一的體系。

（一）制定一部緊急狀態法
應考慮在《中華人民共和國突發事件應對法》的基礎上，制定一部緊急狀態法，以進一步完善我國的緊急狀態制度。緊急狀態法應包括以下內容：

①局部地區發生的突發事件不能由地方政府單獨應對而必須由中央政府統一協調和直接指揮的，可以宣布進入緊急狀態。
②必須請求軍隊參加應急處置與救援的特別嚴重的突發事件，可以宣布進入緊急狀態。
③突發事件演變成可能威脅國家安全和主權利益的嚴重突發事件，可以宣布進入緊急狀態。
④出現多個突發事件並發，最高決策層必須統一應對的，可以宣布進入緊急狀態。

⑤嚴重的社會安全事件可能影響全局穩定的，可以宣布進入緊急狀態。對於宣布進入緊急狀態，應當由全國人民代表大會常務委會召開緊急會議決定或者是由國務院請求後予以批準。對於緊急狀態期間的各種應對措施，可以最大範圍地免除應急機關的法律責任，而各級政府依據突發事件應對法行使行政緊急權力的，應當仍然保留公民針對應急措施的救濟途徑。關於如何協調突發事件應對法與緊急狀態法之間的關系，應從突發事件應對法關於緊急狀態的銜接條款出發，在緊急狀態法中對引發緊急狀態的突發事件社會危害程度、緊急狀態宣布權限和程序以及緊急狀態期間采取的措施及救濟等相關重要問題作出詳細規定。

（二）完善《中華人民共和國突發事件應對法》
一是制定突發事件應對法實施細則。《中華人民共和國突發事件應對法》作為我國第一部明確應對各類突發事件共同行為的基本法律，對於規範突發事件應對活動和應急管理體制具有十分重要的意義。為提高實用性和操作性，應當在總結《中華人民共和國突發事件應對法》實施以來的經驗和不足的基礎上，制定配套的實施細則，對突發事件分類分級的宣布、應急管理工作領導機關的辦事機構、軍隊參與突發事件處置的條件等作出明確的規定。

二是明確《中華人民共和國突發事件應對法》的執法部門。根據我國的實際情況，每一部行政法在明確政府職責的同時，往往會明確一個政府部門作為行政執法部門。為推進各級政府真正建立應急管理體制，應當明確一個政府部門作為《中華人民共和國突發事件應對法》的執法部門。三是進一步完善社會動員機制。建議政府加大力度資助、培訓各類誌願者，培養民間慈善機構，充分發揮社會力量的作用，緩解專業應急救援力量的不足。

（三）制定緊急狀態下人權保障的程序性措施
在緊急狀態下，國家機關對公民人身權的侵犯難以避免，其對公民的影響不遜於對其財產權的損害，必將有大量的公民就其人身權受損而向國家請求補償。我國憲法和法律對國家補償機制做了規定，但這些規定僅僅確立了對公民財產權的國家補償原則，沒有具體化，對公民人身權的補償也未涉及，因而是不完整的。在現行制度下，這些損害難以得到救濟，這要求我國在憲法上全面確立國家補償原則，將對公民人身權的損害納入國家補償的範圍內。由於緊急狀態下國家對公民人身權的侵害程度不一，範圍廣，要求國家全面補償還難以實現。可由有關法律、行政法規明確補償範圍與標準，但也應以憲法對人身權損害補償的認可為前提。此外，緊急狀態下國家對其他公民權利如教育權的侵犯，也應該考慮納入國家補償範圍。  

http://www.hbj.hunan.gov.cn/hjjc/hjyj/content_26337.html

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第十四章

信息发布与管理

突发事件信息是突发事件应急管理的重要内容。在政府层面，及时、准确的信息是把握突发事件发生和发展态势以及科学决策的基础。在社会层面，及时、准确的信息是正确应对突发事件、避免恐慌、有序参与应对处置的依据。

第一节

突发事件信息的概念

一、突发事件信息的内涵

信息是应急管理活动不可缺少的资源。美国数学家、信息论的创始人香农在题为《通讯的数学理论》的论文中指出：“信息是用来消除随机不定性的东西。”广义上的信息是指自然界和人类社会一切事物自身运动状态以及它们之间相互联系、相互作用所表达或交换的内容。突发事件信息是指在整个突发事件应对过程中，应急管理者收集、加工和输入、输出的信息的总称。具体说，它包括两方面的内容：一是指为达到应急管理目的，形成应急管理行为而收集或加工的信息，主要表现为反映或可能影响应急管理客体运行状态的各种原始信息和预测信息；二是指经过加工并在应急管理全过程中运用的，反映应急管理者行为的信息。

二、突发事件信息的特征

突发事件信息具有以下特征。

（一）时效性

突发事件本身具有不断变化的特征，突发事件信息也会随之变化，表现出很强的动态性和时效性。时效性往往决定了突发事件信息的价值。

（二）不确定性

由于引发突发事件是多方面的原因，突发事件处理的方式方法是否得当、及时有效，都会直接影响突发事件发展的方向和趋势。同时，突发事件的暴发和发展是一个过程，突发事件的信息获取也是一个过程，往往需要不断核实、修正。

（三）上报的主观性

突发事件信息本身是客观的，由于主观认识上的偏差，或受交通、通信等因素影响，或为逃避责任，一些地方和部门存在信息迟报、漏报的现象，甚至可能谎报、瞒报。

三、突发事件信息的分类

按突发事件信息的内容和作用，可以对突发事件信息进行不同的分类。按信息的来源，可分为内部信息、外部信息；按信息的时间，可分为预测信息、过去信息；按突发事件的类型，可分为自然灾害信息、事故灾难信息、公共卫生事件信息、社会安全事件信息；按信息的获取渠道，可分为政府渠道信息、新闻渠道信息、公众渠道信息等。

四、突发事件信息的意义和作用

突发事件信息对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建环节都具有十分重要的作用。从控制论角度讲，应对突发事件的过程实质就是社会系统对造成失衡的突发事件的控制过程，也就是对社会系统加以控制，使其恢复到原来的平衡状态。控制过程需要通过反馈环节来实现，而反馈主要是信息的反馈，控制的全过程都不能离开信息。只有掌握了充分的信息，才能对突发事件作出准确的预警，才能在突发事件出现后采取最及时最恰当的措施，从而取得最佳的应对效果。突发事件信息的意义和作用可以从以下几个方面理解：

第一，突发事件信息是应急管理系统的基本构成要素和有机联系的介质。信息是应急管理的基本要素，又是系统中各要素有机结合和相互作用的介质。离开了信息，既不能有应急管理系统存在，也不能有应急管理活动存在。

第二，突发事件信息是应急管理工作的中心。突发事件预防、预警、处置、恢复的过程，是一个以信息为媒介的过程，表现为信息的不断输入、输出和反馈。因此，应急管理工作实际上是以突发事件信息处理为中心的工作，信息是整个应急管理工作的基本前提和依据。

第三，突发事件信息是突发事件应对工作中各部门、各层次、各环节相互之间沟通联络的纽带。在突发事件应对工作中，必须通过信息交换使各个部门步调一致、协调配合，实现共同目标，如果没有突发事件信息，就没有部门间的协调联动。

五、突发事件信息的流程

一般来说，突发事件信息流程包括收集、加工、传递、发布4个环节。

突发事件信息的收集是突发事件信息流程最基础的环节。从现实情况看，政府主管部门主要是通过县级以上人民政府及其有关部门、专业机构自身的监测网点、仪器、手段等获取信息。各类突发事件产生和表现形式各不相同，必须建立多种收集信息的途径，才能有效监测各类突发事件，在其发展初期监测其苗头，在其发展过程中及时掌握其趋势。收集过程中需注意：

一要全面。既要重视对突发事件现场信息的收集，也要重视对突发事件背景、产生原因、发展趋势等信息的收集。

二要真实。在信息收集过程中要随时注意鉴别，剔除不真实的信息资料。对一些模糊的信息，要追根溯源弄清楚；对一些存在重大疑问的信息，不可急于采用。

三要多渠道收集。既要重视从政府渠道收集，也要注意从新闻渠道收集；既要从当地政府收集，也要从主管部门收集。

突发事件信息的加工就是将杂乱无章的原始信息，按需要进行梳理，剔除次要的、相互矛盾的信息，编辑精练、准确的信息，然后进行各种信息资料的比较，从中分析突发事件的发展变化趋势及特征。

信息加工贯穿于突发事件应对工作全过程：

一是事前信息加工。如对突发事件易发地区的调查，突发事件趋势和对策分析，风险隐患和危险源排查信息。

二是事中信息加工。分析突发事件发生的原因、危害程度、扩散情况、所需资源等，分析各种处置方案的可行性，估算成本，处置措施的效果等。

三是事后信息加工。分析突发事件破坏和损失情况、对当地的影响，应对工作的经验和教训，恢复重建工作等信息。

突发事件信息的传递主要是通过合适的渠道，将加工后的信息传递到应急管理的各个部门。信息传递是联结信息收集、加工和利用的中间环节，是突发事件信息系统的重要组成部分。信息传递的渠道很多，目前主要有：

一是通过政府部门传递。这是突发事件传递的权威渠道，突发事件信息在应急管理相关部门和各级政府中传递，是准确、全面的传递渠道。

二是通过新闻媒体传递。媒体是最快捷和覆盖面最广的信息传递工具之一，在传递突发事件预警信息和实况报道中起到了不可替代的作用。

三是通过社会公众传递。社会公众通过互联网、手机短信、传言等途径传递突发事件信息，是社会公众互动参与突发事件应对工作，监督政府、专业机构和监测网点工作的重要途径。

突发事件信息发布是指由法定的行政机关依照法定程序将其在行使应急管理职能的过程中所获得或拥有的突发事件信息，以便于知晓的形式主动向社会公众公开的活动。

六、突发事件信息的系统

突发事件信息报送的及时性、准确性、持续性的实现不仅需要制度上的保障，也离不开现代化的科学技术的支撑。随着社会系统越来越复杂，突发事件涉及的领域越来越多，传统的信息传递手段难以满足现实的需求。发达国家依靠先进的信息技术，建立了高效的应急信息报送系统，如美国的国家紧急事务管理信息系统（NEMIS）和后勤信息管理系统（LIMS）、德国的危机预防信息系统。这些系统极大地提高了突发事件信息收集、处理、传递的效率。在我国，统一的应急管理信息技术系统尚未形成。大部分地区的突发事件信息还处于分散状态，且报送缺少统一的格式和标准，不利于信息的整合与共享。目前，我国的突发事件信息系统主要有政府应急管理信息系统、各专业部门突发事件信息系统、辅助信息系统。政府应急管理信息系统的主要功能是数据库供授权用户获取资料，提供决策支持；工作流程管理，用于记录突发事件应对工作处置过程。专业部门的突发事件信息系统主要有民政、气象、水利、地震、消防、电力、民航、卫生、银行、公安、环保等专业部门的信息系统。辅助信息系统主要包括地理信息系统、人力资源信息系统、应急物资管理信息系统、应急知识信息系统等。

为整合资源，建立统一的突发事件信息系统，《中华人民共和国突发事件应对法》规定，国务院建立全国统一的突发事件信息系统。县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨地区、跨部门的信息交流与情报合作。

我国从国务院到各级地方政府正在建设统一的应急平台，实现值守应急、信息汇总、指挥协调、专家研判和视频会商等功能。但是，在重视技术建设的同时，不能忽视制度建设。也就是说，在信息系统开发的同时，必须加强信息报送的制度建设，使先进的信息技术系统与完善的信息报送制度实现无缝结合。从某种意义上讲，制度比技术更重要，因为技术是为人服务的，如果制度与技术不兼容、不匹配，突发事件信息报送的效率也不能得到有效的提升。

分析是信息系统中的关键环节，因为汇集而来的信息是孤立的、静止的，需要由专业机构和政府的相关部门运用专业知识对其进行提炼，去伪存真、去粗取精后，才能对客观局势和突发事件的性质进行科学判断和预测。因此，分析是连接监测和预警的桥梁，对突发事件的处置具有重大意义。信息传输是连接信息系统内各主体的通道，信息传输各主体应当在系统中互通有无，形成信息交流和情报合作的机制。

第二节

突发事件信息沟通

突发事件信息沟通是各级人民政府及其有关部门、专业监测网点及公民、法人或其他组织在应急管理过程中收集、报告、传递、分析、公布突发事件信息的活动。从信息流向看，将突发事件信息沟通分为3类：信息上报、信息交流、信息共享。

一、突发事件信息上报

信息上报，即通常所说的信息报送，主要包括几种情况：

一是各级人民政府及其有关部门向上级人民政府及其有关部门报告突发事件信息。

二是专业机构、监测网点向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。

三是获悉突发事件信息的公民、法人或其他组织向所在地人民政府、有关主管部门及专业机构报告突发事件信息。

虽然政府和有关机构已经建立了一些对突发事件信息的收集系统，但是由于突发事件种类繁多，表现形式各异，发展趋势复杂，仅仅依靠政府和相关机构的途径是不够的，应当在最基层的单位和机构建立信息报告员制度，及时收集和报告相关突发事件的信息。信息报告员分为专职和兼职两类。专职信息员主要在技术性和专业性较强的领域设立，在其他领域可设立兼职信息报告员。

《中华人民共和国突发事件应对法》还规定了公民、法人和其他组织的报告义务，是社会动员和参与机制在突发事件报告制度中的具体表现，体现了突发事件信息报告义务主体的广泛性。在应急管理中，成熟和广泛的公民参与可以丰富和充实其内容，强化政府的公共责任，提高公共服务的质量，推动和保证公共利益的实现。

二、突发事件信息交流

突发事件信息交流是指突发事件信息的横向流动。主要有3种情况：

一是同级人民政府及其有关部门交换突发事件信息。

二是不同区域的政府及其相关部门之间交换突发事件信息。

三是不同的专业机构、监测网点之间交换突发事件信息。

三、突发事件信息共享

现代应急管理要求不同主体对各类突发事件综合性地加以应对，其前提是信息共享。由于我国部门分割的行政体制，信息流动多以纵向垂直流动为主，横向共享与整合程度不够。许多部门出于自身利益的考虑，一方面希望从其他部门获取有用的信息，另一方面又对自己所掌控的信息实行封锁，结果，各部门之间的信息不能有效自由流动。各级政府都建立了技术和硬件先进的电子政务系统，但它们并没有发挥应有的信息共享功能，出现了“有电子，无政务”的怪现象。

有的部门以应急管理性质特殊、需要保密等为借口，拒绝与其他部门共享信息。其实，应急管理中的大量信息都是公共信息，不能将公共安全神秘化，不能限制突发事件信息的共享。当然，涉及国家机密、商业机密和个人隐私的信息除外。在美国，司法部、FBI、国防部长办公室坦言，90%的信息都是可以公开获得的，只有大约10%的信息是涉密的、敏感的、受限制的。我国政府于2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》明确规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。同时，我国突发事件信息的整合、分析、梳理工作有待进一步加强。单纯的信息汇总与加工对于掌握突发事件的情况与态势意义不大，而整合、分析、梳理可以从中挖掘出更有价值的信息。

目前，我国对突发事件信息共享与整合的责任缺少规定，也没有可操作的实施细则。为此，我国应该站在战略高度，尽快制定出信息共享与整合的法律、法规，将其作为有关部门处理突发事件信息的一项重要工作。同时，为了解决突发事件应对中“信息孤岛”问题，还可以在同级相关部门或毗邻区域政府间建立信息通报和会商制度，改变不同部门之间不了解的状态，促进突发事件信息的横向跨部门流动。

重大突发事件通常具有持续时间长、影响范围广的特点，因而需要不同地区之间的信息联动。同时，军队、武警、民兵预备役部队是处置重大突发事件的骨干与突击力量。地方人民政府与武装力量之间也必须在保守国家机密的前提下，加强信息沟通与合作。还有，在全球化背景下，我国应该加强与联合国、世界气象组织、WHO等国际机构以及各有关国家的合作，拓宽信息沟通的渠道，加强信息和情报交换，为合作处置重大突发事件奠定基础。

加强信息联动与合作，一是要通过各种渠道，积极参与有关国际组织防灾、减灾的活动，通过多边或双边国际合作关系，加强突发事件预警及信息共享方面的合作与交流。二是随着武装力量参与抢险救灾程度的提高，需要在不妨碍国家安全的前提下，加强地方政府与军队、武警和民兵预备役部队之间的信息交流。三是各级政府，特别是相邻省市区政府之间应该建立通畅的突发事件信息交流渠道，可按地域或流域构建跨区域突发事件信息共享合作关系，定期会商公共安全形势，为处置联动奠定基础。

第三节

突发事件信息报告

一、信息报告的内容和方式

信息报告是应急管理运行机制的重要环节。信息报告渠道畅通与否和传递效率高低，直接影响到政府应对突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等各项工作。及时、准确的信息报告，有利于掌握突发事件动态和发展趋势，采取积极有效措施，最大限度地减少突发事件发生及其造成的损失，保护人民群众生命财产安全。因此，政府及其有关部门、单位应高度重视信息报告工作，采取有力措施，做好信息报告工作。

（一）信息报告的内容

信息报告的内容主要指突发事件信息和可能引发突发事件的预测预警信息，包括各类突发事件信息；事件本身比较敏感或发生在敏感地区、敏感时间，或可能演化为突发事件的信息。突发事件信息报告的内容要简明、准确，应包括以下要素：时间、地点、信息来源、事件起因和性质、基本过程、已造成的后果、影响范围、事件发展趋势和已经采取的措施以及下一步工作打算等要素。

（二）信息报告的方式

突发事件信息一般通过值班信息系统报送，有条件的应附带音频、视频信息。紧急情况下，可先通过口头报告，再书面报告。涉密信息的报送应遵守保密规定。突发事件处置过程中，现场指挥机构负责人或受权专人应与政府应急指挥机构保持密切联络，及时、主动报告突发事件信息。

二、信息报告的责任主体

突发事件信息报送的主体包括政府、信息报告员、公民、法人和其他组织。

政府主要指各级人民政府及其有关部门、专业机构、监测网点。根据分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制，突发事件发生地人民政府是信息报送的重要责任主体。地方各级人民政府负责报告本行政辖区范围内的突发事件；政府各部门、单位按照职责分工，负责报告主管工作方面及其有关部门、单位或系统的突发事件。国务院要求：特别重大、重大突发事件发生后，事发地省级人民政府、国务院有关部门要按规定及时、准确地向国务院报告，并向有关地方、部门和应急管理机构通报。要进一步健全信息报告工作制度，明确信息报告的责任主体，对迟报、漏报甚至瞒报、谎报行为要依法追究责任。国务院办公厅还下发了通知，对各级人民政府突发事件信息报告工作作了详细规定。

公民在信息报告中的作用不容忽视。各级人民政府及其有关部门应建立开放的信息报告平台，接到突发事件信息后进行核实、上报。同时，整合各类报警系统，逐步建立面向公众的统一综合接报平台，24小时接受公众紧急事务报警。综合接报平台向当地政府报告有关情况的同时，及时向相关主管部门通报，并探索建立统一的非紧急事务接报系统。

法人和其他组织。法人最初是民法学名词，我国民法通则规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。相应地，非法人组织是指不具有法人资格但可以以自己的名义从事民事活动的组织，各国对非法人组织及类型规定不一，我国大陆学者称为非法人组织，也有学者称为其他组织。法人和其他组织也是重要的突发事件信息报告主体，特别是其中的企业法人，是一部分事故灾难和社会安全事件的直接当事人，是这些突发事件信息报告过程的起点，他们的信息报告是否及时准确决定了整个信息报告过程的时效性和准确性。

三、信息报告的渠道

突发事件信息报送的主要渠道包括政府渠道、新闻渠道、公众渠道。

（一）政府渠道

政府渠道是目前我国突发事件信息报告的主要渠道。各信息报告主体主要通过电子政务网、电话、传真、公文等形式向上级政府应急管理部门报告突发事件信息。政府渠道的优点是准确、全面，缺点是政府信息较简练，不够生动。

（二）新闻渠道

新闻渠道是我国突发事件信息报送的重要渠道。各新闻媒体主要通过公开报道和内部刊物报告突发事件信息。新闻渠道在偏远地区或某些上报条件不明确的突发事件方面往往能给各级政府部门提供有效的线索。新闻渠道的优点是视角广、反应快、影响大，缺点是容易受记者主观立场影响，一些参与者、目击者的采访具有一定的片面性。

（三）公众渠道

各级政府可结合实际情况，开通公开的突发事件信息举报电话、短信平台、电子信箱等，接受社会公众有关突发事件信息的报告。

四、信息报告的原则和要求

（一）信息报告的原则

《中华人民共和国突发事件应对法》规定，突发事件发生后，县级人民政府应当立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。所有单位应当建立健全安全管理制度，掌握并及时处理本单位存在的可能引发社会安全事件的问题，防止矛盾激化和事态扩大，对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况，应当按照规定及时向所在地人民政府有关部门报告。

（二）信息报告的要求

1、报送信息必须及时，不得迟报。突发事件往往事发紧急，信息报告容不得半点延迟。迟报是指不按规定的时限报告有关突发事件的信息。相关法律法规都规定了有情况必须及时上报，各类突发事件应急预案还具体规定了相关时限和上报方式。

2、信息必须准确、客观、真实，不得谎报、瞒报、漏报。按照国家有关规定，实事求是地报告突发事件的信息，是负有报送、报告责任的相关单位和人员必须履行的职责。真实、准确的信息，是政府作出决策的客观依据。信息报告责任主体必须保证信息的准确性。

第四节

信息发布

一、信息发布的含义

如前所述，突发事件的信息发布是指由法定的行政机关依照法定程序，将其在行使应急管理职能的过程中所获得或拥有的突发事件信息，以便于知晓的形式主动向社会公众公开的活动。在信息传播飞速发展的社会背景下，突发事件信息发布工作关系到政府的形象，有利于减少猜测和动员社会力量参与突发事件应对工作。事实证明，社会信息越公开，社会的自主能力和承受能力越高，社会就会越稳定。

突发事件信息发布的主体是法定行政机关，具体是指由有关信息发布的法律、法规所规定的行政部门；信息发布的客体是广大的社会公众；信息发布的内容是有关突发事件的信息，主要指公共信息，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息不在发布的内容之列；信息发布的形式是行政机关主动向社会公众公开，而且以方便于公众知晓的方式主动公开。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，县级以上人民政府及其部门在各自职权范围内确定主动公开的政府信息具体内容。其中应重点予以公开的内容有11个，涉及突发事件应急管理的有两个，即“突发事件的应急预案、预警信息及应对情况”和“环境保护、公共卫生、食品药品、产品质量监督检查情况”。此外，该条例还规定，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的信息之一是“抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况”；乡镇政府应重点公开的信息之一是“抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况”。

二、信息发布的流程

一般而言，突发事件信息发布的流程包括以下4个关键的环节：

第一，收集、整理与分析、核实突发事件的相关信息，确保信息的客观、准确、全面。

第二，根据舆情监控，确定信息发布的目的、内容与重点、时机。其中，有关行政机关要对拟发布信息进行保密审查，剔除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容或作一定的技术处理。

第三，确定信息发布的方式，适时向社会公众发布。

第四，根据信息发布后的社会反应，进行突发事件信息的后续发布或补充发布。

在现代信息社会，行政机关可能通过多种手段发布突发事件信息，也可以根据需要选择一种或几种手段来完成信息发布的任务。在选择信息发布手段的过程中，应综合考虑突发事件的性质、程度、范围，传播媒体的特点，目标受众的范围与接受心理等，以确保信息发布的有效性。突发事件信息发布的常用方式有：政府公报、新闻发布会、新闻通稿、政府网站发布、宣传单。

三、信息发布的原则

突发事件信息发布必须遵循的基本原则如下。

（一）统一性原则

所谓统一性是指以不同方式发布的信息内容必须具有一致性，做到数据统一，口径一致。不然，社会公众就会无所适从，产生种种疑虑。当然，突发事件具有很强的不确定性，在信息的搜集与报送的过程中存在着出现偏差的可能性。当偏差矫正之后，行政机关应在后续的信息发布过程中予以说明和解释。

（二）真实性原则

突发事件的信息发布首先应具有真实性。所谓真实性是指突发事件信息准确可靠。特别是在重大突发事件发生后，人们迫切希望从权威部门了解到突发事件的性质、原因、危害、影响范围、演化趋势以及政府的应对措施等真实的信息。为了保证信息发布的真实性，应该注重信息的客观性与全面性。所谓的客观性，就是指信息实事求是地反映突发事件的真实真相，不溢美，不隐恶；所谓全面性，就是指信息完整，没有避重就轻或断章取义。

真实性是信息发布的生命力所在。这是因为：

第一，缺少真实性保障，信息发布没有任何意义。

第二，缺少真实性保障，政府的权威形象受损，公信力下降，信息发布制度将难以为继。

第三，缺少真实性保障，公众将以猜测替代不完整或不可信的信息，致使流言、谣言盛行，引发社会恐慌。

有些官员害怕发布突发事件的真实信息会诱发社会公众的过度恐慌，于是对信息进行各种干扰和扭曲，人为地导致信息的真实性大打折扣，这往往会弄巧成拙。在信息手段高度发达、社会透明性极强的今天，隐瞒信息真实性的企图几乎是徒劳的。而且，在突发事件中，人的心理有很强的自我调试、自我修复能力，无论风险多大，人对确知的风险是比较从容的，而真正容易引起恐慌的是对突发事件的不确定感。所以，应发布真实、客观、全面、充分的信息，减少人们对突发事件的不确定感。对确实不宜公开的信息，政府及其部门也要向公众作出解释说明，以争取理解和支持。

（三）及时性原则

所谓及时性是指信息在最短的时间内发布。突发事件发生后，社会公众希望能够在第一时间了解事件的真实情况。如果行政机关反应迟钝、不能及时发布信息，人们将转向小道消息，以满足知情的需要。小道消息在公众间私下传播，没有规则约束，随意性很大，在传递的过程中会被歪曲和误传，往往给社会带来严重的负面影响。抢占第一时间，以最快速度发布权威信息，是控制事态发展、避免社会恐慌的有效途径。谁先发布了信息，谁就争得了主动，就成为主要信息源，掌握了舆论引导的主动权，这是许多突发事件信息发布的共同经验。

在政府失语、权威信息缺失的情况下，一旦小道消息捷足先登，就会在社会公众中间产生先入为主的效应。迟滞的真实信息将很难矫正小道消息，很难树立自己的权威地位。因此，限制小道消息的消极作用，最根本的方法就是及时发布突发事件的信息，保证人们的知情权，让权威信息主导信息空间。

（四）连续性原则

所谓连续性是指突发事件信息包括突发事件本身的各个环节。突发事件往往持续一段时间，而且发展态势瞬息万变，因此，在信息发布的过程中要注意保持信息发布的连续性，定期或不定期向社会发布事件处置的最新进展情况。例如，在“非典”、高致病性禽流感、甲型H1N1流感等疫情防控中，政府每天都向社会发布疑似病例、感染病例、死亡病例、出院病例等信息。突发事件发生之初，如果政府不能全面了解和掌握信息，可发布简单的信息以待未来补充，但切忌失语。

（五）公众导向原则

所谓公众导向是指信息能给公众应对突发事件提供知识。在突发事件信息发布的过程中，坚持以公众的知情需求为导向，在确保国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的前提下，提供公众亟须获取的信息。同时，信息发布的形式与技巧方面，要考虑公众的可接受性与理解能力，如尽量使用通俗易懂的语言等。此外，在满足公众需求的同时，要以信息发布的形式引导社会公众正确地对待突发事件。

第五节

突发事件新闻发布

信息发布的途径很多，其中新闻发布是主要途径。

现代政府与民众经常互通信息，政府通过新闻界及时把重大决策和重要事件告知给大众，规避有害信息的干扰。由于政府在掌握公共信息方面具有得天独厚的条件，人民信赖政府，总是希望从它那里得到真实的消息和正确的见解，新闻发布制度就成为国内外公众全面了解社会情况和政府立场的最权威的渠道。大众传媒在许多重大突发事件的处理当中扮演着越来越重要的角色。2003年春天的“非典”疫情让每一个中国人深切地体会到新闻发布和信息传播的重要性。作为应急处置过程中的一个关键性的环节，建立规范的新闻发布制度已经成为各级政府和相关主管部门的共识。

政府新闻发布是政府实施公共管理、构建与公众良性关系的主要方式，已成为政府常态工作机制下不可或缺的内容。为此，我国积极推进政府新闻发布制度的建立，不断完善其组织机制，提高各级政府和部门的新闻发布水平。新闻发布作为政府信息传播的主渠道，越来越受到媒体和公众的关注。突发事件新闻发布是在政府没有主动作出预期安排和策划的情况下，面对一些突发事件和紧急情况，而组织的相关新闻发布活动。

突发事件应对中必须建立规范的信息发布机制。《中华人民共和国突发事件应对法》规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。在具体实践中，要求政府及其部门在事件发生的第一时间通过多种方式和渠道，如报纸、电视、广播、互联网、举行新闻发布会等，公开向社会发布简要信息，随后发布初步核实的情况、政府应对举措和公众防范措施，并根据事件处置情况做好后续发布工作。

一、建立突发事件新闻发布机制的意义

在发生重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件时，政府通过新闻发布向媒体和公众及时、准确、客观、全面介绍事件情况、政府举措和公众防范措施，并回答新闻记者的提问。这对于提高政务信息公开的透明度、体现责任政府的形象和充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济活动的服务作用，维护社会稳定都有着重要的现实意义。

突发事件新闻发布机制的建立，给政府信息公开带来了实质性的突破。公众的知情权是一个现代社会公民的权利，政府部门有责任和义务满足公众的知情权。从理论上说，政府的一切行为，除涉及安全、保密的信息外，都要公开。因为，只有在充分保障知情权的基础上，让公众知道政府目前在做什么以及即将要做什么，公众才能更好地行使参政议政的民主权利。

突发事件新闻发布制度的有效实行与推广，体现了政府应急管理体制和工作职能的根本改善，有力地推动了责任政府建设的步伐。突发事件新闻发布制度通过对突发事件的信息公布，使政府应急管理部门把处置突发事件的行政过程及效果等各方面公之于众，也使公众对政府应急管理部门有更深刻的理解和更多的监督。随着突发事件新闻发布制度的深化和完善，将促使政府应急管理部门在公共服务过程中作出更有回应性和更加负责任的行为。

我国政府信息公开制度在20世纪80年代就已出现，然而直到“非典”事件时期才真正被人们重视，根本的原因在于政府信息公开这一社会推动力的基础尚未建立。在“非典”疫情发生的初期，有关部门一直对相关消息进行封锁，使公众极度恐慌，政府公信力急剧下降。后由卫生部副部长高强主持新闻发布会通报最新疫情，并决定以后每天下午4点由中央电视台直播疫情发展的新闻发布会，以此重新赢得了公众的支持和信任，稳定了社会秩序，并使疫情迅速得到有效控制。

做好突发事件新闻发布有利于维护社会稳定。突发事件的突发性、紧迫性、不确定性和危害性对习惯于常态环境下的公众会造成巨大的心理冲击，同时由于获取的信息不对称和缺乏必要的应对措施、处置技能及资源，公众的态度、情感、意志和动机等会相互影响和感染，这时人们的态度和行为往往会趋于一致，作出非常态的反应。一是会产生焦虑、恐慌的心理。二是轻信并参与传播流言和谣言。三是产生一些非理性的行为。因此，与公众的信息沟通就显得尤为重要。

突发事件往往是公众关注的焦点和媒体报道的热点，及时做好突发事件新闻发布，有利于公众了解事实真相，减少各种流言和谣言的传播蔓延，正确引导舆论，稳定人心；有利于与事件相关的地区和公众及时采取措施，有效地进行防范，最大限度地减少突发事件带来的损失；有利于公众正确理解和执行政府为处置突发事件所采取的政策措施和应对方案，动员社会各方力量，使事件得到有效控制和妥善处理。

二、突发事件新闻发布的主要特点

政府应对处置突发事件，必须在第一时间向公众公开事件发生的实情和政府处置过程与结果，所以突发事件新闻发布与其他类型的新闻发布相比较在启动上具有被动性。

（一）突发性与动态性

突发事件新闻发布所涉及的信息源具有突发性和动态性的特点。由于突发事件是突然进入政府工作议程的，相关对象信息的形成也就具有突发性，会影响信息的完整性和准确性。在这种情形下，及时获取事件对象的准确信息是突发事件新闻发布的前提，需要通过建立必要的突发事件新闻发布机制来掌握各种突发信息源;同时，由于应急处置工作是过程性的，事态发展也存在不确定因素，相关信息必然也是动态的，需要持续不断地快速收集信息。因此，突发事件新闻发布与常态下的新闻发布不同在于，必须根据应急处置的最新进展，源源不断地收集信息并向公众介绍，形成完整的信息发布链，满足媒体传播诉求和公众知情需要。信息源的突发性和动态性是客观存在的，突发事件新闻发布设计必须符合这一特点，以统一、准确、及时的信息服务媒体、引导舆论，告示公众。

（二）紧迫性与表态性

突发事件新闻发布的信息通常是公众高度关注的，这是由于突发事件本身与公众的社会生活关联度很高，或对他们的生产、生活直接产生影响。因此，新闻媒体对突发事件的报道诉求十分强烈，除了追求时效性外，还特别注重报道内容的独家性和报道手法的细密性，在满足公众知情的基础上凸现媒体的自身价值。这就使突发事件新闻发布具有紧迫性的特点，必须在第一时间发布突发事件及其处置情况的权威信息，在满足公众知情的同时正确引导社会舆论，不给虚假信息、不实信息甚至谎言、谣言留下传播空间。突发事件新闻发布的紧迫性对政府发布的信息口径与审核授权都提出了比常态发布更高的时效要求，需要有相应的发布工作机制予以保障。同时，在突发事件新闻发布中必然涉及政府的立场、态度和责任。由于发布的紧迫性，通常在首次发布时还来不及形成调查结论。突发事件新闻发布中的政府表态体现了责任政府的形象，也是媒体报道中不可或缺的内容，必须审慎把握。政府表态并不是笼统地、不加区分地包揽所有责任，而是要针对具体情况恰如其分地表达政府意志，明确各级政府和相关单位的职责，引导媒体和公众理性看待和分析突发事件动态，进而形成有利于应急处置工作的社会舆论。

（三）负面性与修复性

突发事件的发生往往具有社会危害性，突发事件新闻发布的信息内容不可避免地具有负面性。对于突发事件新闻发布中存在的负面性内容，既要坦诚面对，不加掩饰，又要准确表达，不随意推断。对于突发事件所造成的生命财产损失和社会危害，如果及时准确地予以公开，可以通过媒体提醒公众采取必要的防范措施，尽可能避免社会损害的扩大，充分体现政府在处置工作中所尽的责任。在这种情形下面对公众问责，只涉及政府在事件的发生、防范和监管上是否需要承担责任。反之，如果隐瞒事态对社会已经造成的损害或是存在的潜在危害，那么政府不但不能减轻自身的压力和责任，反而扩大了失责范围，将媒体与公众的所有问责诉求聚焦于政府，使政府形象受到更大的损害，也就造成应急处置工作本身更加被动和不利。这时，政府既要承担突发事件的监管缺位之责，又要承担应急处置不力之过。如何在负面信息影响之下再树政府形象，是突发事件新闻发布中必须要重视的内容，必须通过恰当的信息组织和表达予以体现。因此说突发事件新闻发布具有修复性的特点，即在将有损于政府形象的负面信息公开的同时，还要充分表达政府对突发事件采取的应急处置措施和政府官员亲力亲为的务实形象等信息内容，赢得媒体和公众的认同与支持，以修复因突发事件的负面性而受损的政府形象。突发事件新闻发布的修复性主要是通过政府及其相关部门及时调动各种社会力量对相关事态进行科学处置予以体现，不能对事件本身和处置信息进行截流、淡化，甚至隐瞒和掩饰，需要各有关方面从大局出发提供大量的准确信息，以信息服务媒体报道，在服务媒体报道中引导舆论。在处置过程中再树政府以人为本、认真履责、务实高效的形象。

三、建立健全突发事件新闻发布机制

突发事件新闻发布，是处置突发事件的关键环节之一。突发事件的新闻发布机制，既是一项制度，又是一项系统化的工作。建立健全突发事件新闻快速高效的发布机制，确保统一、及时、准确发布有关信息，对于妥善处置事态发展起着至关重要的作用。

完善的法制建设是突发事件新闻发布机制的根本保证。我国突发事件新闻发布从无到有、从初创到逐步完善，是随着法制建设的步伐一起成长起来的。国家立法层面的《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等，为建立突发事件新闻发布机制提供了明确的法律依据。为使突发事件新闻发布工作制度化、规范化，国务院专门制定了《国家突发公共事件新闻报道应急预案》，对突发事件新闻报道的机制建设作出了明确规定，从制度上确保突发事件新闻发布工作走上了法制化的轨道。各省（自治区、直辖市）根据国家有关法律、行政法规，结合本地实际情况，制定相应的规范性文件。如湖南省制定了突发事件应急舆论引导、应急响应机制和新闻发布机制，遇到突发事件，除设立抢险组、善后组、后勤组外，还要设立新闻中心或新闻组；同时，新闻中心要本着时效性、准确性、有利性、服务性、针对性和统一性等原则，针对不同的媒体特点发布新闻信息。

建立应急信息平台是突发事件新闻发布的技术支撑。突发事件来势迅猛，千变万化，及时掌控和了解动态的突发事件的真实信息，是统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作信息的基本前提。应急信息平台利用计算机和网络通信等现代化信息技术构建起来的综合应急技术体系，是突发事件信息的汇集点，使分散的应急信息得以互联和共享。突发事件新闻发布的效果，取决于发布人是否掌握了大量的突发事件的背景知识和实际情况，还要根据现场具体实际情况对事态的发展作出一定的估算和预测。应急平台中的应急决策智能辅助系统能提供合适的逻辑分析模型和统计模型，借助模型快速准确地估算突发事件造成的破坏区域和影响范围信息，在平面布置图上直观地解说标出的危险区、隔离区和警戒区，给出各区域危害程度和应采取的应对措施。应急信息平台由政府构建，为突发事件新闻发布的统一性要求提供了先进的技术支撑优势。

建立突发事件新闻发言人制度，是突发事件新闻发布机制最重要的形式之一。突发事件新闻发言人是作为一种“制度人”而设计的，通过各种形式来为政府代言，发布突发事件新闻，沟通媒体和公众。正是由于2003年的“非典”疫情这场突发公共卫生事件，我国全方位的新闻发言人制度得以应运而生。《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》规定：“要高度重视突发事件的信息发布、舆论引导和舆情分析工作……坚持及时准确、主动引导的原则和正面宣传为主的方针，完善政府信息发布制度和新闻发言人制度。”新闻发言人制度不仅可以描述突发事件的发生，更可透过对突发事件的诠释与评论影响公众的观念，加强政府自身的话语影响力。新闻发言人制度构筑政府与公众的沟通平台，一方面向公众传达了政府的决策信息；另一方面使得民情上达，为政府决策提供依据，在一定程度上解决政府和公众信息不对称的问题，建立政府与公众双向沟通的舆论渠道，推动政府决策科学化、民主化。有关部门的新闻发言人通过召开新闻发布会，在现场可以回答记者和媒体的提问，而记者的问题中也是暗含着公众的普遍态度的。这种面对面交流的形式能够让新闻发言人有针对性地对媒体和公众关注的问题作出解答，并解说突发事件发展动态和产生的影响，以了解民众舆论走向，使官方观点和公众意见协调发展。突发事件新闻发言人制度的推行将使政府、社会、公众和媒体之间在遇到突发事件发生时将产生良性的互动。

http://www.hbj.hunan.gov.cn/hjjc/hjyj/content_26338.html

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第十三章

恢复与重建

突发事件事态得到有效控制后，应急管理从抢险救灾为主的阶段转变为以恢复重建为主的阶段。建立健全突发事件的恢复重建机制，不仅要尽快恢复灾害损毁设施、实现社会生产与生活的复原，还要贯彻可持续发展的理念，将恢复重建作为增强社会防止灾害、减少灾害能力的契机，整体提升全社会抵御风险的水平。

第一节

恢复重建的概念

一、恢复重建的内涵

恢复重建是消除突发事件短期、中期、长期影响的过程。主要包括两类活动：一是恢复，即使社会生产活动恢复正常状态；二是重建，即对于因为灾害或灾难影响而不能恢复的设施等进行重新建设。

恢复重建是一项十分艰巨的工作。面对自然条件复杂、基础设施损毁严重的困难局面，灾后恢复重建任务异常繁重，工作充满挑战。灾后恢复重建关系到灾区社会公众的切身利益和长远发展，必须充分依靠灾区社会公众，举一方之力，有效利用各种资源。通过精心规划、精心组织、精心实施，重建物质家园和精神家园，使灾区社会公众在恢复重建中赢得新的发展机遇。

恢复重建关系到灾区社会公众的切身利益和灾区的长远发展，一般要尽量减轻灾害的影响，使社会生产生活恢复正常，推动社会进一步发展，提高社会的公共安全度。

因此，恢复重建要以消除突发事件影响为基础，以谋求未来发展为导向。从总体上来看，突发事件的影响主要可分为以下4类：社会影响、经济影响、环境影响和心理影响。

（一）社会影响

突发事件的发生会导致成百上千乃至数万人在灾害中遇难，许多家庭失去世代生活的家园，多年辛勤劳动积累的财富毁于一旦。为了消除突发事件的社会影响，恢复重建需要恢复社会生活秩序，为社会公众提供基本保障，使整个社会呈现常态运转状态，如修复卫生设施、为灾民提供临时住宅和必要的生活用品等。在此过程中，恢复重建需要注意3个方面的问题：一是严防次生、衍生灾害的发生，确保灾区公众的安全。二是保障灾后重要物资的供应。三是特别关注老人、儿童、残疾人等特殊群体，满足其特殊的需要。

（二）经济影响

突发事件对经济的直接影响非常大，间接影响难以估计。例如，“5·12”汶川大地震使作为中国旅游资源丰富的省份之一的四川形象大受影响，一定时期后发生的余震，使部分人产生心理恐慌，使人们原订的赴川旅游计划受到影响，一些人考虑取消或者推迟赴川旅游。国内外投资者会对在灾区的投资项目重新评估，可能会考虑撤资或者暂缓投资，这些都给四川经济产生了严重影响。

（三）环境影响

突发事件的环境影响可以分为两类：人工环境影响和自然环境影响。

1、人工环境影响。突发事件的影响主要包括：

（1）城乡居民住房大量损毁，部分地区几乎被夷为平地。

（2）基础设施严重损毁，交通、电力、通信、供水、供气等系统大面积瘫痪。

（3）学校、医院等公共服务设施严重损毁。

（4）产业发展受到严重影响，耕地大面积损毁，主要产业、众多企业遭受重创。

2、自然环境影响。突发事件的影响主要包括：

（1）生态环境恶化，植被、水体、土壤等自然环境被破坏，次生灾害隐患增多，导致生存发展条件变差。大量文化自然遗产遭到严重破坏。

（2）资源环境承载能力下降，人均耕地减少，耕地质量下降。

（3）生态环境遭到严重破坏，森林大片损毁，野生动物栖息地丧失与破碎，生态功能退化。

（四）心理影响

突发事件往往会给一定数量的社会公众造成负面的心理影响，甚至造成严重的心理创伤。因此，有关部门在恢复重建过程中，要为这部分社会公众提供心理咨询服务，开展心理危机干预，进行心理辅导。要加强心理疏导，体现人文关怀，重塑积极乐观向上的精神面貌。

二、恢复重建的分类

从时间上分类，恢复重建可以分为短期恢复重建和长期恢复重建。恢复重建工作短则持续数月，长则持续数年。

一般来说，短期恢复重建在突发事件处置活动结束后立刻实施，并且可以得到立竿见影的效果。例如，开展搜救，进行损失评估，为灾民提供临时住房，清理废墟等。

当开始重新修建道路、桥梁、住宅、商店等设施时，长期恢复重建工作开始。长期恢复重建活动一般着眼于长远，也需要较长时间的努力，如改善交通设施、改变土地用途、提高建筑标准等。

在长期恢复重建活动中，人们往往要从经济社会整体发展的高度，进行全面的规划，以促进灾区经济发展，增强防灾、减灾能力。从这个角度讲，需要辩证地看待突发事件的影响。要积极预防、处置突发事件，尽量减轻突发事件的影响，一旦突发事件发生并造成严重后果，在长期恢复重建活动中要因势利导，努力消除负面影响，同时放眼未来，在新的高起点上促进灾区经济建设发展。这是完全有可能的，其原因如下：

第一，政府决策者及社会公众通过突发事件的教训对防灾、减灾问题更加重视。由于突发事件具有偶发性，社会公众容易忽视公共安全问题，政府决策者也没有将防灾、减灾问题置于各项议程的首要位置。因此，突发事件具有一定的警示作用。例如，美国在“9·11”事件发生后专门成立了国土安全部；我国在2003年“非典”后也加强了应急机构建设和队伍建设。

第二，突发事件摧毁了不安全的建筑和设施。通常，人们发现一些建筑和设施存在安全隐患，但是因为拆除它们会损失部分价值及产生一定的成本，在麻痹思想和侥幸心理的作用下，人们往往犹豫不决。突发事件以极端的形式摧毁了这些不安全的建筑和设施，为未来实施统一的安全建筑标准提供了“一张白纸”。

第三，如果突发事件造成了巨大的财产损失，导致工农业生产停顿，政府将会对灾区提供技术支持、资金支持，或者财政税收等政策方面的支持，并且鼓励灾区发展新项目。灾区借此机会，实现产业发展的转型升级，推动地方经济的进步。

第四，突发事件发生后，政府及社会公众将对灾害的起因、预防和处置进行深刻的反思，并且制定更加详细的防灾、减灾计划，增强经济社会发展的可持续性，提升社会、经济及环境对于各种风险的恢复力。

三、恢复重建的过程

做好突发事件的恢复重建工作，不但可以消除突发事件产生的根源，还可以增强公众对政府的信心，重新树立良好形象。它主要包括以下过程。

（一）成立恢复重建机构

突发事件得到控制，就应该着手突发事件的恢复重建工作。首先要建立恢复重建工作机构来指导恢复工作。并且，恢复重建机构与突发事件的应急机构是不可替代的。

首先，两者的目的不同。恢复重建机构的目的是要使组织从突发事件的不良影响中恢复过来，使组织得以生存，并且保持可持续发展。而应急机构的目的是控制和平息突发事件，减少突发事件对组织造成的损失和影响。

其次，它们的组成成员不同。应急机构通常是由专业应对人员组成，很少使用非专业人员。这些专业人员除了来自组织内部，必要时还包括组织外部的人员，如医疗、消防人员等。而恢复重建机构成员可以包括部分应急机构成员，但是更多的是组织内部的负责人和技术人员，很少使用组织外部人员。

最后，突发事件的应急机构不但要进行应急决策，还要执行决策任务；而恢复重建机构主要是策划恢复工作流程，很少参与直接的恢复工作，具体决策都是由组织的个体成员共同执行。当然当组织内部工作人员能力不足时也可以借助组织外部的社会力量。

（二）确定恢复目标

恢复重建机构成立后，首先要调查危害程度和收集相关信息，以确定恢复目标。收集信息过程中，恢复机构不但要听取应急机构提供的详细信息，还要通过对受害者的调查，掌握第一手资料，组织专人进行灾害现场调查评估破坏程度，综合几方面的结果，对损失进行整理和归纳，对危害、损失做到全面的了解。

在了解损失状况之后，恢复重建机构要确立恢复目标。总的来说，恢复工作一般有两个目的：一是恢复突发事件造成的损失以维持组织的生存和持续发展。二是抓住危机中的机会进行重组，使组织获得新的发展。这里重点指的是使组织的这种业务、活动包括形象都恢复到突发事件发生之前的状态。

一般的突发事件都会打断组织的正常运作。人员伤亡、设备损坏都会影响组织的功能，同时也影响组织的形象。所以，组织需要对其机构进行重组，以维持组织的完整性；恢复受损功能，使组织能够正常运作；重新塑造组织形象，恢复公信力。

（三）制定恢复计划

确定恢复目标后，要进行讨论来确定需要恢复的对象。参加讨论的人员除了恢复重建机构的成员外，还应该包括组织各个部门的代表、部分突发事件应对人员，一些评估专家、利益相关者的代表等。这样的人员组成应代表绝大多数受影响者。只有参加人员具有广泛的代表性，才能全面总结出需要恢复的对象。

在确定恢复对象后，这个时期非常需要突发事件的恢复重建工作机构成员、突发事件管理专家来决策。因为他们对组织的资源和恢复的可行性比较了解，可以根据组织拥有和可以获取的资源，统筹全局的利益，决定潜在的恢复对象中哪些可以成为实际需要的恢复对象，并且决定恢复对象的重要性排序。这里的重要性排序，不是恢复的先后顺序。恢复工作中，许多待恢复的对象是可以同时进行的。恢复对象越重要，对其投入的人力、物力、财力、时间就应当越多。只有这样，才能对恢复目标作出权威性的决策。

（四）寻求援助，组织重建

制定恢复计划后，恢复重建工作机构应该迅速调集各种社会资源，根据有关专家指导，准备基础设施的恢复和重建工作，引导被破坏的工业生产和商业经营秩序走向正轨，稳定社会生活。其中可能需要请求政府、社会甚至国际组织给予人力、物力、财力上的帮助。

1、建立国家援助机制。首先，对于中国这样一个自然灾害频发的国家来说，在不增加发行国债的情况下，利用总预备费防范和应对突发事件的空间已经不大。一个可行的办法，就是利用财政拨款和其他财政工具建立一个预算外独立的常设基金，专门用于突发事件的必要开支，遇到危险自动启动，从而起到对财政的“减压”作用。其次，针对突发事件造成的人身伤害，构建符合中国国情的国家援助机制，是制止恐慌情绪蔓延，稳定社会，提高公众安全感，促进经济发展和增加对外交流的客观需要。因此，在这个突发事件频发的时期，在我国构建针对突发事件的常设性国家援助机制是必要的。目前这项工作主要由民政部门、红十字会承担。

2、呼吁社会援助。在处置突发事件中，国家、政府及各个部门是主要力量，在恢复重建阶段更多的要靠社会力量。除了政府的财政拨款、物资救助、政策扶植等手段外，呼吁社会全民帮助，以及其他非政府组织援助，是赈灾后期做的主要工作。

3、寻求国际援助。一个国家或者地区出现的危机不可避免地会产生国际化的影响成为世界性的危机。因此，在社会经济日益密切的世界中，各国政府要有全球化的眼光、开放的胸怀。在突发事件发生后要寻求广泛的国际合作，按国际规则办事，寻求国际组织的理解，同时要争取国际上先进的技术、资金、人员、教育和培训及道义上的支持。

四、恢复重建的原则

恢复重建应遵循以下8项原则。

（一）以人为本，民生优先

要把保障民生作为恢复重建的基本出发点，把修复重建城乡居民住房摆在突出和优先的位置，尽快恢复公共服务设施和基础设施，积极扩大就业，增加居民收入，切实保护灾区群众的合法权益。

（二）尊重自然，科学布局

要根据资源环境承载能力，考虑灾害和潜在灾害威胁，科学确定不同区域的主体功能，优化城乡布局、人口分布、产业结构和生产力布局，促进人与自然和谐。

（三）统筹兼顾，协调发展

要着眼长远，适应未来发展需要适度超前考虑，注重科技创新，推动结构调整和发展方式转变，努力提高灾区自我发展能力。加大对少数民族地区和贫困地区的扶持力度，增进民族团结。

（四）创新机制，协作共建

要坚持市场化改革方向，解放思想、开拓创新，正确区分政府职责与市场作用。充分发挥灾区社会公众的积极性、主动性和创造性，自力更生、艰苦奋斗。建立政府、企业、社会组织和个人共同参与、责任明确、公开透明、监督有力、多渠道投资的重建机制。

（五）安全第一，保证质量

城乡居民点和重建项目选址，要避开重大灾害隐患点。严格执行国家建设标准及技术规范，严把设计、施工、材料质量关，做到监控有力，确保重建工程质量。

（六）厉行节约，保护耕地

要坚持按标准进行恢复重建，不超标准，不盲目攀比，不铺张浪费。尽量维修加固原有建筑和设施，尽量统建共用设施和用房。规划建设城镇、村庄和产业集聚区，要体现资源节约、环境友好的要求。坚持节约和集约利用土地，严格保护耕地和林地。

（七）传承文化，保护生态

要保护和传承优秀的民族传统文化，保护具有历史价值和少数民族特色的建筑物、构筑物和历史建筑，保持城镇和乡村传统风貌。避开自然保护区、历史文化古迹、水源保护地等，同步规划建设环保设施。

（八）因地制宜，分步实施

要从当地实际情况出发进行恢复重建，充分考虑经济、社会、文化、自然和民族等各方面因素，合理确定重建方式、优先领域和建设时序。要统筹安排、保证重点、兼顾一般，有计划、分步骤地推进恢复重建。

恢复重建事关社会公众的利益，要提高公众的决策参与度，在恢复重建的过程中吸纳所有突发事件的利益相关者参与决策，集思广益，正确地识别亟待解决的问题，更好地解决问题。

第二节

恢复重建的内容

一、恢复重建的一般内容

恢复重建一般包括社会的、组织的、物质的、精神的4个方面的内容。这种恢复重建并不是简单的恢复到事发前的状态，而是要在以前的基础上有一个新的发展和超越，是在总结过去经验教训的基础上，在更高起点上进行恢复和重建，以尽量避免同样灾害事故的再次发生或者减少同样灾害造成的损失。

（一）组织机构的恢复重建

组织机构的恢复重建主要是组织机构及其功能和制度的恢复重建。一般来说，突发事件会打断组织的正常运转，尤其是受冲击的组织和机构。因为一些领导人和工作人员因公殉职或者受伤，容易造成业务的停顿和组织功能的丧失，需要补充人员；还有是通过突发事件原因调查发现组织管理中的漏洞，如制度不健全、组织结构不合理、管理不严等问题，这些问题需要在事后通过完善组织机构的功能和设置加以解决。例如，2003年“非典”之后，我国政府一方面加强了疾病控制中心的建设，加大了对这项工作的投入，另一方面设立了卫生监督机构。以前各地卫生行政管理部门下属事业单位中的卫生监督所和卫生防疫站是合在一起的，因为非典，使中央政府认识到卫生监督所的重要性，因此决定两个机构分开设立。汶川大地震同样使当地一些政府和部门遭受了严重破坏，房屋倒塌，设备损坏，人员受伤、失踪甚至死亡，造成了工作的瘫痪，因此事后应该尽快恢复这些组织的功能，补充人员和设备，使其能够尽快履行职能，领导和组织当地的恢复重建工作。

（二）社会方面的恢复重建

社会方面的恢复重建主要指法律和社会秩序的恢复重建。突发事件经常给社会造成巨大的冲击，社会正常的法律秩序也会在应急管理阶段受到影响，有时政府为了应对突发事件，避免更大损失，甚至会宣布进入紧急状态。有时一些社会原因造成的对立和冲突性危机，往往与一定程度的法律失效、社会秩序混乱联系在一起。而且，如果不能尽快恢复到正常状态，同样会给国家和社会带来极大的损害。一个国家和社会正常生活离不开一个健全的法律秩序，法律和社会秩序的正常化是一切工作的前提和保证。因此，当应急状态结束时，政府的首要任务就是尽快恢复当地的法律和社会秩序，加强社会治安，只有这样，其他方面的恢复重建工作才能够正常开展，人们也才能安心从事恢复重建工作。

汶川地震发生后，国务院公布了《汶川地震灾后恢复重建条例》（2008年6月8日起施行），这是我国首个地震灾后恢复重建的专门条例，成为我国地震灾后恢复重建工作纳入法制化轨道的重要标志。针对汶川这么一个地方制定一个条例，是因为汶川这次发生的特大地震是新中国成立以来波及范围最广、救灾难度最大的一次地震。党中央、国务院高度重视抗震救灾工作，取得了阶段性成果。考虑到恢复重建时间紧，任务重，涉及面广，涉及的行业也很多，很多事情都需要统筹协调、科学安排，因此，为了保证恢复重建工作的顺利进行，做到质量与效率、眼前与长远的协调统一，实现依法科学重建，因此需要制定一部行政法规。我国政府针对汶川灾后恢复重建活动制定条例，主要考虑到以下两点：一是要增强条例的针对性和有效性，切实解决汶川地震灾后恢复重建中的一些实际问题。二是为今后普遍适用的灾后恢复重建立法提供实践基础和积累经验。已经修订后的《中华人民共和国防震减灾法》，就是在总结经验基础上，对有些制度在《中华人民共和国防震减灾法》中用法律来规范。

（三）物质方面的恢复重建

物质方面的恢复重建主要是指人们生产和生活方面的各种设施的恢复和重建。事后的恢复和重建不是过去的简单复原，应该用发展的眼光来看待，使其能够站在一个更高的起点之上，取得比过去更好的成绩和效果。

事后物质方面的重建涉及4个方面的内容：一是紧急安置和救助，包括居民临时住宅的修建和提供，受伤人群的搜寻与救助；二是恢复公共服务设施及其供给，水、电、气、通讯、电视等事关民众和社会发展的生活必需品与服务供给；三是住房、交通和商业设施等的恢复和重建，主要是对受到破坏的建筑物、道路桥梁、通讯设施等进行恢复建设，以保障人们正常的工作和生活，其中也包括各种社会经济关系的恢复；四是通过重建改善当地居民的居住环境，促进地方发展与经济成长，其中也包括增加预防突发事件的各项措施与设备。其具体操作如下：

第一，在进行城镇和工程选址时，要充分考虑灾害综合区划，既要防止类似的灾害重复发生，又要防止其他灾害的侵袭。

第二，进行城镇规划时，要根据自然条件和居民密度，设计避防灾害的安全空地、疏散渠道和救灾设施。

第三，进行城镇建设时，要根据灾害的发展趋势和可能达到的程度，保证建筑物特别是诸如供水、供电、供暖、供气、医院等生命线工程、交通枢纽、高技术中心的抗灾能力。

第四，严格控制城镇易引发次生灾害与衍生灾害的工程和企业建设。

第五，农村被毁住宅的重新建设规划，可以与新农村建设同步进行。如2003年淮河流域遭受洪灾后，长丰县受灾达13万人，相当一部分群众的房屋被洪水冲垮。长丰县政府利用上级政府给群众建房的救灾款，对灾后重建进行合理规划，把原来农村的土坯墙甚至茅草房一律改建成砖瓦房，让灾民住上了比原来更好的住房。

恢复生产作为灾后重建中的重要一环是减轻灾害损失、保证社会秩序稳定和人民生活正常化的重要措施，重点可以从以下几个方面入手：

第一，要在对灾害全面调研的基础上，统筹规划，统一组织，将恢复生产作为一项紧迫的工作来对待。要重视国际与国内的援助，更要注意发挥社会保险、社会互助的作用和自力更生、奋发图强的精神。

第二，坚持先急需和先重点的原则，首先恢复生命线工程，如供水、供电、医院和与国家建设、人民生活密切相关的大型厂矿企业。

第三，本着先易后难的原则，首先恢复破坏较轻的厂矿企业和农业，然后逐步恢复。

（四）精神方面的恢复重建

精神方面的恢复重建主要是对突发事件当事人与受灾者提供精神和心理救助。在突发事件过后，很多人会受到一定的心理伤害，有的甚至非常严重，以至于影响今后的正常生活。有研究表明，人们在经历灾难后各种心理障碍的发生率平均增加17%。与物质方面的损失相比，公众的心理和精神所受到的伤害可能更加严重。这种心理上的危机不仅危害大，而且涉及范围广，持续时间长。对于这种影响不是所有人能够自我调节的，不少人必须借助外力的帮助才能从突发事件的阴影中走出来，他们不仅需要物质的援助，还需要心理上的帮助。因此，如何抚慰他们受伤的心灵，帮助他们从突发事件的阴影中走出来，恢复生活的信心，恢复对社会的信心，就成为事后精神方面恢复和重建的一项重要内容。但是这一点在过去常常不被重视，政府和社会更加关心的是物质方面的恢复和重建，对非物质方面的恢复和重建则关注不够，尤其是对受灾人群的心理疏导方面。

二、恢复重建的具体内容

（一）城乡住房

城乡住房的恢复重建要针对城乡居民住房建设和消费的不同特点，制定相应的政府补助支持政策。对经修复可确保安全的住房，要尽快查验鉴定，抓紧维修加固，一般不要推倒重建；对需要重建的住房，要科学选址、集约用地，合理确定并严格执行抗震、防洪标准，尽快组织实施。

（二）城镇建设

城镇的恢复重建，要按照恢复完善功能、统筹安排的要求，优化城镇空间布局，增强防灾能力，改善人居环境，为城镇可持续发展奠定基础。

（三）农村建设

农村生产生活设施的恢复重建，要与统筹城乡综合配套改革、新农村建设和扶贫开发相结合，做到资源整合、分区设计、分级配置、便民利民、共建共享。

（四）公共服务

公共服务设施的恢复重建，要根据城乡布局和人口规模，整合资源，调整布局，推进标准化建设，促进基本公共服务均等化。优先安排学校、医院等公共服务设施的恢复重建，严格执行强制性建设标准规范，将其建成最安全、最牢固、群众最放心的建筑。

（五）基础设施

基础设施的恢复重建，要把恢复功能放在首位，根据地质地理条件和城乡分布合理调整布局，与当地经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划相衔接，远近结合，优化结构，合理确定建设标准，增强安全保障能力。

（六）产业重建

产业的恢复重建，要根据资源环境承载能力、产业政策和就业需要，以市场为导向，以企业为主体，合理引导受灾企业原地恢复重建、异地新建和关停并转，支持发展特色优势产业，推进结构调整，促进发展方式转变，扩大就业机会。

第三节

恢复重建的关键问题

一、住房恢复重建

在突发事件的恢复重建中，政府有责任采取积极主动的措施，减少和缓解突发事件所带来的有形物质损害，特别是关系民生的物质损害。其中，居民住所是重中之重。切实保障倒房户的基本生活，这是恢复重建工作中首先要加以解决的重要问题。

一般认为，住房的恢复重建要经历4个阶段。

（一）应急住处

应急住处是指社会公众在灾后紧急安身、躲避风雨的场所，如许多家庭在地震等灾害发生后暂时在汽车中休息。

（二）临时住处

临时住处不仅能提供休息的地方，也能满足灾民饮食的需要。例如，灾民投亲靠友或在宾馆、体育馆中暂时安身。在国外，教堂经常成为灾民的临时住处。

（三）临时住房

临时住房带有避难场所的色彩，是多人共有的；而临时住房则是灾民个人拥有的、非长期的安身场所。许多时候，临时住房的选址并不理想。

（四）永久住房

永久住房是在理想的地址重建的长期住宅。在永久住房完工后，灾民乔迁新居。

在我国，自然灾害一般会造成大量的房屋被摧毁，灾后的救助问题十分严重。一般而言，国外的住房恢复重建有4种形式：一是依靠自身力量，由受灾家庭自己出钱、出人、出材料进行重建。二是依靠亲情关系，由亲朋好友共同帮助受灾户重新建房。三是依靠救灾制度，也就是说，依靠政府与非政府组织提供援助重新建房。四是依靠保险赔付，在灾后向保险公司申请理赔，以赔偿金重建房屋。

我国的公众在灾后大多无力单独进行房屋的修复重建。这时，政府要给予必要的救助。但与此同时，也应借鉴国外的经验，实现灾害损失补偿渠道的多样化，如大力推行灾害保险等。

二、经济恢复重建

突发事件经常造成基础设施损毁、工业停产、商业中断、农业绝收等严重的直接经济影响。此外，还可能引发物价上涨、就业率降低、居民收入下降等难以估算的间接经济损失。特别是重大自然灾害，往往对农业、渔业、畜牧业、养殖业、林业等带来灭顶之灾。因此，消除突发事件所造成的经济影响非常困难。

在突发事件中，历史悠久、财力雄厚的大企业往往要比小企业更加具有抵御风险的能力。而且，小企业的脆弱性更强，损失也更为严重，因为：第一，小企业的安全措施不如大企业健全，缺少应对风险的计划。第二，小企业不像大企业那样，在物理状况良好的场所办公。第三，突发事件发生后，如果小企业所在区域的居民大量远距离搬迁，企业的经营也不可避免地要受到影响。

由于现代社会的运转高度依赖基础设施，在灾后恢复重建中，首先要恢复关键性基础设施的运行。其次，对于工农业生产受到严重影响的灾区，政府及时出台减免税收、提供低息贷款等一系列的优惠和扶植政策，帮助灾区恢复正常的生产秩序，甚至实现产业升级。此外，政府及非政府组织应及时收集、传递对恢复生产有用的信息，派出专家提供技术支持和指导，推动灾区经济的快速恢复与发展。当然，灾区也应发挥自身的主观能动性，自力更生，积极探索生产自救的有效方式。

三、灾害损失补偿

（一）政府补偿

政府是应急管理的重要行为主体。在恢复重建过程中，政府下拨救灾款项以帮助灾区恢复生产生活秩序，这是灾害损失补偿的主要手段。古今中外，概莫能外。“9·11”事件发生后，美国应急管理署、小企业局（SBA）和纽约州下拨了大笔的救灾款项，到2001年12月，总拨款额度已经超过了7亿美元。其中，以公共援助基金的形式拨款3?44亿美元，帮助纽约市修复受损的基础设施，恢复关键性的服务，清除、运输废墟；以赠款和贷款的形式，提供个人援助超过1?96亿美元，用于修建临时灾害住房等。

（二）灾害保险

灾害保险是一种以财产本身以及与之有关的经济利益为保险标的的保险。保险者对所承保的财产负赔偿责任的范围有：因遇保险责任范围内的各种灾害而遭受的损失，进行施救或抢救而造成的损失以及相应支付的各种费用。依据所保风险的不同，灾害保险具体规定有不同的险种，如火灾保险、雹灾保险、地震保险、洪水保险等。在“9·11”事件中，美国因世界贸易组织中心被炸而支付保险赔款总额超过300亿美元，仅双子座大楼倒塌而支付的赔付金额就高达35亿美元。这次事件对于美国保险业而言是一个“分水岭”。由于恐怖主义很难预测，美国政府于2003年通过了《恐怖主义风险保险法案》，由联邦来分担商业财产保险的部分赔付。

由于重大灾害保险制度在我国几近空白，当重大灾害降临时，整个保险业显得力不从心。尤其是2008年初波及数省的特大冰冻灾害以及汶川大地震，给人民群众的生命财产造成了重大损失。虽然保险公司特事特办、积极理赔，但对于灾区人民所受的经济损失而言，无异于杯水车薪。因此，建立重大灾害保险制度刻不容缓。

目前，我国灾害保险的作用没有完全发挥出来。政府应与保险业合作，鼓励保险企业在防灾领域中发展业务，实行有选择的强制性责任保险，并通过财政、税收方面的优惠政策，扶植灾害保险企业。一是制定法律法规。政府应组织有关部门尽快制定我国的重大灾害保险法律，并由保险监管部门统一设计单独的地震保险、洪水保险以及冰雪保险条款，进而确立重大保险的政策性保险地位。二是建立重大灾害风险基金。重大灾害风险基金可从国家财政每年按一定比例直接拨付、商业保险公司从每年收取的保险费收入中按一定比例提取、降低现行保险企业的营业税税率等渠道筹集。重大灾害基金建立后，国家还应指定专门机构，对基金收缴、使用以及日常运作情况进行严格监管。三是借鉴国外经验。目前，美国、日本、英国以及欧盟国家均建立了较为完善的重大灾害保险制度，其中最值得借鉴的经验是风险转移机制。不妨采取发行重大灾害保险债券、与国外保险机构联姻等方式，构建多层次分散承保风险体系。

（三）社会捐助

这主要包括国内社会捐助与国际社会捐助两种。灾害发生后，国内外社会各界出于人道主义的立场，自发地捐款、捐物，这是灾害补偿的另一种手段。2001年1月26日，印度古杰拉特发生强烈地震，影响了7904座村庄，2万多人死亡，16万多人受伤，损失超过21亿美元。灾害发生后，联合国粮食署、国际劳工组织、世界卫生组织等国际组织以及世界许多国家都对印度伸出了援助之手，慷慨捐助，对印度实现灾后恢复重建发挥了巨大的作用。此外，一些非政府组织在灾害捐助中以其中立、人道主义色彩及草根性发挥着独特的作用，是恢复重建不可忽视的重要力量。

我国可以从完善服务网络、落实公示制度、完善激励制度、规范管理4个方面进一步完善经常性社会捐助制度。2004年3月25日，民政部下发了《关于加快建立完善经常性社会捐助制度的通知》，要求加快建立规范的经常性社会捐助制度，进一步完善经常性社会捐助服务网络，拓展经常性社会捐助工作领域，尽快建立起经常性社会捐助制度，规范操作，逐步实现由集中性、突击性、全国性捐助向经常性、日常性、区域性捐助转变。经常性集中社会捐助活动，一般在每年4月和10月“扶贫济困送温暖捐助月”进行，每个城市集中募集的次数，由各省、自治区、直辖市自定。各地集中捐助包括跨省对口援助的时间，省级民政部门可以根据当地实际情况作适当调整。制定救灾捐赠应急预案，结合各地重特大自然灾害救助应急预案，认真做好与之相对应的救灾捐赠应急预案。建立健全经常性社会捐助公示制度，切实做好接收、分配捐助款物的公示工作。制定捐助物资折价标准，逐步推进经常性社会捐助工作标准化建设，尽快统一物资分类标准、物资折价标准以及统计制度。规范“爱心捐助奖”的评选工作，建立经常性社会捐助表彰激励机制，弘扬社会主义精神文明，努力营造良好的经常性社会捐助氛围。

四、管理救灾资金

救灾资金的使用范围主要包括以下4个方面：

①解决灾民无力克服的衣、食、住、医等生活困难。

②紧急抢救、转移和安置灾民。

③灾民倒房恢复重建。

④加工及储运救灾物资。

救灾捐赠款物的使用范围包括：

①解决灾民衣、食、住、医等生活困难。

②紧急抢救、转移和安置灾民。

③灾民倒塌房屋的恢复重建。

④捐赠人指定的与救灾直接相关的用途。

⑤经同级人民政府批准的其他直接用于救灾方面的必要开支。

救灾资金的使用必须用于与救灾直接相关的事项。如果救灾资金来源于企业或社会的捐助，救灾资金的使用还必须充分考虑捐赠人的意愿。救灾资金的使用应以效用最大化为目标，绝不允许被挤占、截留、挪用、盗用和贪污。否则，救灾工作的顺利开展就无从谈起，灾民的生命、健康与财产安全将无从保障；企业与社会参与抗灾救灾的热情将会泯灭，未来救灾资金的筹措将会面临巨大的困难；政府的公信力降低，国家在国际舞台上的形象受到影响。例如，中央政府与地方政府之间的事权分担比例鲜有变化。在这种情形下，地方政府在救灾资金分担方面产生了与中央政府进行博弈的冲动。具体表现是，地方政府为减轻财政负担，千方百计地夸大灾情，要求中央政府更多地拨付救灾资金。而灾情评估并非一项很容易精确完成的工作。地方政府套取中央政府的救灾资金多，其财政负担小。因此，为了调动地方政府抗灾救灾的积极性，需要赋予地方政府更多的财权，使财权与事权相匹配，让地方政府消除与中央政府博弈的动力，真正实现救灾资金管理的分级管理、分级负担。此外，还必须借助高技术手段，建立科学、合理的灾情评估机制，使地方政府无法与中央政府在救灾资金方面“角力”。地方政府抗灾救灾的积极性增强，这将会对中国灾害管理产生巨大的积极影响，逐步形成自下而上的应急响应程序，有利于遏制突发事件的演进，进而降低应急管理的成本。

从横向上看，受我国行政体制总体特点的影响，救灾资金管理体制存在着部门分割、多头管理的弱点。不仅如此，传统的灾害管理均为分部门、单灾种应对，部门之间缺少沟通与协同。在现代社会中，灾害往往具有很强的横向扩散性，往往会打破部门之间的界限，表现出明显的综合性。为此，从应急指挥的角度看，这造成了政出多门，令下级无所适从，疲于应付。从救灾资金管理的角度看，灾害发生地往往会向上级部门多头申报救灾资金，造成救灾资金的重复配置和巨大浪费。因而，需要进一步理顺体制，建立一个统一领导的救灾资金管理部门，避免救灾资金的重复拨付。

就企业与社会捐助而言，最为重要的是建立应急社会动员机制。我国政府的救灾方针是：依靠群众，依靠集体，自力更生，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持。可见，公众的自救、互救占据了突出的地位。应认真总结汶川地震中企业与社会捐助的经验，建立以公民自愿为基础、以效果持久性为特征的自下而上的社会动员机制，调动社会公众长期投入防灾减灾、抗灾救灾的热情，鼓励公益性非政府组织的发展和社会公众之间相互扶持和帮助，积极开展生产自救。

建立和完善救灾资金的运行机制。长期以来，我国在救灾资金管理上缺少成熟、稳定的运行机制，有些方面的主观随意性较大。建立和完善机制就是要增强救灾资金管理的严肃性、客观性、科学性和可操作性，为救灾资金的审批、分配、拨付、监督等行为确立规则。

归纳起来讲，救灾资金的使用必须遵循以下4个原则：

第一，统筹安排、重点使用的原则。面对同样一场灾害，不同的地区、不同的人群脆弱程度有高有低。脆弱程度高的地区和人群，灾害损失严重，反之亦然。因此，救灾资金的使用为了确保公平和正义，不能平均分配，搞“阳光普照”，而应统筹安排、集中调配，突出重灾地区和重灾户，适当向老、少、边、穷地区倾斜。为了保证救灾资金的重点使用，如果捐赠人所捐赠的资金过于集中，则有关行政管理部门应在征得捐赠人许可的情况下，适当调剂捐赠款的分配。

第二，专项管理、专款专用的原则。救灾资金不得挤占、截留、挪用、盗用和贪污，不得实施有偿使用，不得提取周转金，不得用于扶贫支出，不得擅自扩大使用范围，必须保证救灾资金用于灾害的救助。救灾捐款受赠人应指定救灾资金专用账户，进行专项管理，以确保专款专用。

第三，有效监管、注重效益的原则。救灾资金的使用应当得到行之有效的监管，彻底扭转“重筹集、轻监管”的现象，使救灾资金发挥最大的效益。审计、民政等有关部门应对救灾资金的使用情况进行监管，并及时公布有关结果，接受广大社会公众的监督。同时，司法部门要对挪用、贪污救灾资金等违法犯罪行为予以严惩，加大涉及救灾资金犯罪的成本，使救灾资金成为一条“高压线”。不仅如此，还要对救灾资金的使用进行合理的绩效评估，找出差距和问题，不断提升救灾资金的使用效益。

第四，及时拨付、公开透明的原则。灾害发生后，报灾核灾应该做到迅速、快捷，救灾资金的分配、审批、拨付应做到高效、及时，必要时可特事特办、急事急办，先进行应急拨款，再办理结算手续。如果救灾资金不能及时拨付，灾害影响就不能及时得到控制，甚至出现扩大升级的趋势。在现代社会，广大公众的民主意识、法律意识、公平意识、维权意识与知情意识都得到了空前的提高与增强，为此，救灾资金的使用必须规范、合理、公开、透明，将救助对象、分配方案、发放程序与救灾账目置于社会公众的监督之下。

要建立一套行之有效的严格制度，其中包括：严格的救灾资金审批制度，实现审批程序的简洁、迅速、灵活；严格的救灾资金分配制度，实现资金分配的公平、公正、合理；严格的救灾资金拨付制度，实现资金拨付的及时、高效；严格的救灾资金审计、监督制度，实现救灾资金使用的科学、公开、透明；严格的救灾资金追查制度，实现救灾资金管理有法可依、违法必究；严格的救灾资金绩效评估制度，实现救灾资金使用效益的不断提高，等等。这些制度可以给救灾资金使用过程中可能出现的违规、违纪行为设置一道道“防线”，使腐败分子无机可乘，进而确保救灾资金使用的高效益。

五、心理干预

心理干预与辅导是恢复重建阶段的一项重要工作。因为突发事件将对受害者及其家属甚至救援者的心理造成极大的影响，引起焦虑、恐惧、抑郁、强迫反应、脾气暴躁、过度警觉等心理行为反应，有人还因此而留下终身无法弥合的心理创伤。根据有关学者的研究，对于突发事件与心理问题的关系，必须注意以下几点：

1、突发事件一般不会给人造成重大的心理问题，但许多人会出现中度的心理紧张，在恢复重建的过程中感到沮丧。随着时间的流逝，大部分人会有很好的自我调节能力，心理压力趋缓。

2、突发事件对人的心理存在着负面影响，也存在着正面影响。波林和波尔顿在1986年发现，在得克萨斯巴黎飓风之后，灾害产生了负面影响，如缺少耐心、家庭关系紧张。但是，飓风也产生了正面的影响，如家庭关系密切、人们不再看重物质财富、家庭幸福感增强，等等。

3、精神卫生部门应该特别关注的对象包括灾前有精神疾病患者，目睹亲人死亡或严重受伤者，单身女性家长，儿童，参与艰难搜救任务的应急响应者，工作负担沉重的医务人员。

国际危机心理学者对“创伤后应激障碍”（post—traumatic stress disorder，PSTD）给予了高度的关注。它是指“个体对异乎寻常的、威胁性的、灾难性的生活事件的延迟出现或持续存在的反应，并伴有情绪的易激动和回避行为。PSTD症状通常在创伤后立即出现，但也可以经过一段无明显症状的间歇期后才发病，间歇期可长达半年以上，一旦出现，则可持续1个月至数年。1999年8月，土耳其发生强烈地震，造成灾区人员重大伤亡。3年后，伦敦大学的精神病学家对当年土耳其地震的769名幸存者进行了调查。这些幸存者已经从震中地区迁居到了为无家可归者修建的永久住所中。81％的幸存者接受调查的时间距离地震发生3年，其余的为3.9年。调查结果显示，40％的人患有创伤后应激障碍，18％的人患有应激障碍与抑郁并发症。他们通过线性回归分析得出结论：创伤后应激障碍与地震中受到惊吓有关，而抑郁与失去亲人有关。因此，突发事件的心理干预是一项长期而艰苦的工作。在美国，红十字会、救世军和其他志愿者组织以及教会等均在灾害应对与恢复阶段开展心理干预活动。

此外，突发事件由于经常导致群死群伤，应急现场救援人员也可能成为PSTD患者。消防队员、医疗工作者和警察由于职业原因目睹了许多残酷的现实。每天，他们都会在社会中甚至在自己的部门中看到恐怖、惊人的伤亡。反复发生的创伤事件将产生一种积累效应。因此，应急救援人员出现体重减轻、愤怒、抑郁、酗酒、胸痛、头痛、记忆减退、失眠等症状，也许就是PSTD的信号和征兆。

在突发事件的响应与恢复阶段，应急管理部门应动员全社会的精神卫生资源，特别是发挥心理专家、红十字会及慈善组织的作用，对社会公众特别是受害者及其家属进行必要心理干预和疏导。一方面，要通过媒体等手段对灾区公众的心理进行整体性的引导；另一方面，要对重点人群，如应急救援人员进行特殊的心理干预，如可采取“分享叙述法”缓解应急救援人员的压力。应急响应者在精神卫生专家的引导下，讨论关于突发事件处置压力的感受。

为此，需要采取以下措施：

1、鼓励社会公众灾时开展自救、互救的活动，使人们相互激励，实现社会的集体理性，减轻突发事件对个体心理的震荡。

2、将心理承受能力的培养作为公共安全教育的一项长期内容。通过公共安全教育，有效地增强社会公众的心理承受能力，减缓突发事件的冲击。

3、开展专业心理咨询和治疗。应急管理部门应建立心理救援队伍，设立心理医生档案库。在突发事件发生后，利用专业人士的科学知识和技能，排解心理脆弱者的精神压力，帮助他们客观、冷静地看待现实。

4、对突发事件中心理脆弱的群体给予物质和精神上的特殊关爱。可以利用学缘、事缘、血缘、业缘、地缘的关系，疏导、安慰这些人，减少他们的精神压力，缓解突发事件所带来的心理伤害，帮助他们渡过难关。

5、做好长期心理恢复的准备。由于突发事件的心理问题可能会有很长的间歇期，因而对患者的干预必须持之以恒。

国外对于突发事件心理干预的理论研究比较成熟，在应急管理实践中措施也比较具体。近年来，我国应急管理也开始重视突发事件的公众心理干预。例如，2007年7月，河南陕县支建煤矿发生特大淹井事故，69名被困矿工全部成功升井后，接受了康复治疗和心理干预。

http://www.hbj.hunan.gov.cn/hjjc/hjyj/content_26339.html

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第十二章

应急救援

应急救援是突发事件应急响应行动中的重要一环，也是在突发事件应对处置中减少人员伤亡和财产损失，将突发事件危害降到最低限度的关键一步，建立应急救援体系，加强应急救援工作，是提高各级政府应对突发事件的能力，加强应急管理工作的现实需要。

第一节

应急救援的概念

一、应急救援的内涵

应急救援是指突发事件责任主体采用预定的现场抢险和抢救方式，在突发事件应急响应行动中迅速、有效拯救人员的生命和财产，指导公众防护，组织公众撤离，减少人员伤亡。在各类突发事件中，自然灾害和事故灾难破坏力惊人，人员伤亡和财产损失巨大，需要迅速有效控制危害，其中道路交通事故、火灾、爆炸等事故灾难更为严重，发生地点又多为工矿企业、大中城镇等人员密集地，因而成为应急救援的主要对象。我国应急救援的组织体系、救援队伍、物资储备、应急机制建设等也都主要是针对这两类突发事件、特别是事故灾难进行的。因此，一般意义上的应急救援即指自然灾害、事故灾难以及公共卫生事件的应急救援，本章主要围绕这些突发事件的应急救援展开。

二、应急救援的基本原则和任务

（一）应急救援的基本原则

应急救援工作应在坚持预防为主的前提下，切实贯彻统一指挥、分级负责、区域为主、单位自救和社会救援相结合的原则。应急救援的基础和前提是预防，在做好平时的预防工作，避免和减少突发事件发生的同时，要落实好救援工作的各项准备措施，做到预先准备，一旦发生突发事件就能及时实施救援。重大突发事件特别是重大事故灾难的发生具有突发性，且扩散性强、危害范围广，应急救援行动必须迅速、准确和有效，因此应急救援必须实行统一指挥，高效运转；按照我国行政属地管理要求，应急救援也相应采取分级负责制，以区域为主，并根据突发事件的具体情况，自救和社会救援相结合，充分发挥事故单位及地区的优势和作用，迅速、有效地组织和实施应急救援；同时应急救援又是一项涉及面广、专业性很强的工作，单靠某一个部门很难完成，需要各相关部门密切配合、协同作战，尽可能地避免和减少损失。

另外，应急救援要充分体现“以人为本”的价值观，在救援行动中先抢救受害人员后，应尽一切努力将突发事件对外部环境的损害控制到最小，保持生态环境和社会环境的可持续发展，减轻社会压力。

（二）应急救援的主要任务

1、抢救受害人员。突发事件发生后，抢救受害人员是应急救援的首要任务，快速、有序、有效地实施现场急救及安全转送伤员是降低伤亡率、减少人员财产损失的关键。与此同时，应及时指导和组织事发现场的公众开展自救和互救工作，采取各种措施进行自身防护，并迅速撤离危险区域和潜在危险区域。

2、迅速控制危险源。及时控制造成事故的危险源是应急救援的重要任务，只有及时控制住危险源，防止事态进一步扩展，才能快速有效地进行救援。特别是发生在城市和人口稠密地区的环境事故灾难，一旦失去控制后果不堪设想，应尽快组织抢险救援队伍与事故单位一起及时控制事故危险源，防止扩散扩展。

3、消除危害后果。针对事故产生的对人体、动植物和环境造成的现实及潜在危害，迅速采取封闭、隔离、清洗消毒等措施，做好现场清洁。对事故外溢的有毒有害物质和可能对人和环境继续造成危害的物质，应及时组织人员予以清除，消除危害后果，防止对人的继续危害和对环境的污染。对危险化学品事故造成的危害进行监测、处置，直至符合国家环境保护标准。

4、评估事件原因和后果。事故发生后应及时调查事发原因和事故性质，评估事故的危害范围和危险程度，查明人员伤亡情况，做好事故调查。

第二节

应急救援组织

应急救援准备工作，主要应抓好组织机构、人员、装备三落实，制定切实可行的工作制度，使应急救援的各项工作达到管理规范化。

一、我国应急救援组织现状

我国突发事件应急救援工作随着我国经济社会和科学技术的不断发展得到了巨大进步。我国在消防、地震、洪水、核事故、铁路、民航、海上搜救、矿山等领域，已经组建了相应的应急指挥机构和应急救援队伍，完善了信息通讯和监测预报体系，建立了组织指挥体系和救援救助体系。在矿山事故应急救援方面，国家成立了国家矿山救援指挥中心，负责组织、指导和协调矿山事故灾难应急救援及其医疗救护工作，全国矿山救援基地和救援队伍都比较健全。在火灾事故应急救援方面，按照“部队建制、地方事权”的原则，我国在公安部设立消防局，各省（自治区、直辖市）公安厅、局设立消防总队，各市、县公安局设立消防支队、大队，此外我国还在大中型城市建立了特勤消防队伍，全国各种化工企业也相应建立了专兼职的应急救援队伍。在核电厂核事故方面，我国现已建成国家、核电厂所在省份、核电基地的三级应急管理体系，并已初步建成具有一定规模的核事故应急救援专业队伍。在海上搜救方面，我国建立了专业的应急体系，设立了国家和地方两级的海上搜救中心，搜救力量也由海上搜救和专业打捞救助两部分组成。我国铁路事故应急救援机构和队伍按铁路局设置，各铁路局在规定地点设特等、一等救援列车，在无救援列车的二等以上车站或较大中间站设事故救援队。铁道部设救援专职管理人员，对各铁路局救援工作进行指导、监督和检查。民航应急救援体系主要包括基于以民航空中交通管理系统为指挥协调中心的搜寻救援体系和以机场管理机构为主体的地面救援体系。在我国境内及附近的海域上空设立搜寻救援区，民航总局的搜寻救援协调中心设在民航总局空中交通管制局，地区管理局搜寻救援协调中心设在各地区管理局空中交通管制部门。

二、应急救援组织构建

（一）政府职责

政府相关部门和单位在突发事件应急救援中应履行职责，明确责任。突发事件主管部门必须在当地政府的统一领导下，组织协调应急救援工作，调集救援资源，确保救援顺利进行。如公安部门负责控制事故现场和相关人员疏散、撤离，防止和处理事故现场可能发生的刑事案件；消防部门负责控制和扑灭事故现场可能发生的火灾；卫生机构负责抢救事故受伤人员，做好卫生防疫工作；新闻单位负责客观准确报道抢险救援进展情况，防止虚假新闻和新闻炒作；生产经营和其他单位负责组织力量进行抢险救灾，采取有效措施防止事件扩大，并保护好事件现场。

（二）应急救援网络体系

应急救援工作涉及众多部门和多种救援队伍的协调配合，为有序实施救援，应建立起行之有效的应急救援网络体系。网络体系应包括救援指挥体系，各救援部门通讯网络，以及与上级救援部门的联系网络。除此之外，还应与本区域的公安、消防、卫生、环保、交通等部门建立协调关系，以便协同作战。另外，建立毒物资料库或信息网，以及化学事故应急救援专家联络网。对救援行动中可能涉及的毒物，应建立起资料信息库，其内容包括毒物的理化性质、毒物数据、泄漏物清洗消毒方法、消防措施、中毒临床表现、急救处理、卫生标准及注意事项等。或者与国内有关毒物咨询中心建立起固定的联系，便于救援时咨询；建立应急救援专家库或专家联系名单，以便在救援过程中及时得到技术指导。

（三）社会动员

政府及其部门、社会组织、公众等立即行动起来投入应急救援。卫生、防疫部门迅速派出急救队伍抢救伤员，并做好卫生防疫、救治和污染源的处理工作。驻军、武警以及地方力量，赶赴灾区，抢救被困人员，抢救国家、集体和公民财产，抢修被毁道路、桥梁及供电、供水、供气等生命线工程设施。民政、红十字会等部门迅速调配救济物品，保障灾民的基本生活，做好灾民的转移和安置工作。其他部门和社会组织按照职责做好应急救援相关工作。

三、应急救援系统

当突发事件发生后，危害不可避免，及时有效的应急救援行动可以阻止灾害或灾难蔓延并减缓其危害后果，这就需要建立一个完善的应急救援系统，能够在事发时采取及时有效的应急救援行动，控制事态发展，保障生命财产安全。这一系统中，主要应包括组织机构、应急预案、培训演练、响应行动、现场清理、善后恢复等几个主要内容。

（一）组织机构

不同类型突发事件的应急救援组织结构不尽相同，一般来说，应急救援组织机构应包括以下4个组成部分。

1、急指挥机构。负责协调应急救援行动中各个机构的运作和相互关系，统筹安排应急行动，是整个系统的核心。

2、场处置机构。负责事故现场应急救援的指挥工作，分配指派任务、调度应急人员，有效利用各种资源。

3、持保障机构。负责应急救援行动的后勤保障，提供应急物质资源和人员、技术和医疗支持。

4、息管理机构。负责系统内部和对外的信息管理、信息服务，包括媒体管理和信息发布。

各个部分各司其职，共同组成了应急救援组织机构，使系统能快速、有序、高效地开展现场应急救援行动。

（二）应急预案

要保证应急救援系统的正常运行必须事先制定一个应急救援预案（又称应急计划），用计划指导应急准备、训练和演习，乃至迅速高效的应急行动。救援预案比常说的应急预案更具体、更直观、更具操作性，可视为应急预案的操作手册。它主要包括以下几个部分：

①风险隐患的预测和评价。

②应急资源的确定与准备。

③组织和人员的职责分工。

④应急行动的程序和步骤。

⑤应急培训演练计划。

⑥事故现场清除和恢复。

（三）培训演练

通过日常的应急培训和演练，可以验证和完善应急预案，提高救援行动针对性和有效性。其主要目的是：

①测试预案和程序的充分程度。

②测试紧急装置、设备及物质资源供应。

③提高现场内、外的应急部门的协调能力。

④判别和改正预案的缺陷。

⑤提高公众应急意识。

（四）响应行动

自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，由履行统一领导的人民政府负责应急处置工作，主要包括以下几个方面：

1、织营救和救治受害人员，疏散和撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施。

2、速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施。

3、即抢修被损坏的交通、通讯、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施。

4、止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，终止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施。

5、动本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具。

6、织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务。

7、障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应。

8、法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序。

9、法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为。

10、取防止发生次生、衍生事件的必要措施。

（五）现场清理

对现场中接触污染的各类人员和周边环境进行清洁净化，特别是涉及危险化学品生产企业的事故。净化的方法主要是稀释、处理、物理去除、中和、吸附和隔离等。此外，还要考虑伤害和医疗前的净化、分类及处理。设备的清洁也是应急行动的一个环节，在事故发生后要对被污染的仪器和设备进行清洁、清理。

第三节 应急救援行动

应急救援行动是指突发事件发生时，及时调动并合理利用应急资源，针对事故的具体情况选择应急对策和行动方案，及时有效地使伤害和损失降低到最低限度和最小范围。

一、应急救援预案

（一）对突发事件的识别和评价

危险源和风险是导致突发事件，特别是安全事故的直接原因，必须对其进行识别和评价，提出客观判断并作出相应的救援方案、人员和物资准备，这也是突发事件“事前”管理的一种手段，人们通过发现、整改这些隐患，预防重大事故的发生。

1、危险源识别。危险源主要是指能导致重大事故发生的危险、危害因素，在不同的行业或部门、不同时期各有其特定的含义和范围，随着工矿企业生产规模和领域的不断扩展，特别是化学工业、石油化学工业的发展，大量生产和使用易燃、易爆、有害有毒物质，作为工业生产的原料或产品，在生产、加工处理、储存、运输过程中，一旦发生事故，其后果非常严重。危险源辨识要首先确定危险物质的使用者、生产者、加工者和储存者。必须将重大危险源的企业列入名单，其他风险不是很明显的单位也要进行调查。对于辨识出风险的企业，其危险物质的名称、位置和数量必须准确，一般可从制造、加工、储存或使用这种物质的工厂获得有关信息。在这一过程中，企业要主动向应急管理人员提供包括制定和实施应急计划所需的信息和资料，应急管理人员也要到企业实地调研，以熟悉环境，有针对性地制定应急计划。在危险辨识中，对危险、危害因素的分布、伤害（危害）方式和途径、主要危险（危害因素）、重大危险（危害因素）等主要指标和内容必须详细记录，完成危险辨识后，要生成一份可能引起危险情况的材料、设施或生产条件清单，包括可燃性材料、毒物材料和副产品清单、危险反应清单、易燃物品、系统危险清单、危险设备、设施场所、重大危险源、需要制定事故应急预案的场所、设备、设施、岗位等。分析人员可利用这些结果确定适当的范围和选择适当的方法开展安全评价或风险评估。

2、风险评价。风险是指具有对生命和财产可能造成损害的潜在状态，企业中常见的突发事件风险有火灾、爆炸、环境污染事件等。风险评价也称安全评价，是应急管理和决策科学化的基础，是对系统发生事故的危险性进行定性或定量分析。评价系统发生危险的可能性及其严重程度，以寻求最低的事故率、最少的损失和最优的安全投资效益。目前，用于生产过程或设施的危险评价方法已达到几十种。常用的危险评价方法可分为定性评价方法、指数评价方法、半定量评价方法和概率风险评价方法等几大类。

（二）应急资源的确认和准备

突发事件发生往往无法预料，有关部门和单位必须在事前对相应的应急资源进行确认和准备，以保证应急救援和应对处置工作的迅速、高效。应急资源主要包括应急救援中所需的人员、物资、设施、设备等，可分为物质资源和人力资源两个方面。应急救援的物质资源包括所有用于突发事件应急处置的物资、设备、装备、器材等；应急救援的人力资源从广义上讲包括所有与突发事件有关的自然人，主要可以分为应急救援队伍、受害公众和事发地公众3类主体。应急资源的确认主要是通过走访、问卷、通知上报等各种形式进行调查摸底，对区域内的调配和使用建立数据库和档案。应急救援的物质资源主要有4种来源途径：

①政府各级各部门的应急储备，这是主要途径。

②行政征用，负责突发事件应对处置的人民政府，依法对有关单位和个人，紧急征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。

③向上级和其他地区人民政府请求支援。

④要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业提供相应的救援服务。

（三）指导建立现场有效的指挥机构

设立事故现场指挥机构是应急救援系统中重要一环，是与应急指挥机构相对应的现场指挥机构，其偏重于事故现场的应急救援指挥和管理工作，职责主要是在事故应急中负责在事故现场制定和实施正确、有效的事故现场应急救援对策，确保应急救援任务的顺利完成，是整个应急救援工作的现场指挥者和管理者。具体来说，这项工作主要包括设立现场应急指挥部，明确成员职责，确定工作程序等。

（四）设计应急救援行动方案

应急救援行动方案又称应急救援行动计划，是应急救援的重要步骤。应急救援行动之前必须制定详细、周密的行动方案，以确保救援行动的迅速有效和救援人员的人身安全。应急救援行动方案主要是对突发事件造成的紧急情况，描述具体应急行动，如信息报送、通讯组织、医疗救护、疏散撤离等。一般而言，应急行动方案比较简单，是一种线性的程序描述，要详细地指明每一名责任人员的职责和必须采取的行动。制定出行动方案后，与之有关的各部门还应制定各自实施方案的有关计划，包括指挥和控制、通讯联络、警告、应急公共信息、疏散、接待和护理、安全避难所、卫生和医疗救护、消防和营救等，以保证应急方案的整体一致性。行动方案应向所有负责部门（单位）和其他参与行动的组织或个人提供并进行评审，以便于合作协调。

（五）制定事后现场清除、整理及恢复措施

应急救援行动结束后，应立即制定措施，对事故现场进行清理、尽快恢复常态，以使受破坏的系统（自然或人造环境）重新正常运行。制定的措施主要包括两个方面：

①现场清除与整理。对暴露在事故现场的人员和设施设备进行清洁、净化和整理，阻止事故中的危险物品对人员及机械设备的污染和伤害。

②事故恢复与善后。包括突发事件现场警戒和安全，即在一定时间内继续对现场进行警戒和隔离，直到现实和潜在的危险完全消失；受害人救助，对受伤人员提供医疗救助，对死者家属进行安抚和补偿等；调查事件原因，搜集相关数据和记录，以避免类似事件的再次发生；做好公共关系，与外界及新闻媒体进行沟通，消除和避免负面影响；对事件损失进行评估，联系保险部门索赔，以便尽快恢复生产生活等。

二、现场初始评估

应急救援的第一步是对事故情况进行初始评估，形成清晰、正确的行动方案，降低救援风险，提高救援效率。初始评估描述最初应急者在事故发生后几分钟里观察到的现场情况，包括事故范围和扩展的潜在可能性，人员伤亡，财产损失情况，以及是否需要外界援助。初始评估是由应急指挥者和应急人员共同决策的结果，可以预先确定评估指标、维度和加权量，对事故情况进行初始评估。

不同类型突发事件应急救援评估方法不尽相同，一般而言，有两种类型评估方法，一种是静态指标评估，如火灾事故。在火灾发生后的前几分钟，救援人员必须立即作出一些决策，放置消防设施地点、人员疏散时间和地点。救援人员要根据有效信息，迅速作出决定，因为前几分钟的救援行动直接决定着后继的救援结果。另一种指标设计方法是按照动态指标评估，如危险化学用品泄漏事故。处理危险物质泄漏引发的事故的关键是确定事故物质。没有确定物质之前，没法采取适当、正确的行动。初始评估的事故应急指挥者要和操作人员交流，以确定所包含的物质，识别事故发生的原因。掌握事故的原因有助于应急人员减轻或控制事故。例如，爆炸引起了管道破坏，指挥者可以通过遥控开关来抑制事故源，或停止操作阻止管道泄漏。无论是采用哪种类型的评估指标，初始救援人员必须在到达现场时考虑这些因素，运用预设指标进行分析，尽快制定一个良好的应急行动对策。

在应急救援的不同阶段实施什么行动要依靠决策过程，反过来这要求对事故发展过程连续评估。在完成初始评估后，应该对整个事件的规模、影响范围、损失大小等有个基本掌握，对应急救援进行分级，与应急预案所规定应急响应分级相对应，确定应急救援行动的规模和级别，决定启动何种级别的应急预案和相应的反应机制。

三、危险源情况

很多类型的突发事件发生后危险源仍然存在，在没有确定其具体情况前，无法采取正确的救援行动。必须对危险源进行了解和掌握，防止其影响和阻碍应急救援行动的开展。危险物质的探测实际上是对事故及事故起因的探测。第一种方法是由2～5人探测小组在远离（在逆风向的较高位置，并且确保他们不会接触危险物质）事故现场的地方测定发生事故的物质；第二种方法可能更危险些，要求探测小组到事故区域进行状况评估，采用这种方法，应急人员要穿上防护服。需要探测和了解的情况包括：

①所涉及物质的类型和特性，如闪点、燃烧值、蒸气密度、蒸气压力、可溶性、活性、pH值、相容性、燃烧的产物。

②泄漏、反应、燃烧的数量。

③密闭系统的状况，如当前的压力和温度（特别是在不正常的情况下）、容器损坏的数量和类型、正在进行中的反应及泄漏的后果。

④控制系统的控制水平和转换、处理、中和的能力。

四、建立现场工作区域

在初始评估阶段，另一项重要的任务是建立一个现场工作区域，以便确定应急救援人员以何种防护设备展开工作，这样有利于应急行动和有效控制设备进出，并且能够统计进出事故现场的人员。在初始评价阶段确定工作区域时，主要根据事故的危害、天气条件（特别是风向）和位置（工作区域和人员位置要高于事故地点）。在设立工作区域时，要确保有足够的空间，开始时所需区域要大，必要时可以缩小。一般来说，危险事件要设立3类工作区域：危险区域、缓冲区域、安全区域。

（一）危险区域

危险区域是事故发生的地方，要把一般人员排除在外的区域，它的范围取决于事故级别的范围以及清除行动的执行。只有受过正规训练和有特殊装备的应急操作人员能够在这个区域作业。所有进入这个区域的人员必须在安全人员和指挥者的控制下工作。此外，还应设定一个在紧急情况下可以得到后援人员帮助的入口。

（二）缓冲区域

缓冲区域是进行净化和限制通过的区域。在这里污染将会受到净化，缓冲区域又称入口通道，只有受过训练的净化人员和安全人员可以在这里工作。

（三）安全区域

安全区域又称支持区域，这个区域是指挥和准备区域。它必须是安全的，只有应急人员和必要的专家能在这个区域工作。

限制区域的大小、地点、范围将依赖于泄漏或事故的类型、污染物的特性、天气、地形、地势和其他的因素，在现场实时的观察、仪器的读数、多方面的参考资料能决定受控制区域的大小和程度，有关组织编制的运输应急指南、化学事故应急信息系统、应急预案指南、物质安全数据和其他的资料与信息也能帮助将建立控制区域。其他的控制区域可能由现场内和现场外的防护区域组成，如疏散区域和掩体，应急预案应该包括决定疏散或进入掩体的原则。经过授权进行防护性行动的应急人员必须受过良好的培训，特殊行动修改或扩大保护性行动必须由应急指挥者决定，如果泄漏有可能向现场外扩展，指挥者应该及时与当地政府应急部门联系。

五、确定重点保护区域

通过事故后果模型和接触危险物质浓度，应急指挥者能够估算出事故影响的区域范围。在这个区域内，要考虑以下几个方面：

①人员的接触暴露。即哪些人最可能接触危险，受危险的影响程度和达到危及人身安全程度的时间等。

②事故现场内的重要系统。即所有重要的控制区域是否在危险区域内，是否有必要在危险区域内对重要设施进行关闭和保护，以防止更大的潜在危险等。

③环境因素。如对危险很敏感的土壤区域的保护，对野生生物的保护，对渔业、水生生物等的保护。

④财产。包括现场内的财产（如设备、车辆、原材料、产品、存货等）和现场外的受事件影响可能受到损失的财产。

⑤现场外的关键系统。如可能受到事故影响的主要交通运输系统、公共水、电、气、通讯服务系统等。

⑥应急人员的工作区域。主要是指挥中心、准备区域和支援的路线。

六、行动的优先原则

一般情况下，应急救援行动的优先原则是：

①受害人员和应急救援人员的安全优先。

②防止事故蔓延优先。

③保护环境优先。

以火灾为例，首先，要建立疏散和营救遇险者及探测者可以进入的安全区域。其次，选择一个防御性计划来防止火势蔓延，在实施防御措施中，事故指挥者一定不要忘了第一优先是人员的安全。要努力保护环境使其免受燃烧流体、烟雾和危险气体的污染。例如，应急人员临时构筑堤防，防止燃烧流体与附近化学物质发生反应。应急人员进入事故区域灭火并设法减少损失。

七、保障方案

保障方案是当实施应急救援预案时，需要援助和保障事故应急救援行动正常进行的其他一切相关行动的方案。例如，对伤员的医疗救治，建立临时区，事发单位外部资源调入，与临近地区政府和应急机构协调，为疏散人员提供基本生活保障，以及在应急结束后的恢复等。

（一）医疗救治

许多组织可提供应急医疗救治和医疗援助，例如接受过急救培训的应急救援人员、事发企业医生或护士、当地医生、护士和其他医疗人员、附近企业的医疗人员和其他救援小组等。救援的迅速及时和救援人员的有效协调是实现有效的医疗救治的关键，负责医疗救治的人员必须熟悉最基本的急救技术。要在应急行动后立刻开始医疗救治，迅速把伤员从事故现场转移到临时区域，他们可在那里得到充分的医疗救治。

（二）临时区

临时区是应急救援活动后勤运作的活动区域，临时区不应该离事故现场太远，可位于应急指挥中心附近，当然也要考虑安全。临时区域应该有充足的车位，保证应急车辆自由移动。临时区选址时要考虑保证电力照明和水源充足，其位置应该让所有有关人员知道，张贴标识以指示应急人员，设置保卫防止无关人员进入此区域。

临时区的主要任务是保存物资，包括收到的物资清单和发放给应急人员的物资清单。企业应急指挥必须知道现有物资、设备和需求，这样可及时提出申请。在事故灾难中，临时区常用的应急供应物资设备包括呼吸器、灭火剂、泡沫、水管、水枪、检测器、挖土和筑堤设备、吸收剂、照明设备、发电机、便携式无线电和其他通讯设备、重型设备和车辆、特种工具、堵漏设备、食物、饮料、卫生设施、衣物、汽油、柴油。

临时区也可以用于接收伤员、管理急救和安排伤员转入待用救护车。在重特大事故时，临时区可以作为临时停尸所。除此以外，清除污染也是临时区任务的一部分（尽管清污场所可能处于其他位置），消毒工作一般要求应急救援人员进入清理区前对他们的防护设备进行清洗消毒，放入指定窗口内，在临时区应急救援人员也可以擦洗防护设备和进行个人清洁。

（三）互助与协调外部机构行动

主要是突发事件发展超过预先应急救援方案设想，失去控制时，需要借助临近应急机构及资源时如何协调的具体事宜。其他当地外部机构只有事先介入计划才能有效合作，可以预先建立协调联动机制，各成员单位事先知道能提供什么合作和由谁提供。

（四）值勤和社会服务

应急时事故影响区的值勤主要由保安和当地公安部门负责。他们的主要任务是防止无关人员和旁观者进入企业或事故现场，指挥交通以保证公众安全，保护应急行动。企业保安也要控制人员进入应急指挥中心新闻发布室、有重要记录和商业秘密的敏感地区。应急救援时，当地警方有指挥疏散和在疏散区执法（防止抢劫）的任务。

社会服务，如对事故受害者家属的援助或对疏散者的帮助应该在政府主管部门的直接指挥下进行，编制地方政府应急预案应予以考虑。对其他人员的救助可由政府职能部门和当地志愿者组织提供。

（五）恢复和重新进入

从应急救援到恢复和重新进入现场需要编制专门方案，根据事故类型和损害严重程度，具体问题具体解决。其主要考虑以下内容：

①宣布紧急结束。

②组织重新人员进入。

③调查事故原因，评估损失。

④清除废墟，清理损坏区域。

⑤恢复损坏区的水、电等供应。

⑥抢救被事故损坏的物资和设备。

⑦恢复被事故影响的设备、设施。

⑧解决保险和损坏赔偿。

当应急救援结束，应急指挥部应该委派有关人员重新入驻，清理重大破坏地区和保证恢复操作的安全。根据危险的性质和事故大小，重新入驻人员可能不同，可包括应急人员、企业技术、工程及维修人员。要保证重新入驻人员的安全，直接观察现场和采取适当措施后才能进入破坏区域，如果危险，要佩戴个人防护设备。进入现场的人员应将发现的情况及时通知应急指挥部，由其决定是否宣布应急结束，只有在所有危险均已解除后，才可以宣布结束应急状态。一般事故，可以及时指示企业人员重新进入建筑或企业单元，并恢复正常操作；重大事故，应急指挥部要决定何时允许大多数员工进入。事故调查应该尽早进行，并应严格遵守有关事故调查处理法规和标准。如果事故涉及有毒或易燃物质，清理工作必须在进行其他恢复工作之前进行。消除污染包括建立临时净化单元，如洗池，用于清除场所内所有有毒物质和使用前的处理。水、电供应的恢复只有在对事发现场彻底检查之后才能开始，以保证不会产生新危险。恢复工作的最终目的是使事发单位恢复到原有状况甚至更好，所需时间进程、费用和劳动力与事故的严重程度有关。无论怎样，从事故中汲取教训是极为重要的，包括重新安装防止类似事故发生的装置，这也是审查应急预案、评价应急行动有效性的一个因素，通过加入新的内容，改善原有应急预案，提高事故预防水平。

http://www.hbj.hunan.gov.cn/hjjc/hjyj/content_26340.html

morris_2007

第十一章
应急处置
应急处置措施属于一种紧急国家权力。由于突发事件发生后，往往造成人民生命财产和国家财产的巨大损失，正常的社会功能受到破坏，人们的心理受到损伤。在这种情况下，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府从现实需要考虑，依照相关法律、法规，针对突发事件的性质、特点和危害程度，组织相关部门，调动应急救援队伍和社会力量采取应急处置措施。同时，为了保护公民的权利不因国家机关滥用权力而被侵犯，也必须对采取应急处置措施的法定条件、主体、要求和依据作出规定。这样的规定既有利于保护公民权利，又能够保证国家机关在突发事件发生后，及时采取应急处置措施，有效地组织应急处置与救援，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。

第一节
应急处置的概念
应急处置是应急管理的核心环节，也是应急管理过程中最困难、最复杂的阶段。能否有效处置突发事件，直接关系到社会的安危，决定社会的生死存亡。


应急处置是指突发事件发生后，政府及其部门等应急处置主体，为尽快控制和减缓突发事件造成的危害和影响，依据有关应急预案，采取应急行动和有效措施，控制事态发展或者消除突发事件的危害，最大限度地减少突发事件造成的损失，保护公众的生命和财产安全的过程及其活动。


一、应急处置的责任主体
根据《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，我国突发事件应急处置的责任主体是履行统一领导职责或者组织处置突发事件的各级政府，这是由政府的本质、政府的职能和政府的能力所决定的。政府的本质特征表明维护公共安全、保护人民群众生命财产、保障社会秩序正常运转是政府的首要责任；政府的职能要求表明应急管理是政府的重要职能；政府的能力体现表明只有掌握了绝大部分社会资源的政府具备在应对突发事件中承担领导责任和主要责任的能力。由于突发事件发生后，往往造成人民生命财产和国家财产的巨大损失，正常的社会功能受到破坏，人们的心理也受到损伤，在这种情况下，事发地有关政府有必要实施应急处置措施，以使各种抢险救援工作得到有力的组织和有序的开展。法律赋予政府采取应急处置措施，目的在于突发事件发生后，政府必须在第一时间组织各方面力量，依法及时采取有力措施控制事态发展，开展应急救援工作，组织营救和救治受伤人员，防止事态扩大和次生、衍生事件的发生，努力减轻和消除其对人民生命财产造成的损害。


二、应急处置的相关义务主体
尽管应急处置的责任主体是各级政府，但政府不是开展应急管理的唯一主体，应急处置需要全社会的共同参与和积极协作，更需要形成政府与全社会协调互动的良性关系，因此，各种社会组织、基层单位和公民在应急处置中都应承担并履行相关义务。


（一）各种社会组织在应急处置中应履行相关义务
居（村）民委员会是城市居民和乡村村民开展自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其他社会组织包括工会、共青团、妇联等群众团体，是聚居在一定地域范围内的公众所组成的社会生活共同体，担负着传达落实上级领导机关政策措施、促进和谐社区和乡村建设、为群众服务的重要任务。由于突发事件几乎都是发生在社区和乡村，基层的居民群众必然是突发事件发生后的第一知情人，各种基层组织也必然是突发事件的先期处置者，在政府采取应急行动中，居（村）民委员会和其他组织理所当然地成为行动力量的一个组成部分。应急处置是个复杂的系统，政府在应急处置中扮演主角，但居（村）民委员会和其他组织在应急处置中也发挥着独特作用。居（村）民委员会和其他组织的相关义务是：按照当地政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。在应对突发事件时，充分发挥居（村）民委员会和其他组织的作用，可以更好地把公众组织起来，有效地进行自救和互救，最大限度地减少损失。各种社会组织在应急处置中发挥作用，在我国应急处置救援中的例子屡见不鲜。如汶川地震、玉树地震发生后，参加应急处置的除专业机构外，有多个志愿者组织参加了应急救援行动。有时在应急处置与救援中，仅有政府的专业队伍是远远不够的，还需要大量的民间组织和志愿者组织的参与。例如，2004年12月发生的印度洋海啸，受灾人数达数百万，职业和专业救援队伍相对严重不足，因此，有大量的民间组织和自愿者组织参与了救援工作。有些民间组织，如红十字会早已成为各种突发事件的重要救援力量。


（二）基层单位在突发事件应急处置中应履行相关义务
基层单位是社会的基础细胞和根本物资来源之一，也是突发事件威胁的主要利益相关者，在应急处置中，应当承担起在第一时间处置突发事件的责任，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。按照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位，应当根据具体情况，立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，排除险情。对于仍在对人民生命财产安全造成威胁的危险源、危险场所，应采取必要措施予以控制或封锁，并采取措施防止危害扩大。这些基层单位应当立即将应急处置情况向所在地县级政府报告。对因本单位的问题引发的或者主体是本单位人员的社会安全事件，有关单位应当按照规定上报情况，并迅速派出负责人赶赴现场开展劝解、疏导工作，积极配合处置。事发地其他单位，在突发事件发生后，应当服从相关政府发布的决定、命令，配合政府采取的各项应急处置措施；按照政府要求，积极组织人员参加所在地的应急救援工作；本单位受到突发事件影响的，应做好本单位的应急救援工作。


（三）公民在突发事件应急处置中应履行相关义务
公民既是突发事件的直接受众，又是重要的应对主体。参与、配合、支持突发事件应急处置成为当前每位公民义不容辞的职责和义务。按照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，公民应当服从所在地政府、居（村）民委员会或者所属单位的指挥和安排，配合政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序。为了防止、减轻突发事件引起的危害，政府需要采取必要的应急处置措施，如疏散、撤离人员、限制使用有关场所等。这些措施在一定程度上对公民权利有所限制，但其目的是为了避免突发事件所引起的对公民生命财产的危害。公民应服从政府的决定、命令，以及关于疏散、撤离的安排，同时还应在政府的领导下，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序。


三、应急处置的基本原则
（一）以人为本，保障安全
突发事件存在多种威胁，会造成多种损失。因此，应对处置时，要坚持以人为本的原则，先救人，后救物，把挽救生命与保障人们的基本生存条件放在首要位置，而不是舍本逐末。同时，必须高度关注应急救援人员的人身安全，有效保护应急处置者，避免次生、衍生事件的发生，这是应急处置“以人为本”的当然表现。


（二）统一领导，分级负责
应急处置工作通常需要跨部门、跨地域调动资源，因而必须具有高度集中、统一领导与指挥的应急管理指挥系统，实现资源的整合，避免各自为战，确保政令的畅通。对于应急指挥来说，统一领导的关键是要在党委的集中领导下，发挥政府的主导作用，调动全社会的力量，形成应急的合力。同时，应急处置要坚持分级负责的原则，即按照突发事件的具体分级，依据各级各类应急预案要求，由相应级别的应急指挥机构作出决策，具体进行处置。


（三）广泛动员，协调联动
突发事件具有涉及范围广、社会影响大、破坏性较强等特点，一般超出了某个政府部门甚至某级地方政府的控制能力，需要广泛开展社会动员、实现协调联动：一是整合政府、企业和第三部门力量，形成共同应对突发事件的网状化格局，发挥整体效能和作用。二是突发事件发生地政府同相邻地区政府建立应急协调联动关系，统筹调动人力、物力、财力资源。三是要充分发挥武装力量在应急救援中的突击队作用，体现军民结合、平战结合的精神。


（四）属地先期处置
突发事件发生后，当地必须及时地展开先期处置，以防止突发事件事态进一步扩大、升级，尽可能地减少突发事件造成的损失。这是因为：属地是突发事件的事发地，熟悉当地的情况；属地政府及有关部门在第一时间内赶赴突发事件事发现场，有助于把突发事件消灭在萌芽状态。


（五）依法管理，科学处置
在应急处置过程中，要严格依照国家法律、法规、规章等规定采取应急措施处置。要充分利用和借鉴各种高科技成果，发挥专家的决策智力支撑作用，避免蛮干苦干。同时，也要充分利用专业人员的专业装备、专业知识、专业能力，实现突发事件的专业处置，体现专业处置的原则，使突发事件处置能够依法、科学、有序地进行，进而减少不必要的生命、财产损失。


（六）打破常规，迅速高效
由于突发事件的演化瞬息万变、不确定性强，这就要求根据实际需要，打破常规，大胆创新，务求应急处置的迅速和高效。例如，《湖南省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》第三十八条规定，在紧急情况下，负责组织处置突发事件的人民政府可以灵活确定应急处置措施的步骤、顺序、方式、形式和时限，变通或者部分省略有关行政程序；应急处置措施可能影响公民、法人或者其他合法权益的，应当履行表明身份、告知事由、说明理由等程序义务。当然，在应急处置过程中，必须既要维护公共秩序、保证公共安全，又要维护公民权利、保障基本人权，防止行政紧急权力的滥用。

第二节
应急处置决策
应急处置决策，即突发事件处置决策，是一种非常规决策，是对即将采取的处置行动的方向、目标及其实现原则和方法所进行的分析与选择。它是在信息高度不确定的状态下进行的，决策环境和程序都不同程度地受到制约，是一种挑战大、难度高的决策。


一、应急处置决策的特点
应急处置决策是一种非常规状态下的非程序化决策，具有以下特点。


（一）事态严峻性
突发事件发生后，事态紧急严峻，可能危及整个社会基本结构和社会生活正常秩序。因此，非常态决策所要处理的问题比在正常状态下处理的问题要严重得多。


（二）目标控制性
由于突发事件具有突发性、严重性和紧迫性等特点，应急处置决策的首要目标就是控制事态发展，最大限度地减少突发事件造成的危害和影响。


（三）时间紧迫性
由于突发事件是突然爆发，演变也相当迅速，应急处置不能有丝毫懈怠和半点迟钝。这就要求决策者在尽可能短的时间内或第一时间内作出决策反应。


（四）信息稀缺性
在突发事件紧急状态下，由于时间紧迫，决策者及其辅助人员和机构没有很多时间去搜集大量信息，也不可能在有限的时间内掌握和控制所有的事态发展信息，只能在信息掌握不充分的情况下作出决策，因而应急处置决策往往具有很大的风险性。


（五）资源有限性
突发事件发生后，由于需要迅速采取应急处置措施，因而决策者往往没有足够时间去调动所需人力、物力、财力等各种资源，也来不及为决策做到准备充分，可调用资源的有限性等大大限制了决策者的选择范围。


（六）方法简单性
在紧急状态下，决策者往往大为简化程序，很难选择相对满意的决策方案，有时还可能出现决策失误。因此，应急处置决策者往往采取最简单且最实用的方法，确保收到实效。


二、应急处置决策者的素质要求
应急处置决策是应急处置决策主体在时间、资源、人力有限和信息不准确、不充分等约束条件下进行的决策，必然对决策者有一定的素质要求。


（一）果断抉择能力
突发事件往往突然发生并对社会公众的生命财产安全造成严重的威胁，且起因、演进路线和未来的发展方向不明。在这种情况下，应急处置决策者必须当机立断，果敢作出抉择。在突发事件处置的过程中，应急管理者切勿唯唯诺诺，一味上交决策权以推卸责任，也不要因循守旧，完全照搬预案。否则，突发事件的处置会在游移不定中贻误战机。


（二）瞻前推断能力
应急处置决策关系到社会公众的生命健康与财产安全，也关系到应急处置决策者自身的前途与命运。但是，决策者掌握的信息和时间都非常有限，并且决策的后果也难以预料。所以，决策者必须在既往处置突发事件丰富经验的基础上具有很强的瞻前推断能力。


（三）灵活应变能力
由于突发事件会不断发展变化，这必然要求应急处置决策者灵活、机动，具有很强的灵活应变能力。一方面，既要求各级各部门的领导干部要注重学习应急知识，积累处置突发事件的经验，提高个人素养，才能在突发事件处置中做到临危不惧、处变不惊、多谋善断、灵活果敢，另一方面，又要求应急管理者必须具有创新能力、应变能力、临机决断能力。主要是因为计划不管做得多么好，都很少能与现实情况完全契合。把这些相互冲突的需求整合起来绝非轻而易举的事情。应急处置决策很需要临机决断能力，但绝不是不要预案。预案可以使应急决策者有案可据，起到减缓心理压力、缩短决策时间的作用。同时，应急预案也可以保障应急决策的制度化和规范化。


三、应急处置决策需要注意的问题
应急处置决策者在进行应急决策时务必注意以下几个问题。
（一）防止发生次生灾害
次生灾害是指由原生灾害所诱导出来的灾害。在应急处置时，必须以动态发展和普遍联系的眼光来看突发事件，毕竟突发事件的危害具有很强的连带性和扩散性。例如，强烈地震发生后，卫生防疫任务繁重，因为大灾过后有大疫。但是，由于对次生灾害做了精心准备，灾区并没有出现疫病的流行。从应急处置实践经验来看，应急处置者不仅要具备系统性、前瞻性的思维，也必须注重寻求安全过程中的风险。例如，在疏散过程中必须考虑疏散路线及应急避难场所是否安全，避免社会公众受到二次伤害。为了预防次生事件，必须打破各自为战的局面。在现实中，各自为战很可能导致次生灾害的发生，即在处置某种灾害的过程中又引发了另一种灾害。例如，2008年初，在南方特大雨雪冰冻灾害处置过程中，由于抗冰冻保交通任务迫在眉睫，使用了大量的氯盐融雪剂，没有综合考虑其对环境的破坏作用。结果，京珠高速公路韶关段周边的一些村镇的水源受到污染，有些桥面被防滑链碾压得千疮百孔等。因此，为了避免在处置突发事件的过程中发生次生灾害，必须在应急预案的制定过程中就考虑各类突发事件可能引发的次生灾害。在具体处置的过程中，现场应急处置决策者要加强各相关部门之间的协调，防止引发次生灾害的现象。尤其是，突发事件会对环境造成长久的影响，环保部门是处置突发事件的最后撤离部门，在应急处置过程中一定要多听取环保专家的建议。


（二）保障救援人员安全
首先需要树立以人为本的意识，提倡珍惜生命、科学救援。在处置工作中，应急处置决策者应注意救援队员的轮换和劳逸结合，不能使个别队员过分透支体力，并有针对性地分配不同的救援任务。同时，要为应急救援队员配备必要的防护装备和通信工具，保护应急救援队员，这其中包括对应急救援队员及时地进行必要的心理干预。在突发事件处置过程中，他们可能会长时间目睹惨烈的灾害场景，心理受到一定的影响是正常的。


（三）确保现场统一指挥
应急处置过程中，现场指挥部必须具有指挥处置的全部权力。目前，常见的是，事发后各级、各部门领导纷纷赶赴现场，靠前指挥，发布指示。经常导致现场秩序混乱、令出多门，使现场指挥人员无所适从。而众多领导者的指示往往又不统一，甚至相互矛盾，导致现场指挥部的既定权力得不到有效行使，造成了实际上“谁官大，谁决策”的局面。甚至有时，事发地政府和现场指挥部还要忙于接待各级领导，给现场处置带来了诸多不便和麻烦。突发事件应急处置是一项技术含量很高的具体工作。为此，高层领导一般只需对具体的应急处置工作给予方针、原则方面的指示，而不应干预现场处置工作。其实，在突发事件处置中，各相关部门之间的应急协调是很难解决的问题，高层领导干部应重点对此加以协调。当然，在群体性事件处置的过程中，高层领导干部需要直接与社会公众对话。就目前情况来看，我国群体性事件大多是社会公众合理利益诉求与非理性表达方式的交织。群体性事件的根源是社会矛盾问题，其解决的根本途径在于出台合理的公共政策。在此情形下，高层领导干部因掌握更大的职权，可审时度势作出决策，安抚社会公众情绪，化解群体性事件。


应急处置要发挥管理专家和技术专家的作用，以增强决策的科学性。但是，也不能唯专家是从，因为专家只是决策的辅助和支持力量。总之，在应急处置的过程中，现场指挥部要被赋予充分的权力。应急处置决策者在广泛听取各方面意见的基础上，要发挥自身的智慧和创造精神，果断作出决策。在确保决策者和指挥者对公共安全负责的同时，也应给予他们更为宽松的决策环境。人们在反思处置卡特里娜飓风不力的教训时，就特别强调应急决策人员的想象力。应急决策者没有宽松的决策环境，就没有想象力，也就没有创新性的决策。在突发事件不确定性极强的今天，创新对于应急处置决策人员来说是必不可少的。


（四）力求实现应急联动
1、部门联动。应急处置时部门分割、各自为战是大忌，不利于对突发事件进行综合应对处置。特别是在处置有关基础设施的突发事件中，水、电、气、热等部门因管网之间的相邻关系，更应彼此配合。


2、条块联动。在处置突发事件时强调“条块结合，以块为主”，主要是为了对突发事件进行综合性的应对。因此，属地政府在应急处置过程中，要主动联系属地内的中央直属部门、企业等单位，密切双方的合作关系，实现条块联动。


3、地域联动。相邻地区间应建立地域联动机制，在处置突发事件方面相互支持。否则，地域分割会给应急处置效率带来严重的影响。例如，在2008年初南方特大雨雪冰冻灾害期间，有的省份高速公路开放，而有的省份高速公路封闭，严重影响了人员和车辆的流动，增加了滞留旅客的数量。有人甚至提出，如果高速公路不封闭，车轮与路面摩擦产生的温度或许可以将雪融掉，这个说法所反映出来的地域分割问题值得关注。


4、军民联动。这里的“军”泛指武装力量，包括人民解放军、武警官兵和民兵预备役部队，是我国处置突发事件的骨干和突击力量。特别是在巨灾条件下，“军”更能临危受命、力挽狂澜。军民联动最大的障碍就是军地双重领导体制。为实现军地联动，必须在现有体制下探讨军地合作机制，使军地合作在处置突发事件时更顺畅。


5、跨国联动。在经济全球化的时代，越来越多的突发事件会跨越国界，因此，建立跨国应急联动机制十分必要。特别是边疆地区需要根据风险评估的结果，通过外交渠道，与相邻国家、地区建立应急处置合作关系。


突发事件处置过程中的应急联动是以平常的机制建设为基础的，例如，相邻省份之间可建立区域性的联动机制，有大江、大河流经的省份可建立流域联动机制，共享突发事件的信息，经常开展灾情会商和联合演练。只有这样，应急处置才能步调一致。在国内突发事件应急联动中，必须坚持党委的统一领导。如果联动存在障碍，可求助于共同的上级来加以协调。在突发事件应急管理的国际合作方面，可通过外交部或者外事机构进行协调沟通。

第三节
应急处置的措施和基本流程
应急处置措施是行政机关为有效应对各类突发事件而采取的各种紧急性措施的总称。突发事件发生后，行政机关采用何种措施进行应急处置，由《中华人民共和国突发事件应对法》和其他单行的应急管理法律、法规、规章、预案等予以规定。其中，《中华人民共和国突发事件应对法》是应对突发事件的综合性法律。根据该法规定，采取应急处置措施的法定条件是突发事件发生，具体要求是应当针对突发事件的性质、特点和危害程度，有效方式是履行统一领导职责或者组织处置突发事件的政府组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量。实施应急处置措施属于一种国家紧急权力，这种国家紧急权力是与限制公民相应的权利相联系的。为了保护公民的权利不因国家机关滥用权力而被侵犯，在法律上作出规定既有利于保护公民权利，又能够保证国家机关在突发事件发生后，及时采取应急处置措施，有效地组织应急处置与救援。由于在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件4类突发事件中，自然灾害、事故灾难和公共卫生事件在应对措施上具有更多的相似性和共通性，《中华人民共和国突发事件应对法》将这3类事件放在一起，规定了一些必要措施。对于社会安全事件则单独规定了应急处置措施。


一、应急处置的措施
（一）自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的应急处置措施
自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，政府必须在第一时间组织各方面力量，依法及时采取有力措施控制事态发展，有效开展应急处置，避免其事态进一步扩大，努力减轻和消除其对人民生命财产造成的损害。归纳起来，主要有以下几种应急处置措施：
1、救助性措施。人的生命是最宝贵的，应急处置必须坚持以人为本的原则，将社会公众的生命安全放在首位。在突发事件已经发生或即将发生时，应急管理部门必须有效地组织人员对伤者进行救治，对受到或可能受到突发事件影响的社会公众进行安全疏散，并予以妥善安置。在应急处置过程中要先避险、后抢险，先救人、后救物。


2、控制性措施。突发事件发生后，应急管理部门应当迅速对危险源、危险区域和所划定的警戒区逐层实施有效的静态控制，同时进行交通管制以实施有效的动态控制。这样，应急处置活动就会有个相对有利的外部环境，突发事件的扩散和升级就能够得到有效遏止，应急救援队伍、装备和物资也能够顺利地到达事发现场，从而防止危险继续蔓延而造成更为严重的后果。


3、保障性措施。突发事件发生后，基础设施管理部门应当及时修复被损毁的公共设施，如公路、机场、码头、铁路、供排水、供电、通信等。在应急处置过程中，对基础设施应当格外重视，基础设施的修复可以稳定社会公众情绪，并有效保障应急救援队伍、装备和物资的运输。此外，在处置过程中，应急管理部门还要采取特殊的管理措施，确保食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应，使社会公众有水喝、有饭吃、有地方住，患病可及时得到医治，实现大灾之后无大疫。这些是保障民生的基本措施，可防止灾区社会矛盾激化。如湖南省在抗击特大雨雪冰冻灾害期间，保供电、保交通、保民生的“三保”政策有效防止了突发事件的扩大升级。


4、预防性措施。在应急处置过程中，应急管理部门不仅要着力减轻已造成的损害结果，还要排查有关设备、设施及活动场所潜在的风险，并采取有效的预防性措施，防止公众遭受新的损失。例如，在2003年“非典”期间，为了减少人员的流动与聚集，国家临时取消劳动节长假。又如，伦敦地铁爆炸案发生后，现场禁止使用手机，目的是防止手机信号引爆未被发现的炸弹。此外，应急管理部门还要注意防止各种次生、衍生事件的发生。


5、动员性措施。应急处置不能缺少强有力的人力、物力和财力保障。应急管理部门需要启用本级政府的财政预备和应急物资储备。必要时，可开展应急社会动员，紧急征用企业、社会所储备的物资、设备、设施、工具。同时，应急处置结束后，政府应给予被征用单位以适当的补偿。这样，紧急征用活动才具有可持续性。此外，社会公众有义务参与突发事件的处置工作。特别是有特定技术专长的社会公众，更应发挥其积极作用。


6、稳定性措施。突发事件发生后，商品供应可能出现短暂性的紧缺，可能有人会囤积居奇、哄抬物价、制假售假，扰乱市场秩序。甚至有些不法分子趁火打劫，利用突发事件造成的混乱局面进行违法犯罪活动。这些都会造成不必要的社会混乱，干扰应急处置工作的开展。因此，《中华人民共和国突发事件应对法》专门就此作出规定，应急指挥机构应协调国家执法机关，采取有效的稳定性措施，严厉打击违法犯罪活动，为突发事件的应急处置创造一个良好的外部环境。


（二）社会安全事件处置措施
根据《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，社会安全事件，包括重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件、经济安全事件、规模较大的群体性事件等，其处置措施包括以下5种：
1、强制隔离措施。社会安全事件发生后，应急指挥机构应协调公安机关根据事件性质和危害程度，依法采取果断行动，进行强制干预，将冲突双方隔离，有效控制现场事态，维持正常的社会秩序。


2、保护控制措施。社会安全事件发生后，特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施等可能会成为破坏对象，需要进行重点保护。燃料、燃气、电力、水等供应关系着千家万户，涉及国计民生，应急指挥机构应协调公安部门，对其采取必要的控制性措施，避免社会安全事件影响的扩散。


3、封锁限制措施。社会安全事件发生后，必须实施现场管制，对出入封锁区域人员的证件、车辆、物品依法进行检查，限制有关公共场所内的活动。这有助于及时维持处置现场秩序，抓获犯罪嫌疑人，避免新的社会安全事件的发生。


4、重点保卫措施。国家机关、军事机关、通讯社、广播电台、电视台、外国使领馆是易受社会安全事件冲击的关键部门，也经常是群体性事件中公众表达利益诉求、发泄不满情绪的对象，如瓮安事件中公安机关成为被打、砸、烧的众矢之的。不仅如此，它们还因具有较高的象征性价值，是敏感地点，容易成为恐怖袭击等暴力活动的对象。为此，在处置社会安全事件的过程中，应当重点加强对以上机关的保卫工作。


5、其他合法措施。《中华人民共和国突发事件应对法》规定，在必要的情况下，可依照法律、行政法规和国务院的规定，采取以上4种措施之外的其他措施。如金融危机对全球经济的影响明显，它可以被视为严重影响经济运行的事件。这可以被看做社会安全事件中的一种。《中华人民共和国突发事件应对法》规定，发生突发事件，严重影响国民经济正常运行时，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施，保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响。


二、应急处置的基本程序
突发事件应急处置一般包括以下几个程序。
（一）接警与研判
应急管理有关单位的值班人员在接到突发事件的报告时，应详细询问、记录有关情况，包括事发时间、地点、性质、规模及人员伤亡或财产损失情况等。之后，接报人员应视突发事件的严重程度，及时向相关领导报告。有关领导在接报后，应尽快组织对突发事件的级别和管辖范围进行初步的研判。突发事件超出自身管辖范围时，应迅速向上级机关报告。


（二）先期处置
通常，为适应高效处置突发事件，明确各级政府应急职责的需要，各级政府在应对突发事件时，应当遵循“属地管理为主”的原则。不论是哪一级别的突发事件发生，事发地政府必须迅速上报，并派员立即赶往突发事件现场，核实、观察突发事件的情况和发展态势，并就近组织应急资源进行先期处置，防止突发事件扩大升级。与此同时，现场工作人员边处置、边汇报，不断将突发事件的最新信息传递给应急管理部门和领导。在先期处置过程中，应急管理人员应该先避险，再抢险，组织事发现场周围的社会公众进行有效的应急疏散，在确保不会对周围社会公众造成新的损害后，积极开展抢险救援。如果突发事件性质比较特殊，例如发生核辐射事故，需要专业救援人员进行专业处置。现场应急管理人员应着重转移周边群众，维护现场秩序，进行力所能及的处置，等待专业救援队伍的到来。当专业救援队伍到来后，现场应急管理人员应做好道路引领、秩序维护和后勤保障等工作。


（三）启动应急预案
当确定突发事件级别后，按照分级响应的原则，拥有相应管辖权的人民政府应迅速启动应急预案，调集应急救援队伍、应急救援物资，派出应急协调人员和专家赶赴突发事件现场，并成立现场应急指挥部。交通运输部门应全力保障救援队伍和救援物资到达事发现场。在突发事件继续扩大升级的情况下，所启动应急响应的级别应当作出相应调整。


（四）现场处置
现场应急处置要成立现场指挥部，一般由军地领导、有关部门、专家学者等联合组成，履行突发事件协调处置职能。指挥部选址应遵循安全、就近原则。现场指挥部应根据突发事件现状和趋势，科学、合理、果断地确定应急救援方案。现场指挥部一旦成立，就必须赋予其现场救援的完全管辖权。各级领导对现场指挥提出建议。但是，应急管理实践要求必须是现场处置“谁拍板，谁负责”，而不能是“谁官大，谁说了算”。对于性质特殊的突发事件，专家应发挥辅助决策作用，向现场指挥部提出处置建议。


在应急救援过程中，各相关部门应各司其职、密切协作、协同应对，有关应急队伍应服从指挥、相互配合。公安干警应依法封锁现场，设立警戒区域，进行交通管制，维护现场秩序，确保道路交通畅通，并防止刑事犯罪发生；医疗卫生部门应派出医护人员救治、转运伤员；环保部门应对事发现场进行环境监测；专业救援队伍应携带专业救援装备实施现场救援。必要时，中国人民解放军、武警部队和民兵预备役部队也可参入救援。抢险救援必须对现场的危险源进行监测，保护受困人员和救援人员的安全，防止次生、衍生灾害的发生。在应急救援过程中，抢险救援人员要做到先救人，后救物。如果事态恶化、难以遏制，现场指挥部应启动扩大应急机制，及时向上级人民政府请求支援，加大应急救援队伍、物资、装备、资金等的投入，防止事态进一步恶化。


（五）信息管理
现场指挥部应将突发事件发展情况和处置信息及时报告有关政府部门和领导，建立有效的信息共享机制。同时，应当建立新闻发言人制度，将处置的最新信息及时准确地发布给社会公众，以避免谣言和流言，加强并做好社会舆论的引导工作。


（六）处置结束
应急处置结束后，现场应急指挥部撤销，应急响应终止。环保部门要对受突发事件影响的地区进行监测，卫生防疫部门要对疫病的流行进行监控，防止次生、衍生灾害的发生。同时，有关部门要清理现场和废墟，进行人员清点和撤离，解除警戒，开展善后处理和事故调查等。


（七）调查评估
对突发事件的有关情况和造成的损失等进行调查评估，是事后恢复与重建工作的基础和前提。应对处置突发事件的政府和相关单位应当对突发事件的起因、性质、影响、责任、经验教训等问题进行调查评估，并依法追究相关责任人的责任。

http://www.hbj.hunan.gov.cn/hjjc/hjyj/content_26341.html

morris_2007

第十章
应急社会动员
社会力量是应急管理的重要参与部分。从国际经验来看，世界上大多数国家对于动员社会力量参与应急管理工作都高度重视，纷纷通过吸纳和动员各种社会力量，调整和整合各种社会资源，共同应对和处置突发事件。近年来，我国在坚持政府主导的同时，注重发挥社会团体、红十字会等民间组织、基层自治组织和志愿者在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理救助等方面的作用，初步建立了以抢险动员、搜救动员、救护动员、救助动员、救灾捐赠动员为主要内容的应急社会动员机制。党中央明确提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，紧紧依靠群众，军地结合，动员国内外各种力量参与应急管理。因此，从世界各国应急管理实践来看，开展行之有效的社会动员，能够将各种力量凝聚起来，形成应急管理的巨大合力，从而确保应对处置突发事件更为高效。

第一节  应急社会动员的概念
处置突发事件，必须借助社会动员才能在较短时间里集中、配置大量的物资、人力与信息资源，必须在集中民意、民智基础上提升应急管理体制与机制的科学性与有效性，才能使得应急管理的方针、策略赢得社会公众的理解、支持与配合；还可以通过社会监督不断提升应急管理效率。所以，应急管理需要有效的社会动员机制支撑。


在应对重特大突发事件，特别是应对重特大自然灾害过程中，我国的应急社会动员机制发挥了重要作用。例如，2008年四川汶川地震发生后，胡锦涛总书记立即作出指示，要求尽快抢救伤员，确保灾区群众生命安全。温家宝总理当即赶赴灾区，现场指挥抗震救灾。应对巨灾，多元主体协同参与，形成党委领导、政府主导、社会各方面力量充分支持的集体行动体系。国家地震、减灾、民政、卫生、公安等部门和解放军、武警部队迅速协调联动，紧急支援灾区抗震救灾。云南、贵州、西藏等周边地区即派出地震专家驰援灾区，广东、广西、湖南等省市区也快速准备支援灾区，随时奔赴灾区。慈善总会、红十字会、扶贫基金会等非政府组织迅速启动专业性资源动员机制，全力募集和调拨救援物资。高校与青年志愿者组织快速组织进行义务献血和捐款捐物。在全国各社区、农村、企事业单位和社会组织，人们都在牵挂着灾区同胞的生命安危，并以各种方式投入到这场抗击巨灾战役中。


一、应急社会动员的内涵
“动员”一词从字面理解，就是发动人们参加某项活动的意思。在战争年代，中国人民解放军就有一套行之有效的动员机制，战前要对官兵进行动员，为的是统一思想，明确任务，鼓舞士气。在计划经济时期，我国的社会动员机制是单一的党政动员，党和政府一声令下，举国上下，全民行动。改革开放以来，社会发生巨大变化，社会管理从过去以单位为主，转变为单位、社区、社会组织共同参与。在此情况下，社会动员机制有了新变化，逐步形成了党和政府主导、单位和社区及社会组织协同、广大群众积极投入的新型社会动员机制。它具有3个明显特征：首先，政府形成了社会动员组织机构网络，各级部门、单位协调联动，并依据突发事件的级别，划定动员层级，进行不同程度的社会动员，使之更加有效和顺畅。其次，社区、社会组织充分介入，利用其紧贴群众的优势，发挥号召、组织群众的作用，使社会动员不留死角。再次，政府和社区、社会组织间建立起了有效的合作机制，能保持稳定的配合关系和成熟的沟通渠道。特别是能通过志愿者组织，充分管理和利用好志愿者资源，引导广大公众积极参与志愿活动。因此，“动员”就是指各级政府调动全社会人力、物力、财力应对特定事件的过程。


应急社会动员，即为突发事件的社会动员，主要是指各级政府调动非政府资源应对处置突发事件的行为过程，或者说是为预防和应对突发事件，各级政府、社会团体、企事业单位、公民个人在政治、经济、科技、教育等方面统一组织的动员准备、实施和恢复活动。在应急社会动员过程中，各级政府与社会团体、企事业单位、公民个人等非政府力量，必要时调动武装力量，通过一系列行政、法律、经济措施，整合全社会人力、物力和财力，形成强大的应急合力，以有效预防和应对突发事件。它具有以下显著特点：
①广泛参与性。从根本上说，应急管理提供的是一种公共产品，即公共安全。政府是公共安全的主要提供者，但非唯一提供者，若只是依靠政府应对处置突发事件，可能会招致不必要的损失。这就必然需要全社会的广泛参与，从而形成自救、互救局面，以减轻突发事件带来的影响。

②目的明确性。应急社会动员是为实现特定目标进行的一种社会群体性行为，政府作为应急管理主体，为与公众建立良好社会关系，必须充分发挥主体作用，按照既定目标积极主动、有创造性地组织各种旨在影响和引导公众参与应急管理活动，从而使政府应急管理工作得到公众认可、理解、支持与合作。

③秩序有序性。突发事件的突发性，需要政府在处置中高效、有序。因而，应急社会动员必须是有组织、有秩序地进行，不能杂乱无章、失去控制。


在我国，应急社会动员包含了两个结合：第一，自上而下与自下而上相结合。从我国国情来看，它是以自上而下动员为主，即政府是动员的主体，各种社会组织是动员的对象。政府需要对各种社会组织有序参与应急管理进行必要的引导。第二，常态动员与非常态动员相结合。既要重点研究各类突发事件，也要着眼于长远与长效，在平时开展社会动员，做好应急准备，克服运动式、突击式动员的缺陷与弊端，并积极通过应急知识宣传教育，建设应急社会动员体系，为非常态下政府进行社会动员奠定基础。


应急社会动员不同于国防动员。国防动员是指在国家主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时，国家依照宪法和法律规定，进行全国总动员或者局部动员，把国家武装力量由和平状态转入战争状态，一切国家机关、政党和社会团体、企事业单位和公民在国家发布动员令后，务必完成规定的动员任务，服从战争需要。国防动员与战争状态是紧密联系的。宪法规定了战争、动员、紧急状态3种非常状态，突发事件最大可能导致的只能是紧急状态。


二、应急社会动员的分类
（一）从动员对象上来划分
从动员对象上来划分，可以分为应急人力动员、应急物资动员、应急财力动员、应急避难场所动员、应急交通运输动员等。应急人力动员是指为应对处置突发事件，对社会上可满足应急需求的人力资源进行挖掘、分配、利用的活动。应急物资动员是指为应对突发事件，对社会上可满足应急需求的物资进行集中储藏、征收、调配、使用的活动。应急财力动员是指在突发事件来临时筹集、拨付应急所需资金的活动。应急避难场所动员是指在突发事件来临时，开放既定的应急避难场所并对可能或者可以被开辟为应急避难场所的建筑物进行征用。应急交通运输动员是指为应对突发事件，提高交通运输应急能力，组织和利用国家、社会交通运输力量，运送应急人员、应急装备、应急物资。


（二）从动员规模上来划分
从动员规模上来划分，可以分为局部动员和整体动员。局部动员是指针对某一范围内的部分地区所实施的社会动员，而整体动员则是在某一范围内的整个地区所实施的社会动员。相对而言，整体动员适用于危害性大、不确定性强、涉及范围广、影响强烈的突发事件。


（三）从动员时序上来划分
从动员时序上来划分，可以分为前期动员、中期动员、后期动员。前期动员，是指在突发事件发生之前，动员各种社会力量，预先采取措施，消除或减弱危险要素的影响或风险，做好灾害响应及后果管理的准备。例如，企事业单位组织开展的应急知识宣传培训和各种形式的演练活动等。中期动员，是指在突发事件发生时或发生后，动员各种社会力量，立即采取措施，将突发事件所带来的损失最小化。例如，国家利用红十字组织、慈善协会为汶川灾民提供有关服务等。后期动员，即恢复动员，是指在突发事件发生后，动员社会力量，立即采取措施，使社会情况修复到可以接受的水平。例如，动用非政府组织力量，组织给灾民捐款、捐物，为其提供必要的基本生活条件，对其进行事后心理干预等。


（四）从动员手段上来划分
从动员手段上来划分，可以分为“软动员”与“硬动员”。“软动员”就是常态社会动员，主要是指应急宣传教育，其主要作用在于向社会公众宣讲、普及应急知识，传播公共安全文化，提高其在紧急状态下逃生避险、自救互救的技能，明确自身在应急管理中的权利、义务与角色。“硬动员”就是非常态社会动员，主要指政府以强制力为基础，综合利用非政府力量的应急资源，有效地应对突发事件。“软动员”不仅是“硬动员”的基础，还是应急动员的力量“倍增器”。


三、应急社会动员的作用和意义
在当今开放的社会条件下，应对突发事件在很大程度上取决于社会力量的动员和参与。应急社会动员在现代社会的发展中具有十分重要的作用和意义。


（一）有助于形成一种社会发展所不可缺少的凝聚力
我国正处于社会转型时期，人们的价值观念及行为取向差别大，规则意识比较淡薄，致使社会成员之间难以建立一种相互信任关系，难以形成一种持续有效的全社会合作。通过社会动员，可以使社会公众在某个重要问题上取得共识，减少相互之间的离心因素，增进社会凝聚力，实现有效的社会合作，使整个社会的潜能得到充分释放，从而形成应急管理的巨大合力。


（二）有助于突发事件的高效处置
突发事件的应急处置是一个系统工程，往往具有规模大、影响深、资源消耗大等特征，并在一定程度上超出了政府控制和管理的范围。吸纳和动员社会各种力量，调整和整合各种社会资源共同应对和处置突发事件，是应急管理的有效途径。例如，我国政府能在“非典”局势非常严峻的情况下，迅速遏制疫情蔓延势头，是与充分调动社会公众的积极性和全社会资源共同应对分不开的。可以说，抗击“非典”引发了我国一次真正意义上的大规模的社会动员，形成了一个万众一心、齐心协力的喜人局面，充分显示了应急社会动员的强大威力。


（三）有助于形成政府与社会公众协调互动的良性关系
一方面，政府广泛动员社会公众积极参与应急管理活动，这是政府民主意识和公信力的充分体现，也是政府决策可信度和可参与度提高的充分体现。另一方面，社会公众参与应急管理，也增强了社会公众的自豪感、爱国激情和民族凝聚力。例如，玉树地震发生后，我国政府通过红十字组织、慈善协会等组织募集资金，开展社会救助，并积极发动志愿者参与抗震救灾，极大地凝聚了全国的人心。


（四）有助于平复突发事件不可预测性所导致的应急需求波动，确保公共效益
突发事件的不确定性决定了政府及有关部门对应急需求难以作出精确计算。当突发事件骤然降临或者急剧蔓延时，应急需求大幅度增加；当突发事件结束或呈现回落时，应急需求大幅度减少。政府一般不会不计成本地在平时储备过多的应急物资、设备等。为此，进行应急社会动员可以平复应急需求在常态与非常态之间的波动，实现经济效益与公共安全效益的“双赢”。


（五）有助于将社会应急潜力转化为应急能力，降低应急管理成本
“社会应急潜力”，是指社会所蕴藏的可用于应急管理的一切人力、物力和财力。突发事件发生后可能扰乱社会正常运行秩序。在此情形下如果仅依靠政府应对，效率可能会大打折扣。如果社会公众被有效动员起来，就能做到群智群力，进而战胜突发事件、渡过难关。有效的应急社会动员能够提高应急管理效率，克服社会公众的恐慌情绪，增强社会凝聚力，实现自救、互救与公救相结合，降低应急管理成本，防止次生、衍生灾害，增强社会应对各种突发事件的能力。


（六）有助于实现应急管理的关口前移与重心下移
应急管理的最高境界是将突发事件消弭于无形之中。因此，应急管理必须关口前移，以预防为主。如果政府能够调动企事业单位、公民个人等非政府力量的积极性，使他们时时、事事具备很强的应急意识，就能够防止和减少很多突发事件的发生。此外，基层是应急管理的关键，也是社会动员的重点。开展应急社会动员，有助于下移应急管理的重心，使突发事件在萌芽或者始发阶段就得到有力控制。

第二节  应急社会动员的基本原则和法律依据
一、应急社会动员的基本原则
应急社会动员活动必须遵循一些基本原则，这些基本原则起着保障应急社会动员活动统一、规范、协调和稳定的重要作用，主要如下。


（一）以人为本
应急管理的根本宗旨是保护广大公众的生命健康与财产免受突发事件的侵害和影响。在应对突发事件过程中，应急管理者面临的价值选择是多重的，但应急管理的核心是人，必须体现以人为本的原则。作为应急管理工作的有机组成部分，社会动员也必须体现以人为本的原则，做到社会动员为了公众，又依靠公众。


（二）依法动员
应急管理是公共管理的重要内容。在大力倡导依法治国、依法行政的今天，政府及有关部门必须做到依法动员。依法动员就是指在应急社会动员实施过程中要以现行法律、法规、规章等为依据，确保动员行为合法性，在有效处置突发事件的同时，最大限度地保障社会公众权益。


（三）相对强制
应急管理需要以行政机关相对的合法强制力为最终保障，有时要牺牲局部利益以保障整体利益、牺牲少数人的利益以保障大多数人的利益、牺牲眼前利益以保障长远利益。因而，应急社会动员有时要体现出一定的强制性特征。但这种强制性不是无限制的，而是相对的、有条件的，在不强制不足以维护最广大社会公众的公共安全，不强制不足以维护社会生活的正常运行的情况下才体现其强制性特征。


（四）合理补偿
在当前我国建设社会主义市场经济条件下，对于因应急社会动员，特别是强制性社会动员措施而给企业、家庭及公民个人所造成的物质、经济损失，政府应该在进行科学评估的基础上，给予合理补偿，以调动社会力量参与应急管理的主动性和积极性。


（五）军地结合
我国有强大的武装力量，并形成了成熟的国防动员模式，而战争发生的概率相对极低，为了使国防资源使用效率最大化，应当在确保国家安全的情况下，本着军民结合的原则，将国防动员与应急社会动员整合为国家动员，努力实现应急应战一体化，做到武装力量平时应急、战时应战。


二、应急社会动员的法律依据
应急社会动员的法律依据主要如下。
（一）《中华人民共和国宪法》
《中华人民共和国宪法》第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”


（二）《中华人民共和国突发事件应对法》
《中华人民共和国突发事件应对法》从6个方面作出了重要规定：
1、明确提出建立社会动员机制。第六条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”


2、明确规定公民、法人和其他组织有参与应急管理的义务。第十一条第二款规定：“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”第十四条规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他相关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。”


3、明确提出应急社会动员的补偿原则。第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”


4、明确提出建立应急队伍。第二十六条规定：“县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。”


5、明确提出开展应急宣传培训与演练。第二十五条规定：“县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度，对人民政府及其有关部门负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训。”第二十八条规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援的专门训练。”第二十九条规定：“县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。”第三十条规定：“各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。”


6、明确提出属地基层单位进行应急社会动员的责任。第五十五条规定：“突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。”


（三）其他法律、法规、规章的相关规定
《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《中华人民共和国防震减灾法》第八条第二、第三款规定：“国家鼓励、引导社会组织和个人开展地震群测群防活动，对地震进行监测和预防”，“国家鼓励、引导志愿者参加防震减灾活动。”《破坏性地震应急条例》第二十条规定：“在临震应急期，有关地方人民政府有权在本行政区域内紧急调用物资、设备、人员和占用场地，任何组织或个人都不得阻拦；调用物资、设备或者占用场地的，事后应当及时归还或者给予补偿。”


另外，《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家自然灾害救助应急预案》等相关应急预案也有规定。例如，《国家突发公共事件总体应急预案》规定：“充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制”，“加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发事件的综合素质。”《国家自然灾害救助应急预案》规定：“建立和完善社会捐助的动员机制、运行机制、监督管理机制，规范突发自然灾害社会捐助工作”，“完善社会捐助表彰制度，为开展社会捐助活动创造良好的社会氛围。”

第三节  国内外应急社会动员概况
一、国外应急社会动员概况
在世界各国应急管理实践中，美国、日本、澳大利亚、俄罗斯等国家主要通过以下几种形式开展应急社会动员。


（一）动员社区参与应急管理
美国应急管理的基层单元是社区，美国在应急管理中通过建设“防灾型社区”、开展社区灾害评估、推行社区“可持续减灾计划”、实施“市民梯队计划”、完善社区安全制度等措施来培养社区的参与意识，增强社区的参与能力。


（二）充分发挥企业特别是保险企业的重要作用
在日本，企业要建立自己的自卫消防队等应急救援力量，储备必要的应急救援物资和装备，经常性地开展应急演练，与市民防灾组织合作，积极参与应急管理。在美国，政府充分利用保险及再保险机制来分担灾害所导致的后果，减轻自身所承受的沉重负担。在澳大利亚，绝大多数财产都参加灾害保险，保险公司将部分保费交给政府，经批准后，返回给消防部门作为预算经费使用。


（三）利用社会组织的资源
在俄罗斯，东正教教会在应急管理中发挥了重要作用。在精神救助方面，教会人员深入医院，通过对受害者讲解教会教义，使受到伤害的人在一定程度上减轻痛苦，重新看到生活的希望；在物质方面，教会可以为受害者提供资金支持，如发生别斯兰人质事件后，莫斯科的教会就迅速拿出150多万卢布慈善资金，救助在莫斯科各大医院治疗的人们。


（四）调动志愿者组织的积极性
在日本，各种防灾组织在应急管理中承担了很多任务，包括：普及应急知识；在突发事件发生后进行必要的先期处置，避免灾害进一步扩大；储备基本的救灾工具和应急食品；进行防灾演练，并与政府、企业等应急管理主体进行合作。澳大利亚的志愿消防员享受政府给予的火灾伤害保险，如果参加火灾扑救，原单位不得扣发其工资；如果因灭火救援负伤，工资照发，医疗费则由保险公司支付。


（五）将公共安全纳入学校教育体系
在日本，中小学校每年都要开办一定课时的公共安全教育课程，并组织编写防灾减灾教材，及时发放给每一个中小学生。例如，日本曾编写发放过一套面向小学低年级的教材——《思考我们的生命和安全》。在俄罗斯，为了提高中小学生的安全意识与自救互救能力，莫斯科市部分学校相继开设了《生命安全基础》等课程。


（六）增强社会公众自救、互救的意识与能力
日本广泛开展应急社会动员，形成了自救、互救与公救相结合的模式：一是小灾靠自救，中灾靠互救，大灾靠公救。二是灾害来临时，首先公民自救，其次社区与邻里互救，最后在自救与互救过程中等待政府公救。在澳大利亚，政府非常重视公众的防灾、救灾、自救培训教育，通过利用各种宣传渠道，建立防灾教育基地、应急救援学校等，实施公共安全教育，确保公众具备在遇险时保护生命和财产所必需的常识和能力。


（七）提高家庭与个人的应急能力
日本特别强调公民个人和家庭在应急准备与响应中的责任，地方政府要求公民平时注意防火，准备好灭火器及防灾用品，包括水、食品、药物等，预先确定地震等灾害发生时家庭成员的内部分工、避难方式及联络方法。此外，公民有义务参加各种类别的防灾应急演练，并融入社区合作机制当中。


（八）借助军事资源应急
美国注重结合国防动员与应急社会动员，利用军事资源应急，有时甚至应急与应战不作区分。作为美军的战略卫生系统，美国的“国家灾害医疗系统”由上千家民间医院在自愿的基础上组成，可以在灾时和战时提供10万张床位，提高了美国的灾难救援和医疗救助能力。



二、我国应急社会动员概况
有效的应急社会动员历来是我国克服困难、战胜危机的重要法宝。如20世纪中叶，江南部分地区血吸虫病危害十分严重，当时中央政府就发出号召，几十万人同挖钉螺，从而有效减轻了血吸虫病的危害。在1998年抗洪斗争中，高峰时刻有关省市每天动用上百万人力，可以说，这场抗洪斗争的胜利也正是动员的胜利。从党中央和国务院总结的“万众一心、众志成城、不怕困难、顽强拼搏、坚韧不拔、敢于胜利”的抗洪精神中就不难体会到动员的巨大作用。2003年抗击“非典”战役中，国务院更是广泛地从经济、科技、舆论、社区、人民武装力量等方面开展了全方位的动员。尤其是在抗击2008年南方特大雨雪冰冻灾害与汶川地震、青海玉树地震中，社会动员使政府得到了极大的物质和道义上的支持，是应对工作取得成功的坚强后盾。


突发事件应对工作实践中，我国应急社会动员的模式概括起来有以下几个特点：
一是集中领导、统一指挥、部门协调。
二是军地协同、密切配合。
三是社会基层单元被充分动员起来，编织成一张覆盖全社会的防护网。
四是广大志愿者功不可没。

同时，我国应急管理在利用社会动员方面依然存在不少问题，最主要的则是社会动员模式大多数是一种政治动员模式，这一模式尽管在应对处置各种突发事件过程中发挥了不可忽视的重要作用，但有一些固有的缺陷。例如，过于依靠政治动员代价很高，可持续性差;政治动员的方式、手段比较激烈，在政治动员的强大政治压力下，难免出现极端化行为;政治动员往往是以非制度化的、群众性运动方式进行的，对国家的法治化进程会有消极影响。随着市场经济与社会主义民主政治的发展，随着依法治国方略的推进与有限政府模式的确立，应急管理不能单纯依靠政治动员，而应该由以政治动员为主走向以社会自主动员为主，从“对社会动员”真正走向“由社会动员”。从我国应急管理实践看，不仅是社会自主动员能力很差，而且一直依赖作为主要动员方式的政治动员也存在诸多不合时宜的问题。

第四节  应急社会动员的主要对象
一、社区
应急社会动员的对象是多样的，其中社区是非常重要的动员对象，而且社区参与对于应急管理的成败具有非同寻常的意义。当突发事件来临时，社区公众是最直接的承受灾害的主体，在许多情况下，社区成为了应急处置的最初响应者。由于社区公众对社区具有一定程度的认同感和归属感，如果以社区为基层单位应急，可以充分调动广大公众的主动性、积极性和创造性。社区参与可以有效地聚合、调集应急管理所需要的人、财、物资源，建立起以社区为基础的网络状应急管理体系。这样会对政府应急管理产生积极影响，促使其加强应急协调能力，增强应急管理的柔性，实现应急队伍、资源的跨区域跨部门整合，使社会在各种突发事件面前均能做到应对有序、从容不迫。


随着社区不断发展与成熟，社区自治的观念逐渐深入人心。因此，必须推动社区参与应急管理，以此来增强社区责任意识，培育自主的公民精神，塑造现代意义上的新型“相互守望”制度，预防和减少突发事件的发生。应急管理的最高境界就是使突发事件消弭于无形。世界许多国家和政府在应急管理过程中都突出应急管理的“减缓”与“准备”功能，力争将突发事件消灭在萌芽状态。而我国的应急管理在某种程度上却存在着“重救轻防”的倾向。社区参与可以从源头上防止突发事件。


综上所述，社区在应急管理中具有举足轻重的地位，是应急社会动员中非常重要的一个环节。社区参与可以增强公众的公共安全意识，及时排除公共安全隐患，也可以在突发事件发生后的第一时间有效地组织公众进行自救与互救，将其消极影响降低到最小限度。此外，社区参与应急管理还有助于推动民主化进程，促进社会的完善与发展。如果说，社会动员对于应急管理来说是至关重要的，那么，社区参与则是重中之重。没有社区参与的社会动员是不彻底的，也不可能达到预期的效果。


在西方国家，应急管理早已成为社区建设和管理的重要内容之一。而在我国，社区治安则是社区管理的一项主要内容。社区治安管理的对象既包括刑事犯罪及行政违法行为，又包括各种事故及灾害。按理说，社区参与应急管理是顺理成章的事情，但是，中国是一个政府主导型社会，社区参与应急管理需要从观念到措施的一系列转变。


1、开展社区应急教育。应急管理需要关口前移，实现防患于未然。预防在应急管理中十分重要。但我国的突发事件预防能力较弱，原因之一就是应急教育不到位。由于公众接受心理方面的原因，人们对于政治运动式的应急教育本能地抱以排斥的态度。但是，社区是一种公众自我教育、自我管理的组织，其管理的主体与客体均为公众，因而，社区建设和管理贴近公众生活，具有强大的亲和力。公共安全教育如果纳入社区建设与管理的议程之中，这将形成一种可以覆盖全社会、经常起作用的力量，增强公众风险意识，提高突发事件的防范能力。


2、改善社区的组织结构。社区是一种自我管理、自我服务、自我教育的组织。作为社区重要的机构，居民委员会不应该带有浓厚的行政色彩，因为政府与居民委员会的关系是指导与被指导。然而，在现实中，这种关系却被扭曲为领导和被领导。单一的行政主体与社区管理的多元化需求之间存在着矛盾。而且，问题的解决方式经常是牺牲社区自治，强化政府职能，进而导致了高额的行政成本。这影响了基层社区组织的正常发育，更泯灭了社区自发地参与应急管理的热情。从国外的经验来看，社区之所以能够在应急管理中发挥巨大的作用，与其相对于政府的独立地位有关。因此，在强调社区参与应急管理的同时，应当改善社区组织结构。


3、探索建立社区应急机制。每个社区都具有一定的特征。社区应该根据这些特征，进行科学的风险分析与预测，编制具体的应急预案，并通过演练不断地加以修订完善。同时，成立社区应急领导组织及救援队伍，避免突发事件来临时群龙无首的状况。社区应对区内居民情况分门别类地进行登记，为经过一定培训的居民进行应急管理业务资格认定，组织居民签订灾害互助协议等。此外，还要考虑根据自身风险情况，配备一定的应急基础设施。


需要说明的是，社区参与应急管理并非表明社区可以参与突发事件的所有救援工作。例如，有些国家的“社区应急响应团队”不负责大型消防，不进行特殊灾难物质清理工作，如放射性物质、化学物质和生物物质等，不参与超出其能力的医疗、消防和搜救工作。不仅如此，社区志愿者团体应该依法、有序地参与应急管理，目的是避免次生、衍生灾害的发生。


二、企业
根据《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，动员企业参与应急管理既是政府的职权，也是企业承担法律及社会责任的一个重要内涵，个别企业因承担法律和社会责任不够而陷入声誉危机，其教训值得深思。


（一）企业参与应急管理的有效形式
企业参与应急管理的形式是多样的，主要包括：
1、遵守相关法律、法规、规章和制度。突发事件发生后，企业不得囤积居奇、哄抬物价，还要开足马力，对急需的应急物资实行动员生产，及时提供高质量的产品与服务，为救灾物资的筹备提供便利。例如，青海玉树地震发生后，灾区急需帐篷，中央紧急部署动员有关企业生产帐篷。国家发改委、民政部责成全国多家帐篷生产企业加班加点生产，为尽快安置灾民作出了巨大贡献。


2、奉献爱心，捐献财物。在突发事件发生后，奉献爱心，向灾区和人民捐款、捐物，这是企业承担社会责任的题中应有之义。例如，在汶川、玉树抗震救灾大型募捐活动中，企业和企业家们踊跃捐款，双汇集团、奇瑞汽车、中联重科等企业纷纷伸出援助之手。


3、凭靠应急技术和产品，直接参与救灾。例如，某计算机股份有限公司在地震发生后成立了“卫生应急项目组”紧急飞赴灾区，全面参与突发公共卫生事件应急指挥与决策系统保障工作，提供24小时无间断服务。还有许多企业，特别是大型国有工矿企业派出自己装备精良的专业救援队，协助政府处置突发事件。


4、开展金融服务分担风险。突发事件会使人们的生命财产遭受巨大损失，而保险是一种分担风险、降低损失的有效途径。保险企业应当积极开发各种灾害保险产品，减少人们的损失，分担政府的压力。此外，金融企业也可以开发出金融产品，为突发事件救助服务。例如，汶川大地震发生后，浙江宁波金港信托决定发行一款公益信托产品，把信托计划的全部收入捐助给灾区人民。


（二）企业如何参与应急管理
1、进行应急预案的衔接。企业在制定应急预案时，首先找准自身的角色定位，明确自身可以通过何种途径发挥作用以及如何发挥企业自身的优势。在此基础上，注意加强与政府应急体系规划和应急预案体系的兼容，在条件允许的情况下，可直接参与政府应急体系规划编制和应急预案的编制工作。


2、通报突发事件信息。企业内部一旦发生安全事故或者其他可能危及单位和居民的突发事件，应当立即通报可能受到损害的单位和居民，并向当地和上级有关部门报告，以便有关部门及时采取措施，保障公众的生命与财产安全。


3、进行演练与救援。企业不仅要组织内部进行应急演练，还应该与所在社区居民进行联合防灾演练。例如，烟花爆竹企业有义务向附近居民宣传相关知识，制定重大安全生产事故发生后居民疏散预案，并进行联合演练。突发事件处置需要多个部门配合，如市政设施破坏抢修可能涉及众多公用设施企业，不同企业间的协调合作与应急联动尤其重要。政府应急管理机构可剖析这类情况组织动员企业进行联合应急演练，提高合成应急的能力。


4、帮助灾后恢复重建。灾后，企业应加快恢复生产，努力为社会提供各种产品，避免因为急需物品短缺而引起社会动荡。企业与当地有不可割裂的联系，两者共生共荣。企业与当地互有需求、相互依赖，企业的发展离不开当地为其提供劳动力和其他资源支持，当地也离不开企业提供的产品与服务。因此，企业不仅要注重灾后自身恢复，也要关注所在地的恢复，帮助当地居民进行恢复重建。这样就可以营造良好的企业与当地关系，进而为企业的生存和发展打造地利、人和的良好环境。


5、开展企业援助。21世纪以来，慈善事业与时代精神相结合，在减灾、救灾方面发挥着越来越重要的作用，产生了积极而深远的社会影响。突发事件发生后，企业一方面向各级民政部门、红十字会、慈善组织和中国扶贫基金会等部门和组织捐献善款，另一方面，利用自身的储存、生产优势及时提供或扩大生产救灾紧缺物品。例如，汶川大地震发生后，企业界纷纷为灾区提供大量救灾物资。国家发改委3个半小时联系近百家生产企业（单位），落实数十万件救灾设备。另外，还有很多企业主动为灾区提供紧缺物资，如纺织品行业为灾区提供大量棉被、帐篷等救灾物资；农夫山泉、伊利等企业为灾区送去饮用水、牛奶等产品；华北制药集团筹集灾区急需药品调往灾区；三一重工、江淮汽车提供车辆支援物资运输。有的企业还进行人力、设备和技术投入。如投入无线通讯技术、技术保障人员等。最后，有些企业应急救援队伍直接参与抢险救援，如今不少矿业企业都建立了自己的应急救援队伍，积极参与现场救援。


三、非政府组织
政府可以动员非政府组织参与应急管理，如协会、社团、基金会、慈善会、非营利公司或者其他法人，上述组织不以营利为目的，具有公共性、志愿性、自治性和民间性等特征。非政府组织参与应急管理是有益而必要的补充。特别是，随着政府从“全能政府”向“有限政府”的转变，非政府组织在应急管理中发挥的作用越来越受到重视。这主要是因为以下几点。

（一）非政府组织可以反映社会公众在紧急状态下的利益诉求，防止次生、衍生灾害的发生
在突发事件发生后，既有的利益分配和社会矛盾会因资源紧缺等因素被放大。非政府组织的参与无疑会及时传递和表达社会各个阶层的利益诉求，有利于将可能出现的问题化解在萌芽状态。一些非政府组织，如红十字会具有“中立”、“人道主义”色彩，在应对一些突发事件时具有政府所不具备的谈判和调节能力。不仅如此，非政府组织还以社会公益为导向，具有常态化的工作机制，在弱势群体关怀、灾民心理干预等方面可以做到持之以恒。


（二）非政府组织为应急管理提供了宝贵的人力资源
非政府组织汇集着大量具有某个方面的思想共识、志趣偏好或专业技能等相关应急的人员技术。通常，他们往往可以在突发事件处置过程中发挥巨大作用。


（三）非政府组织反应灵敏而迅速
政府在应急管理方面最大的优势是掌控着大量人力、物力和财力资源，最大的劣势是缺少足够的灵活性，响应速度较慢。而非政府组织正好可以弥补政府的不足，充分发挥其反应灵敏而迅速的特点。我国可集中人力、物力、财力办大事，但响应层次过高，社会参与力量不足，经常会表现出“响应速度慢，处置效率高”。为此，我国应急管理要在保持既有体制优势的前提下，降低应急管理重心，注重发挥非政府组织在应对突发事件中的作用。


（四）非政府组织有助于应急管理全球化
由于非政府组织性质特殊，它们参与应急管理，可以借助国际网络争取更多的国际援助，引进国外先进的应急装备、技术和理念，提高突发事件应对工作的效率。从汶川地震、玉树地震救援来看，非政府组织发挥了巨大作用，也向全世界展示出了一个成熟、自信的大国姿态，向应急管理全球化迈出了坚实的一步。


四、志愿者
（一）志愿者参与应急管理的特点
1、人多且杂。根据有关单位的初步统计，全国有五六百万人通过各级共青团组织报名参加汶川抗震救灾志愿服务，直接和间接参与了抗震救灾的志愿者各地共有500余万名。而参与应急救援的志愿者构成也是多元化。从组织程度上看，既有志愿者组织，也有个人自发的“单兵行动”；从职业上看既有高级白领，也有农民、打工者；既有身家过亿的企业老板，也有小本经营的个体户；既有年轻的大学生，也有当地的中小学生。


2、主动迅速。由于志愿者大多是自愿参与的，采取救援行动非常迅速。例如，在汶川地震发生后，全国各地的志愿者组织立即开展行动，部署参与救援工作。而更多无组织的个人以各种方式积极支持灾区救援。江苏黄埔再生资源利用有限公司组织的一支由60台大型建筑机械和120名操作人员组成的志愿救援队在震后1个多小时从当地出发，第二天中午即到达灾区，几乎与轻装军队同时到达开展救援行动。同时，志愿者的主动性较强。志愿者行动主要源于民间和个人的主动性，很多志愿者被采访时并不了解志愿精神，只是表示觉得应该为灾区做些什么。可以说，志愿者行动更大程度上源于灾难激发了人们内心深处对人性的关怀，可称之为志愿精神的萌发。


3、反应灵敏。志愿者比政府反应更为灵敏。如在青海玉树地震救援中最突出的例子是发放救灾物资，通过政府渠道一般需要3～4天，而一些志愿者却能做到从物资运抵机场，到发放到灾民手中仅用1～2天。


（二）当前我国志愿者参与应急管理存在的一些问题
1、组织化程度不高。虽然志愿者在参与应急管理中表现出高度的热情，但也暴露了组织化程度不高的问题。实践表明，组织化的志愿者行动往往更加专业、更有力量、更有效率、更具持久性。而组织化程度不高会导致志愿者行动的后勤保障不足，不利于志愿者活动的持续进行。如地震发生后，有些个人志愿者到达灾区后，想从事志愿者服务，却往往无从下手，因而很容易因保障不足，反而为救援增添麻烦。同时还造成救援行动缺乏有效协调指挥，导致资源分配的不均匀，进而降低了救援的效率。一些交通便利的灾区收到了大量救灾物资，而一些不知情的志愿者仍然向这些地方运送物资。甚至个别志愿者因为缺乏有效的信息做了无用功。


2、专业化程度不高。应急救援是高度专业化的一项工作，非专业培训或者掌握一定的应急救援知识和技能人员很难胜任。如玉树地震救援中个别志愿者缺少专业的知识和技能，仅凭一腔热情就前往灾区当志愿者，辗转到达灾区时却发现能胜任的工作很少，最终因缺乏专业技能无功而返。可以说，灾区并非不缺志愿者，而是缺少专业的志愿者，如医护人员，心理干预人员、建筑机械操作人员等专业性志愿者都极其紧缺。


3、可持续潜力有待进一步挖掘。志愿者参与应急管理是一个长期的过程。然而，志愿者行动由于组织化程度不高，其活动的可持续潜力也必然会受到一定的影响，有待进一步挖掘。有少数志愿者是由于一时的感情冲动去灾区进行志愿服务，并没有长期服务的打算。志愿活动需要的不是一蹴而就，而是持之以恒。以心理干预为例，有些心理受到严重伤害者需要很长时间恢复，还有些人心理疾患有很长的间歇期。因此，心理干预志愿活动应当做到经常、持久，保持很高的可持续性。


4、志愿精神有待进一步弘扬。志愿者不以获取物质报酬为目的，完全是为社会提供服务，贡献个人的时间及精力，完全是基于某种道义、信念、良知、同情心和责任感而从事社会公益事业。从根本上讲，志愿精神指的是一种自愿的、不为报酬和收入而参与推动人类发展、促进社会进步和完善社区工作的精神，是公众参与社会生活的一种非常重要的方式。当今世界，在很多国家，志愿者精神已成为公民社会和组织的精髓。前联合国秘书长安南曾在2001国际志愿者年启动仪式上的讲话中指出，志愿者精神的核心是服务、团结的理想和共同使这个世界变得更加美好的信念。


（三）如何进一步发挥志愿者的作用
近年来，重特大突发事件发生后，志愿者组织反应迅速，积极参与抗灾救灾工作，组织了很多联合行动，深入灾区做了大量细致的工作，为抗灾救灾作出了突出的贡献。他们的表现加深了政府和社会对志愿者组织的认识和了解。但是，从当前我国现状来看，应当进一步发挥志愿者在应急管理中的作用。


目前，我国社会各界对志愿者、志愿者组织和志愿精神的了解还不是很深入。许多人认为，做志愿者就是帮忙做事，是青少年参与社会实践的一种形式。不少人还存在对志愿行动的误解，如一些用人单位认为，志愿者就是免费劳动力。这不仅使一些志愿者在参加志愿行动时感到尴尬，也阻碍了志愿事业的发展。媒体应该加大力度宣传志愿者和志愿者组织，弘扬志愿精神，使志愿者和志愿者组织获得社会更广泛的认可，让志愿精神深入人心，使志愿行动成为一种风尚。如在玉树救援工作中牺牲的香港志愿者阿福的英勇事迹，感动和激励了无数中国人。同时，政府应该对贡献突出的志愿者和志愿者组织进行嘉奖，以此鼓励、促进志愿事业的发展。


政府组织和志愿者组织之间应当加强合作。在应急管理中，志愿行动是政府行为的有益补充。政府应该为志愿者组织的成长创造一个良好的环境，以此为公众参与应急管理提供良好的路径和机会，进而推动应急社会动员机制的发展。国外大灾之后，不同志趣的志愿者一般会结成新的志愿者组织。因此，我国应在政府有关部门的统一指导下，以抗震救灾中志愿者参与为新起点，保护志愿者的热情，推动志愿者组织的发育。同时，政府对于应急志愿者组织在装备及后勤保障方面应给予必要的扶持。


注册登记是规范和加强志愿者队伍建设的一个重要途径，也是世界上许多国家志愿者管理的通行做法。同时，基于应急志愿者具有较为特殊的专业知识和专业技能的要求，应对应急志愿者进行分类注册，并建设相应的志愿者数据库。服务认证制度是对志愿者从事志愿工作的记录，是志愿者组织及服务对象对志愿者工作的认可。注册登记制度是统一服务认证制度的基础，而统一服务认证制度则是志愿者激励机制的基础。建立统一服务认证制度后，可以在志愿者数据库中记录志愿者从事志愿工作的时间及次数，为志愿者激励提供依据。《中国注册志愿者管理办法》第十二条规定，团组织、志愿者组织依据已认定的注册志愿者服务时间，实行星级认证制度和奖章授予制度。


此外，还应当加强志愿者组织间及政府与志愿者组织间的协调互动。应急管理参与主体的多元化必然要求做好组织协调工作，各自为战只会带来混乱的秩序和低下的效率。组织协调工作主要包括志愿者组织间及政府与志愿者组织间的协调互动。志愿者组织参与应急管理时应当遵守政府应急管理部门的统一部署，志愿者组织之间要及时共享信息，合理分配人力、物力资源，提高工作效率。地方应该建立志愿者服务站，为志愿者开展工作提供服务，包括为志愿者、志愿者组织和需要志愿者服务的对象提供信息服务等。

http://www.hbj.hunan.gov.cn/hjjc/hjyj/content_26342.html

morris_2007

第九章   监测与预警
国际安全科学领域里，有—条著名的“海恩法则”：每—起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆，而这些征兆的背后又有1000个事故隐患。“非典”事件以来，我国的应急管理实现从被动应付向主动应对、从结果导向到原因导向的发展，大力推行风险管理的理念，不断地将应急管理的关口前移。这就要求我们预防在先，未雨绸缪，提高应对突发事件的能力和水平，做好应对突发事件的预防。在我国社会发展进程中，各类突发事件具有高度的频发性、群发性、扩散性和高损害性，其风险防范尤其重要。本章主要对预测和预警进行了简要介绍，并就我国目前的预测预警体系如何加强提出了简要建议，力求读者对此有一个初步了解。国际安全科学领域里，有一条著名的“海恩法则”：每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆，而这些征兆的背后又有1000个事故隐患。在我国社会发展进程中，各类突发事件具有高度的频发性、群发性、扩散性和高损害性，其风险防范尤其重要。“非典”事件以来，我国应急管理实现从被动应付向主动应对、从结果导向到原因导向的发展，大力推行风险管理的理念，不断地将应急管理的关口前移，这就要求预防在先，未雨绸缪，提高应对突发事件的能力和水平，做好应对突发事件的预防。


国际安全科学领域里，有一条著名的“海恩法则”：每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆，而这些征兆的背后又有1000个事故隐患。“海恩法则”是德国飞机涡轮机的发明者帕布斯·海恩提出的一个关于飞行安全的法则。它说明了飞行安全与事故隐患之间的必然联系。当然，这种联系不仅仅表现在飞行领域，而且适合于应急管理。“海恩法则”的警示意义是——任何一起突发事件都是有原因的、有征兆的，大多数突发事件是可以控制和避免的，至少可以把事件造成的损失降到最低。“非典”事件以来，我国应急管理工作重点从“事后处理”转移到“事前预防”和“事中监督”上来，大力推行风险管理的理念，不断地将应急管理的关口前移，这就要求预防在先，未雨绸缪，做好突发事件的监测与预警工作。

第一节  监测与预警概述
一、监测与预警的含义
（一）突发事件的监测
1、监测的基本含义。所谓“监测”，在应急管理中，是指国家通过设立各种网点，对可能引起突发事件的各种因素和突发事件发生前的各种征兆进行观察、捕捉、预测的活动。例如，通过对卫星云图和某地区当前水位的跟踪，结合洪水发生规律和地形地貌的分析，可以对该地区洪水的发生发展和危害作出预测和评估。


2、突发事件监测的主体和对象。突发事件监测的主体是县级以上人民政府及其有关工作部门。监测对象主要限于自然灾害、事故灾难和公共卫生事件，不包括社会安全事件，这主要是因为社会安全事件不好通过技术手段监测。


突发事件的早发现、早报告、早预警，是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。对此，《中华人民共和国突发事件应对法》规定，国务院建立全国统一的突发事件信息系统，县级以上地方人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，并与上下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通；县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息；县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度；获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织应当立即向所在地政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告；国家建立健全突发事件监测制度，县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备设施，配备专职或者兼职人员。


3、突发事件的监测网络体系。监测网络是指为了对突发事件的有效监测而建立的各级、各部门、各地区不同层次的、涉及不同种类的检测体系，它包括监测技术网络、人员网络、组织机构网络等。通过建立高效的监测网络，实现对风险及时、准确、全方位的管理，为突发事件的预警、预报、处置以及事后恢复等阶段的工作做好准备。
突发事件的监测从不同角度分析，可将其划分为多种不同的类型。一般可分为常规监测、特殊监测和随机监测。常规监测就是一般的定期的日常性风险信号的收集和监测。特殊监测是对特定突发事件的载体或危险源进行非常规监测，一般是对一些重大的危险源进行的监测或者是在突发事件发生的临近期或发生期间的监测。随机监测是根据现实需要而对某些可能发生的突发事件随机进行的抽样监测，对指定范围和对象进行突发性的风险信号采集。


根据监测的时间先后顺序，也可以把监测分为早期监测、中期监测和后期监测：①早期监测。一般是风险还没有被感知和发现，或者刚刚被感知和发现时进行，按照一定的风险作用点和风险可能发展的路径，对指定的对象和承载体进行监测，力求尽早发现和控制风险蕴藏和生成的信息。②中期监测。是风险发展到一定阶段后，风险特性逐步显露出来，而且在发展方向上表现出无法更改的取向，此时对其进行进一步的监测，力争掌握风险产生的各个方面的变化情况。③后期监测。是当突发事件已经发生并可能造成一定的破坏，此时仍坚持监测是为了实时掌握突发事件发展变化的趋势。


（二）突发事件的预警
突发事件的预警机制是指根据突发事件监测的信息和风险评估结果，以及突发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，确定相应预警级别、发布相关信息、采取相关措施的过程和方式。它是突发事件应对的一个重要阶段，是做好突发事件应对工作的基础。


1、预警的基本含义。“预警”一词最早源于军事,后来人们把这个词逐步应用到政治、经济、社会、自然等多个领域。在应急管理中，预警是指国家通过各种突发事件信息系统，在发现突发事件即将发生，或发生的可能性增大，或已经发生但可能升级扩大时，向社会发布警报信息的行为。反应迅速、调控灵活的预警机制一旦建立起来,就可以遇变不惊，处之泰然。


2、预警的对象、级别、内容。突发事件预警的对象包括自然灾害、事故灾难和公共卫生事件。因为社会安全事件比较特殊，如比较敏感，其紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度不易预测，因此《中华人民共和国突发事件应对法》没有建立社会安全事件的预警制度。


突发事件的预警级别与突发事件的本身的分级在分级数、分级对象、分级标准方面是相同的。突发事件的预警级别划分主要依据3个方面：突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度。预警级别共分为4级，并用不同的颜色加以标示。


因为突发事件在性质、发展过程等方面的不同，法律难以对各类突发事件预警级别规定统一的划分标准。《中华人民共和国突发事件应对法》规定，国家建立健全突发事件预警制度；县级以上地方人民政府应当及时发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，并及时上报；发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当采取措施，启动应急预案，加强监测、预报和预警工作，加强对突发事件信息的分析评估，定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理，及时向社会发布警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话；发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府还应当责令应急救援队伍和有关人员进入待命状态，调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，及时向社会发布有关避免或者减轻损害的建议、劝告，转移、疏散或者撤离易受危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产，关闭或者限制使用易受危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；发布警报的人民政府应当根据事态发展适时调整预警级别并重新发布，有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，应当立即宣布解除警报、终止预警期并解除已采取的有关措施。


突发事件预警的内容包括突发事件的类别、预警级别、起始时间、影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。


监测与预警是突发事件应对工作的第一防线。在应急管理实际应用中，监测与预警包含了3个层面的内容：一是对日常风险信息监视，根据一系列前提条件和参数预测突发事件的发生发展和危害性，发布警报。二是对突发事件实施动态监视，对突发事件下一步发展的趋势、影响进行分析，调整警报级别并重新发布。三是对次生、衍生事件进行监视，根据事件链对当前事件可能引起的次生、衍生事件进行定性、定量分析，发布警报。突发事件的监测与预警贯穿于突发事件发生发展的全过程，但重在事发前的监测与预警，这也是“预防为主”的工作要求。


监测与预警的基本流程是：对可能引发突发事件或导致突发事件发生变化的各种危险要素持续地进行监测并对其预兆进行客观分析，作出科学的风险评估；如果风险评估的结果显示突发事件不会发生，则继续监测；如果风险评估的结果显示突发事件可能发生，则发出警示信号；当公众采取有效的响应行动后，监测与预警的流程结束。


突发事件的监测与预警是相辅相成、相互统一的关系。通过监测，及时搜集可能发生突发事件潜在风险的有关信息，监控掌握能够表示危机严重程度和进展状态的特征性信息，对危机发生的可能性、发生的时间、发生的地点、发生的原因、可能影响的范围、可能造成的危害，以及危机的演化方向和变化趋势作出分析判断，发出预警信息，以便政府部门和公众及时掌握和提前应对，避免突发事件或减少突发事件造成的损失。简而言之，监测获得相关的信息并进行风险评估，而预警则将风险评估的结果传递给相关部门和人员。一方面，科学的监测是精确预警的前提和基础；另一方面，只有通过有效的预警才能把监测得出的结论及时地传递给相关部门和人员。


二、监测与预警的原则
（一）及时性原则
及时性原则就是在突发事件发生之前或在发展过程中，通过监测，及时识别存在的各种威胁，在此基础上，采取适当的措施快速发出警报，敦促相关政府部门和公众采取行动，避免突发事件的发生或者最大限度地减轻突发事件的影响。由于突发事件具有突然发生、迅速发展的特征，如果不能及时发现潜在的风险并传递警情，就不能为公众提前采取响应措施赢得宝贵的时间，其存在也就失去了意义和价值。因为预警信息尚未发出，突发事件很可能已经大规模爆发，很多有效措施根本来不及采取，也不可能实施防控，监测与预警就没有发挥任何作用。政府及其职能部门在获取突发事件的信息之后，要迅速作出分析、判断并及时向社会发出预警。在这方面国外的一些先进做法值得借鉴：日本率先通过在有线电视机顶盒中加载芯片的方式，保证在地震发生前的1分钟内，被指定发布地震预警信息的电视台可以强行将地震的基本信息迅速告知观众。


（二）准确性原则
准确性原则就是监测得出的突发事件发生的可能性和危害性的判断必须准确无误，警报表达的突发事件的相关信息必须准确无误。能否准确发布预警信息，将决定整个应对工作的成败。必须从客观实际出发，尊重历史和现实情况，分析突发事件相关因素之间的本质联系以及突发事件的演化、发展趋势，在极短的时间内对应急信息进行评估、分析并形成科学、准确的判断，进行准确的报警。警报一旦发出，相关部门和公众采取应对措施，就产生了一定的成本。如果预警不准确，付出的成本就不会带来预期的效果。长此以往，公众对监测与预警的信任度就会降低，进而导致人们对预警信息的熟视无睹，监测预警机制将名存实亡。同时，也将极大影响政府的威信。负有预警职能的部门要在最短的时间内对应急信息进行科学的评估、分析，并形成准确的预测结果向社会公布。


（三）全面性原则
全面性原则就是要充分利用各种方法和各种手段进行监测，预警信息必须覆盖所有的受到影响的公众，不能挂一漏万、顾此失彼。在突发事件中，损失的降低程度通常与获得警报的人数成正比。为此，在预警信息的传播中，要调用多样化的信息传递渠道，不仅要运用现代化的信息手段，如广播、电视、互联网、手机等；也要兼顾传统的预警方式，如高音喇叭、鸣锣敲鼓、奔走相告等。同时，传播预警信息要特别关注弱势群体，如鳏寡孤独者、残疾人、语言不通的外国人、老人、妇女、儿童等。如果正确的预警信息不能够及时全面传递给目标公众，则监测与预警的效果大打折扣。例如，1994年3月27日，美国亚拉巴马州发生的一场龙卷风夺去了正在教堂中礼拜的20名信徒的生命。有关方面在事发前的12分钟就发出了警报，但受害者无从接收。


（四）合法性原则
监测可以由政府部门、专业机构实施，也可以由公众、法人和其他组织实施，但预警发布主体和预警发布程序必须合法、规范。在主体方面，突发事件预警只能由负有相应应急管理职能的政府部门作出，既不允许政府部门越权预警，也不允许一般的单位和个人随意发布应急预警信息，以保障预警信息发布的权威性。如气象局发布气象灾害预警、卫生局发布公共卫生事件预警等。一般而言，政府要负责警报原始信息的发布，以保证信息的真实性和权威性，杜绝流言和谣言。在程序方面，要求严格遵循法定程序，向社会发布预警并同时向有关政府部门报告和通报。突发事件预警原则上由县级以上各级人民政府发布。但是，部分特殊类型的突发事件由于影响巨大，根据相关法律或相关应急预案的规定，其预警发布主体可能为县级以上的某级地方政府。例如，国家地震应急预案规定，省（区、市）人民政府决策发布短期地震预报，及时做好防震准备；省（区、市）人民政府决策发布临震预报，宣布预报区进入临震应急期。国家突发环境事件应急预案规定，蓝色预警由县级人民政府负责发布；黄色预警由市（地）级人民政府负责发布；橙色预警由省级人民政府负责发布；红色预警由省级人民政府根据国务院授权负责发布。此外，非政府组织、志愿者机构等社会力量经过必要的培训后，也可以在警报传递的过程中发挥十分重要的作用，但是，必须制定相关的法律和法规，约束他们的传播行为，严禁故意发布虚假警情或故意夸大、缩小警情，避免有人趁机造谣惑众。《中华人民共和国突发事件应对法》规定，任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。


（五）公开性原则
不得隐瞒或者缩小，应当客观、如实地向公众开放所有有利于应急工作的信息。既有利于公众及时了解突发事件的性质、范围和危险程度，及时采取自救和互救措施，也有利于政府获得公众对应急工作的理解、支持和配合，保障应急工作的顺利开展。应急预警信息一旦失去了公开性，必定会造成谣言四起，社会恐慌，大大加剧突发事件所造成的危害。《中华人民共和国突发事件应对法》规定，无论是对上级部门和其他部门，还是社会公众，均应提供真实、客观的信息，要定时向社会发布与公众有关的突发事件监测信息和分析评估结果，及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告。


（六）以人为本的原则
在建设监测预警机制时，一定要以人为核心，以公众的需求为目标，以最终效果为导向。监测与预警多一些人性化的关怀，效果将会更加突出。例如，国家突发事件总体应急预案规定，预警信息的发布、调整和解除可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。


（七）常抓不懈的原则
非常状态下的精确预警是要以正常状态下的持续监测为基础的。不仅如此，监测与预警的最终效果还要取决于公众是否接受了报警信息并采取了响应行动。这与公众在正常状态下接受公共安全教育的程度、社会的准备与响应能力是不能断然分开的。因而，要处理好常态与非常态的关系，在正常状态下为迎接非常态的挑战做好全面的准备。


在合法和规范的前提下，监测与预警的效果往往与其及时性、准确性和全面性成正比，与是否以人为本，是否全员参与，是否常抓不懈息息相关。监测与预警越及时准确全面，平时工作越扎实、公众越关注和理解，则监测与预警的效果越好。2008年4月，广东省出台《广东省突发事件预警信息发布管理办法（试行）》，明确了预警信息发布主体、权限和职责，规范了预警信息发布程序，确保了预警信息发布工作的制度化、规范化、标准化，有效提高了预警信息发布的权威性、及时性、准确性、全面性。在2008年防御14号强台风“黑格比”的工作中，广东省通过提前发布预警信息，及时动员各级各部门和公众，将人员伤亡和财产损失降低到了最低限度。而行进路线、登陆地点、登陆时风力量级极其类似的1996年15号强台风“莎莉”却造成很大的损失。


三、监测与预警的意义
监测与预警为人们躲避和对抗突发事件提供基本依据，为政府部门采取预控措施提供合法性支持。此外，没有高水平的应急预警，在应急准备中所储备的各种资源将形同虚设，再有效的应急处置也只能事倍功半。


尽管人类不能避免突发事件的发生，却有能力避免或者减轻突发事件所造成的损害，事实上，避免、减轻损害的最主要方法是对危险进行躲避。例如，在地震来临之前转移到空旷地带，在洪水来临前转移到高地，在发生流行疫病的时候避免前往人群密集的场所，在发生重大动物疫情之后避免接触该种动物，尽量减少在高危险地区作业、活动等等，都是人类躲避突发事件的最本能方式。而这种人类本能的发挥，必须以获得及时、真实、准确的预警信息为依据。即使在无法完全躲避的情况下，也可以通过采取各种准备措施抗击突发事件从而避免或减少损害，比如在洪水来临前加固堤防和疏通河道。


为了避免或者减轻突发事件所带来的危害，政府部门需要在突发事件发生之前采取各种预控措施。比如在台风来临前要求所有渔民停止作业。政府部门启动预控措施，一方面要动用大量的应急资源，另一方面也可能将限制部分公众的合法权利的行使。因此，预控措施必须合法，在没有发布预警信息的情况下，尽管政府部门也可以对即将到来的突发事件有所准备，但受到很多限制。


成功的监测与预警可以取得巨大的社会效益和经济效益。如果监测与预警系统不健全，甚至缺失，导致突发事件将要发生时，无法及时发出警报或者根本不发警报，则会造成不可估量的损失。以下是监测与预警方面的两个正反典型案例。


案例Ⅰ：海城地震的成功预警。
1975年2月4日，在辽宁省海城、营口一带发生7.3级强烈地震。震源深度为16千米，震中烈度为9度强，极震区面积为760平方千米。这次地震发生于严寒的冬季晚上，发生在人口稠密、工业发达的地区，是该区有史以来最大的地震，虽然造成大量建筑和设施损毁，但仅造成约2000人死亡。并且，震后3天内灾区全部恢复供水、供电，交通和工农业生产1个月后基本上得到恢复。以下是海城地震监测与预警的进程表（北京时间）：1975年1月下旬，国家地震局和辽宁省地震部门提出1975年上半年辽宁南部可能发生一次较大地震的报告；2月1~3日，辽宁营口、海城两县交界处出现的小震活动特征及宏观异常增加等情况；2月4日零点左右，辽宁省地震办公室向全省发出了带有临震预报性质的地震简报，提出小震后面将会有较大的地震；2月4日10：30，辽宁省人民政府向全省发出紧急电话通知，并发布临震预报；2月4日19：36，地震发生。


从这个案例的时间表可以看到，由于我国地震部门对这次地震及时发出预警信息，使得当地政府能够提前采取应对措施，公众能够及时采取自救措施。据推测，这次预报拯救了10万余人的生命，避免了数十亿元的经济损失。


案例Ⅱ：印度洋海啸的不成功预警。
2004年12月26日，由苏门答腊地震（里氏9.0~9.3级）引发的特大海啸在大约7个小时内，波及距离震中4500千米以外的地方，横扫印度洋地区。12个国家受到海啸影响，其中印度尼西亚、斯里兰卡、印度、泰国受损最为严重。根据联合国有关机构的估计，大约25万人死于海啸，1.4万~5.1万人失踪，150万人背井离乡。根据有的国家和机构估计，海啸造成的死亡人数在30万以上。以下是印度洋海啸演进的时间表：2004年12月26日0：58，9.3级地震发生；1：00，海啸袭击安达曼和尼科巴群岛，地震和海啸造成7500人死亡；1：07，澳大利亚与太平洋海啸预警中心联系，称地震强度为8级；1：14，太平洋海啸预警中心发出地震信息通报，称太平洋地区不会有海啸风险；1：20，海啸袭击了印度尼西亚的亚齐省，造成25万人死亡或失踪；1：28，太平洋海啸预警中心向整个太平洋地区发出预警；2：04，太平洋海啸预警中心将地震强度修改为8.5级；3：00，海啸袭击泰国海岸，5500人死亡或失踪；3：20，海啸袭击斯里兰卡海岸，3.1万人死亡；3：50，海啸袭击印度东部海岸，1.1万人死亡；7：30，海啸袭击非洲东部海岸，200人死亡。
从这个案例的时间表可以看到，从苏门答腊发生地震到泰国、斯里兰卡、印度、非洲东部受到海啸影响，其间的时间间隔分别约为2小时、2小时20分、2小时50分和6小时30分。事实上，在大部分地方，人们从岸边跑到安全地带只需要几分钟，如果上述国家和地区具备良好的海啸监测预警系统，海啸灾害是可以减轻甚至避免的。

第二节  监测与预警的内容
监测与预警的内容包括：对风险隐患进行排查和监控；通过各种监测手段获取丰富的实时数据支持预警；结合历史数据和各种信息进行风险分析，判断报警的临界点；采用公众容易接受的标准化预警术语，通过多种渠道，及时将警报发送给处于风险中的公众及有关应急响应者；教育、培训公众，使其有能力采取适当的行动；定期评估监测与预警的效能等等。归纳起来，主要如下。


一、风险隐患排查与监控
风险隐患排查就是对风险隐患进行辨识并登记建档，确定管理的重点。从突发事件演进的过程来看，风险隐患排查是应急管理在事发前最基础的一个环节。2007年湖南省进行了全省范围内的风险隐患排查，省政府和各市州、各部门、各县市区均建立了包括危险源、危险区域在内的风险隐患数据库，为全省各类突发事件的监测预警和隐患治理提供了基础信息。


风险隐患监控就是对风险隐患进行实时、持续、动态的监测，及时发现各种变化，收集相关的数据和信息，做好预控措施，同时，风险隐患监控得到的数据和信息为风险评估提供依据。2003年我国抗击“非典”期间，中央政府通过卫生部门对“非典”疫情实行24小时监控，随时掌握变化情况和发展趋势，及时作出决策，夺取了抗击“非典”的伟大胜利。


风险隐患排查和监控是突发事件监测与预警的基础和前提，具有十分重要的意义。首先，有利于避免突发事件的发生。对容易引发突发事件的危险源、危险区域进行重点监控防范，防患于未然，发现问题并及时整改，可以将发生突发事件的可能性降至最低。其次，有利于快速应对处置，能够在早期采取相应的控制、处置措施，能将损失控制在较少的范围内和较低的程度上；有利于采取正确有效的应对措施，不同的突发事件的处置措施不同，同一事件的不同阶段所采取的处置手段也不同，通过对风险的分析识别，在此基础上启动不同的应急预案，采取正确的应对措施。


风险隐患排查和监控是应急管理一项长期的基础性工作，必须建立完善监控网络，划分监控区域，确定监控点和监控项目，明确排查区域和排查周期，提供必要的设备和设施，配备专职或专兼职人员，加大风险隐患排查和监控力度。


二、风险评估
一般认为，突发事件的风险由突发事件危险要素与社会脆弱性两个因素共同决定。危险要素是突发事件发生时产生危害的要素；脆弱性是衡量社会在突发事件发生时遭受危害大小的指标。因此，认识风险就要对危险要素和脆弱性进行综合评估，即进行风险评估。


风险评估即将调查、监测到的结果和其他收集到的信息进行整理和归纳，结合脆弱性分析，确定风险的大小，判别突发事件发生的可能性和危害性，为应对处置工作做好准备。只有经过风险评估，判别突发事件发生的可能性和危害性较大时才能发出预警信息。


突发事件风险评估是监测与预警的重要内容和承上启下的环节。一方面，它是对人们通过科学监测手段获得的数据和通过其他的手段收集到的信息的加工与处理；另一方面，它是人们作出报警决策的基础和依据。风险评估要求具备良好的风险分析能力，要求根据政府部门和专业机构提供的危险信息和各种社会信息，结合社会系统的脆弱性分析和风险等级来评估。风险评估专业性较强，应当充分发挥专家、学者和专业技术人员的作用，在难以判别时组织其进行集体会商，防止评估出现偏差。2008年的低温雨雪冰冻灾害期间，气象部门虽然作出了较为准确的预报，多次发出监控信息，但对灾害性极端天气的持续性和强度估计不足，致使我国南方地区仍然遭受严重灾害，损失巨大。


在进行突发事件风险评估时，应遵循以下基本原则：
1、客观性原则。在进行突发事件风险评估的过程中，要坚持实事求是，采用科学的方法，遵循规范的程序。同时，也不能盲从权威，更不能出于部门利益的考虑而故意放大或缩小风险。


2、系统性原则。在进行风险评估时，必须从系统的角度出发，尽可能全面、充分地考虑各种风险的相关性、叠加性。现代社会是一个复杂的大系统，突发事件种类多，并且相互之间关联性很强，经常会牵一发而动全身，引发系列的次生、衍生事件。例如，地震会引发火灾，洪涝后易发生疫情，环境污染会引发群体性事件，冰冻灾害后会火灾多发等。进行风险评估时，应该全面系统地收集信息，综合考虑各种因素，在此基础上开展评估。


3、规范化原则。突发事件风险评估所使用的方法和程序等应有一个统一规范的基本准则，包括评估程序、评估方法、评估指标体系等方面的内容。规范化有利于信息交流沟通，有利于不同风险、不同地区的比较对照。


4、动态性原则。由于可能诱发突发事件的风险隐患处于不断运动变化之中，所以评估得出的结论具有时效性。因此，必须持续地进行监测，动态性地进行评估，不断发现新的风险，及时采取应对措施。


三、预警分级
突发事件的预警和突发事件本身一样需要进行分级，其所分级数、分级对象和分级标准也是相同的。综合《中华人民共和国突发事件应对法》、国家突发事件总体应急预案和各专项应急预案的相关规定，分析如下。


（一）分级数
突发事件本身和突发事件的预警都分成I级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般）4级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示。


（二）分级标准
事件本身和事件预警的分级所根据的都是事件可能造成的危害程度、影响范围、紧急程度和发展势态等因素。不同的突发事件的预警级别标准是有区别的，所以《中华人民共和国突发事件应对法》没有规定预警级别的具体划分标准，但近几年来国务院发布各种突发事件专项应急预案对可以预警的突发事件预警级别规定了统一的划分标准。如《气象灾害预警信号发布与管理办法》规定：台风预警信号分为4级，分别以蓝色、黄色、橙色和红色表示。发布台风蓝色预警信号的条件是，24小时内可能或者已经受热带气旋影响，沿海或者陆地平均风力达6级以上，或者阵风8级以上并可能持续的；发布台风黄色预警信号的条件是，24小时内可能或者已经受热带气旋影响，沿海或者陆地平均风力达8级以上，或者阵风10级以上并可能持续的；发布台风橙色预警信号的条件是，12小时内可能或者已经受热带气旋影响，沿海或者陆地平均风力达10级以上，或者阵风12级以上并可能持续的；发布台风红色预警信号的条件是，6小时内可能或者已经受热带气旋影响，沿海或者陆地平均风力达12级以上，或者阵风14级以上并可能持续的。


四、警报发布与传递
（一）预警的条件和程序
对于自然灾害、事故灾难和公共卫生事件，预警的条件是“即将发生或者发生的可能性增大时”，而对于社会安全事件，预警的条件则是“即将发生或者已经发生”。对于预警的程序，一般来说包括3个方面：一是发布警报并宣布有关地区进入预警期，这适用于自然灾害、事故灾难和公共卫生事件。二是报告，即向上一级人民政府和上一级主管部门报告，必要时可以越级上报，这适用于各种突发事件。三是通报，即向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府和公众通报，这适用于自然灾害、事故灾难和公共卫生事件。


（二）警报发布与传递的内容
根据我国有关规定，国家所发布的突发事件预警信息，在内容上应包括突发事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。


警报所发布和传递的信息要以公众需求为导向。警报的语言必须简洁、清晰、易懂，避免使用冗长、晦涩的专业性语言；警报的内容一定要表述清楚可能发生的突发事件将会带来的威胁和影响，考虑到公众的价值判断与利益权衡等因素，提出有针对性的响应措施和建议；警报发布的对象应仅限于可能受到突发事件影响地区的公众，避免警报扰民的现象；警报的内容要充分考虑到不同人的不同需要，做到有的放矢。公众的情况千差万别，拥有不同的教育水平、经济实力、民族身份与信仰、语言、健康状况和灾害经历等，同样的警报内容会产生不同的效果。


（三）警报发布与传递的手段
警报发布与传递的手段必须是有效的，具备以下特征：一是多样性。警报传播媒介既包括电话、手机、广播、电视、报刊、网络、警报器、宣传车，也包括鸣锣敲鼓、奔走相告等人际传播方式。当然，也可以多种手段并用。二是针对性。警报传播要针对不同的群体采取不同的手段，如在广播、电视信号无法接收的情况下，可采取发警报或奔走相告的方式，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。三是全覆盖性。警报的传播要确保可能受到突发事件影响的所有公众都能知晓警情。通常，应急管理部门应保持对特定群体发布警报手段的稳定性和经常性，使其能够密切关注相关信息。四是互动性。警报传递手段最好具备双向可达性，以便于公众及时反馈警报接收信息。


人们特别重视监测与预警中的技术因素，在发布和传递警报时过于强调利用各种技术和现代化的手段。实际上，监测与预警的效果还具有不容忽视的制度和社会因素，一些“土”的、“老”的传递警报方法往往效果更为理想。作为山洪地质灾害的多发地区，湖南省在防御山洪地质灾害方面就摸索出了一套行之有效的“土”办法，建立了“五个一”的村级防御山洪地质灾害系统。2007年，湖南省各级政府拨专项资金购置了18000个喇叭、3000个功率放大器、3000个备用电源和一批话筒、铜锣、口哨等设备分发到全省72个山洪地质灾害重点防御县的3000个村，建立了由9万名村组干部和党员组成的预警员队伍，采取一名村干部联系一个组，一名党员联系若干农户的方式，一旦发生灾情，通过广播、电话、敲锣、吹口哨等方式，将信息迅速传递给每一个村民，组织群众避灾。实践证明，此系统易为群众接受，大大减少了山洪地质灾害造成的人员伤亡和财产损失。


五、预警调整与解除
突发事件从孕育到发生有一个过程，各种要素是不断变化的，其发生发展往往具有确定性和随机性的双重特性，因而预警的级别也可能在不断变化中。有可能会出现突发事件的影响和危险可能增大的情况，需要提高预警级别；有可能会出现突发事件的影响和危险可能减少的情况，需要降低预警级别；有时会出现突发事件不可能发生的情况，需要解除预警；甚至有可能会作出错误的判断，发出错误的预警信息。


如果突发事件的事态发生变化，则发布警报的人民政府应当适时调整预警级别并重新发布，这样既不会把低度紧张情况当成高度紧急情况来处理，造成应急资源和能力的浪费，甚至引起其他社会负面效应，影响人们的正常工作、生活秩序；也不会把高度紧张情况当成低度紧急情况来处理，造成应急资源和能力的不足，影响对突发事件的应对处置工作，使损失扩大。如果有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。


六、公众应急响应
公众根据所接收的警报采取必要的响应行动，避免或者减少了突发事件所造成的损失，监测与预警的目的才最终达到。预警要能够促使公众迅速地采取适当的响应行动以规避风险。如果公众接收到警报，但是不理解警报内容，没认识到事件的严重性或者决策产生偏差，不采取所期望的响应行动，则监测与预警没有实际意义。近年来，在我国沿海，每次台风来袭时都会及时发出警报，要求渔民停船进港，养殖户离海上岸，但经常有人或不以为然，或担心船只和设施受到破坏，不愿上岸，造成不必要的伤亡。2005年5月29日，卡特里娜飓风登陆美国路易斯安那州和密西西比州，虽然美国气象部门对风速、降雨量等预测得很准确，并提前几个小时发出预警，但是，由于种种原因，公众对飓风预警响应不足，导致1000多人丧生。


公众对警报作出适当响应的概率受两个因素的影响：一是对警报可靠性的评判。二是对风险的认知。如果公众认为警报不可靠，那么，他们就不会采取行动，如果公众低估或高估了突发事件风险的严重性，那么，他们就会响应不足或响应过度。要促使公众作出适度的响应，必须注意：
第一，增强警报的可靠性。首先需要确保警报的原始发布由公众所信赖的权威机构完成，并在警报传递的过程中注意维护其真实性，防止被扭曲。其次，由于突发事件风险具有高度的不确定性和动态演变性，错误警报的发布与传播在所难免，即使在获得准确信息的情况下也有可能作出错误的判断。因此，有关部门必须尽最大努力，减少错误警报的发生概率，并进行持续性的改善，或者解除预警，以保持公众对于预警的信任。


第二，提高公众应急能力。必须加强公共安全教育，增强公众的应急意识和应急技能，具体措施包括：使公众掌握有关警报传播的知识和鉴别警报来源可靠性的技能；在学校教育特别是在中小学教育中设立公共安全的课程，增强公众的风险意识和自救能力，等等。
第三，修订和完善应急预案。应急预案必须具有针对性、可操作性和持续改进性，否则就不能发挥作用。具体而言，所谓的针对性，是指灾害准备与响应计划是根据某个单位或社区的具体需要、参照风险评估的结果而编制的；所谓的可操作性，是指应急预案具有较高的应用价值，可以在接到警报后明确“是什么”、“怎么办”、“找谁办”等基本问题，并经常性地举行演练以验证其有效性；所谓的持续改进性，是指不断地对已发生的突发事件及响应行动进行分析和总结，及时将应急预案进行修改，将所得出的经验和教训纳入。

第三节  监测与预警的体系
建立和完善监测预警机制，是建立现代化的、科学的应对突发事件管理体制和机制的前提和基础。国家突发事件总体应急预案规定：各地区、各部门要针对各种可能发生的突发事件，建立监测预警系统，完善监测预警机制，开展风险分析，做到早发现、早报告、早处置。


一、监测与预警制度
监测与预警制度是指开展预测与预警的各项工作规范或行动准则。主要包括：风险隐患监测制度、信息接报与处理制度（应急值守制度）、风险评估制度、预警信息发布和传递制度、媒体管理制度等等，其中，应急值守制度是监测与预警制度的重中之重。


突发事件来势凶猛，千变万化，及时掌握与了解事件的相关信息，是正确进行预测、预警、处置和救援的基本前提。信息报告的渠道畅通与否和传递效率的高低，不仅对监测与预警有决定性的意义，而且影响到应急处置与救援、善后恢复与重建等工作。建立和完善应急值守制度，及时、准确地汇集、储存、分析和传输相关信息，有利于掌握突发事件的动态和发展趋势，为积极有效应对突发事件创造条件，同时，也有利于确保政府所必需的社会动态、舆情信息渠道的畅通，从而最大限度地降低突发事件所造成的损失。各专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及有关主管部门报告突发事件信息。目前，我国各级人民政府和各有关部门大多建立了应急管理办公室或应急管理办事机构，大部分制定了应急值守制度和规范了突发事件信息处理流程。


湖南省在应急值守的规范化建设上取得了一定的成效。其中，湖南省政府总值班室（湖南省应急管理办公室）制定了《湖南省总值班室值班工作规则》和《湖南省总值班室处置突发事件工作规则》，明确了省政府总值班室的职责任务是担负传达省政府指示，贯彻省政府决策精神、及时收集和传递有关信息、保障省政府办公厅正常有序运转等重要工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用；制定了值班运行制度，要求24小时值班，规范了轮班、正班、副班、晚班、领导带班和值班通讯等制度；制定了《湖南省总值班室突发事件信息处理流程》，对信息接报、信息研判、信息核实、内部响应、信息报送、落实领导批示和整理资料存档备查等作出了明确的规定。


二、监测与预警系统
监测与预警系统是指以一定结构形式联结构成的具有某项预测与预警功能的有机整体。目前，我国已建立了从中央到地方包括自然灾害中的水文、气象、地震、地质、海洋、生物和森林类，公共卫生突发事件中的重大疾病、传染病引发的死亡、重大动物疫情以及环境、事故等突发事件的监测预警系统。其中，在气象灾害的监测上，国家气象局、区域气象中心、省气象台等2600多个气象站形成了全国气候灾害检测、预报系统，利用以计算机为主要手段的实时业务系统、卫星云图接受处理系统、数字化天气雷达和高频电话辅助通讯网等先进技术，在全国建立了一个完整的气象灾害监测预报服务网。但还存在诸多问题，主要应在以下3个方面加以改进。


（一）加强监测系统的建设
加强监测系统的建设主要包括扩大监测网络，增加监测点密度，改进监测手段，等等。例如，加大地震监测台点密度；在地质灾害高易发区建立专业监测系统；建设瓦斯、尾矿库、危化品生产和运输等重大危险源监控系统；增加水文、水土保持监测站和森林火险监测站；加强对重要水源地、国防工业基地、电信基础设施、能源基础设施、运输基础设施、银行金融、储备物资仓库、港口、机场、核电站、大坝、政府设施和关键性商业资产等重要目标的监控。


（二）建立应急基础数据库
目前，各部门均建立了本业务领域的专业数据库，但主要采用本系统的标准和规范建设，各成体系，也相互形成资源孤岛，很多部门间无法实现数据资源共享。要把收集上来的应急管理相关的数据采用国家的统一标准分门别类，科学储存。基础数据库的建立是应急管理的一项基础工作，可以服务于应急管理的各个环节和相关部门。基础数据库包括危险源数据库、防护目标数据库、应急管理机构数据库、应急资源数据库、应急避难场所数据库、地理信息数据库、接报信息数据库、预测预警信息数据库、信息发布数据库、监测监控信息数据库、值班管理信息数据库、指挥调度信息数据库、预案库、信息识别模型数据库、综合预测预警模型数据库、智能研判模型数据库、评估模型数据库、应急知识数据库、案例数据库等等。


（三）建立统一的信息平台
目前，各级各部门都建立了信息平台。各平台基本都具备信息接报和发送的功能，但是存在业务性质和功能单一，技术标准不同，不能互联互通和资源共享等问题，并且大部分风险评估能力不强。同一突发事件的监测与预警往往涉及不同的部门，为提高信息的利用率，实现信息资源整合与互联互通，提高监测的准确性和科学性，提高预警的权威性、全面性和及时性，必须整合现有政府部门信息资源和社会信息资源，形成完整、统一、高效、先进的信息平台。目前，国务院和大部分省份都在建设应急平台，应急平台可以实现信息接报和业务管理、隐患分析和风险评估、预测预警和综合研判、生成智能辅助方案、决策指挥和综合调度、资源保障、应急评价、模拟演练等功能。监测与预警所需要的信息上报、信息传输和处理、风险分析、预警发布等功能模块就包括在内。


三、社会预警机制
社会预警机制是指社会参与预警的过程和方式。社会力量一般包括科研机构、媒体、社会中介组织、基层自治组织，等等。各级政府应该建立起包括政府相关部门、科研机构、媒体、社会中介组织、基层自治组织等多元主体共同参与的预警体系，即政府权威主导、社会积极协作的政府与社会互动的预警网络。这里，政府的责任是：一要设立专门的机构和工作人员，长期从事社会预警的分析、研究和及时报告工作。二要建立相关的政府预警制度，包括人、财、物在内的储备制度，既可保证应急所需，也可稳定民心。三要建立规范化、制度化的监测、防控体系，把重大突发事件的隐患消灭在萌芽状态。四要建立畅通准确的信息沟通与处理体系，尽可能地化解矛盾和纠纷。五要注意加强平时对公众应对突发事件的危机意识的宣传教育，包括政策法规、应急预案、自救互救基本知识的宣传，不断提高政府的公信力，增强公众应对危机的信心。社会力量积极协作的重点途径如下。


（一）充分发挥公众、法人和其他组织的作用
在我国，突发事件监测预警机制的构建和运行都离不开政府，但是，公众、法人和其他组织的参与不仅可以分担政府在监测与预警方面的负担，而且还可以促进人防与技防相结合，提高监测与预警的效率。将公众、法人和其他组织力量都纳入到应急管理中来，实现多手段、多途径、多渠道监测与预警，达到准确预警、有效预警的目的。


（二）充分发挥基层组织的作用
在突发事件的监测与预警中，基层组织，如乡村、企业、社区和街道的作用十分重要。要充分发挥基层组织特别是乡村、社区的作用，组织编制应急预案，并通过演练不断地加以修正。要经常进行应急响应能力的评估，开展志愿者培训活动和公共安全教育，不断提高基层组织应急响应能力。要组织和动员基层力量，共同参与突发事件的监测、预警和处置工作，做到人人能参与，人人会自救。


基层组织要成立相应的应急组织及救援队伍，避免突发事件来临时群龙无首的状况。如社区应对区内居民情况分门别类地进行登记，为经过一定培训的居民进行应急管理业务资格认定，组织居民签订灾害互助协议等。此外，社区要考虑根据自身风险情况，配备一定的应急硬件设施。这样，就能够根据警报的信息，及时、有效地作出响应。


湖南省长沙市咸嘉新村社区始终把应急管理的基础建设贯穿于社区建设管理的全过程，先后获全国文明社区示范点、全国十佳学习型社区、全国物业管理示范住宅小区等7项国家级殊荣。该社区的主要做法：一是建立应急管理社区动员机制。社区成立了由居委会、警务室、卫生服务中心，驻社区单位，个体私营户代表组成的应急管理领导小组，并成立了8个安全小组，各安全小组由相关职能部门或专业机构牵头，吸收企事业单位人员、专业技术人员、社区志愿者和居民代表参加，从而形成了“全民参与，群防群治”的应急管理社区动员机制。二是加强了社区预警防控系统建设和安全大检查。其中，2006年开展安全大检查30多次，发现和处置大小安全隐患40余处，杜绝了安全事故的发生。三是建立居民普教机制。充分利用各种手段加强应急知识普及，居民的自救和互救能力大大提高。四是建立信息报告机制。成立了由离退休干部、热心居民、楼栋长等137人组成的信息员队伍。五是加强社区应急队伍建设。组建了50人的社区治安巡防队伍，并从中挑选了20名训练有素的队员在全省率先建立了社区消联队伍，投资50万元购置了社区消防车。


四、技术支撑机制
技术支撑机制是指科学技术对监测与预警提供支持的过程和方式。突发事件的监测与预警离不开科学技术的支持。例如，有的突发事件前兆十分明显，凭人眼观察就能发现和识别，但有的需要仪器甚至是非常先进的设备经过长期的检测才能发现；有的突发事件的发生发展趋势和危害性用常识很难判别，需要建立专业预测预警模型进行分析和推演。


（一）运用科学的监测手段
现代科学技术的发展为有效地开展突发事件监测工作提供了良好的条件。它们能对监测目标进行不间断的跟踪，不断获取、处理数据，并将有关的精确数据和信息提供给管理者，为进行风险评估奠定坚实的基础。此外，由于突发事件的种类和特点不同，监测的手段也不尽相同。如对自然灾害而言，其监测主要通过观测仪器、装备和技术获取有关灾害的资料和数据，来满足事件的分析、评估、统计、科研和其他应急管理工作的需要。例如，对于气象灾害的监测，就是通过遍布各地的站点获取气象、水文信息，通过卫星获取卫星云图，预测可能发生的气象灾害。


（二）建立科学的监测指标体系
指标体系是应急管理的一个重要测量手段和工具。它依据科学的方法，监测可能诱发突发事件的风险隐患，对突发事件的演进过程进行分析，找出各种测量和触发突发事件的敏感因素，识别并确认风险大小、评价事件发生的可能性和危害性。


（三）全面深入评估分析
要建立统一的监测预警信息平台和社会信息反馈网络，将气象、地震、水利、森林防火等专业部门的监测机构上报的信息和各种社会信息汇总起来，结合灾害发生的历史规律，综合加以分析、研判。要充分利用各种信息和先进技术，建立包括各类突发事件信息识别模型、预测预警模型（包括次生衍生灾害预警模型、人群疏散避难模型等）、智能研判模型、评估模型等在内的相关专业模型，在第一时间内对突发事件的发生、发展、影响范围和危害性进行推演，提高预警的准确性。


五、国外监测与预警模式
目前，一些国家已经建立了较为完整的监测与预警体系。他们运用统计数据、数学模型和计算机模拟等诸多自然界和社会变量，对大自然和社会问题，尤其是对全球监测、区域监测以及国内外社会热点监测，给予特别关注。他们进行的大量的分析预测，为政府适时调整政策，实施有针对性的控制手段，起到了非常重要的作用。对我国建立和健全监测与预警体系值得借鉴的主要有以下几点：
（一）充分发挥国家应急组织系统的作用
美国的预警系统比较注重发挥联邦紧急事务管理局（FEMA）的协调作用。FEMA是美国联邦政府处置紧急事务的最高管理机构，直接对总统负责，实行24小时不间断运作，总部设在华盛顿，在全国各地设有区域运作中心。在危机发生之前，FEMA可以在没有总统授权的情况下动用应急资源和应急小组，发布重要命令、实施控制手段。“9·11”事件后，美国又成立了国土安全部，处理突发恐怖事件。


（二）注重增强公众的危机意识
日本政府为提高应对危机效果，一方面建立一套完善的危机管理体制和畅通的信息传播途径，另一方面注重加强对全社会危机意识的养成。它把每年的9月1日定为国民的“防灾日”，在每年的这一天，都要举行包括首相和有关大臣参加的防灾演习，通过全民的防灾训练，提高防灾意识和防灾能力。所以，日本国民通常在危机面前通常能够表现出临危不惧，沉着应对，努力进行自救、互救和救助失去自救能力者。


（三）重视调查社会运行状态
美国从20世纪40年代就开始定期的社会状况的调查；欧洲经济合作组织（OECD）的社会和文化署在20世纪60年代也倡议其成员国成立专门机构，加强对社会状况的监测，并逐步被各国政府所接受。目前多数欧盟国家都定期进行社会运行状态调查，以了解民意、服务于公共政策制定和行政决策。

http://www.hbj.hunan.gov.cn/hjjc/hjyj/content_26343.html

morris_2007

第八章
应急演练

突发事件发生具有突然性和不确定性，其破坏性强、影响面广，在发展扩散过程中还经常出现各种事先无法预料的情况。不仅如此，一般而言，突发事件应急处置工作需要多个职能部门参与，指挥协调十分复杂，很难周全考虑整个应急过程中面临的所有问题。而应急演练活动是检验应急管理体系的适应性、完备性和有效性的最好方式。定期进行应急演练，不仅可以强化相关人员的应急意识，提高参与者的快速反应能力和实战水平，又能暴露应急预案和管理体系中的不足，检测制定的突发事件应变计划是否实在、可行。同时，有效的应急演练还可以减少应急行动中的人为错误，降低现场宝贵应急资源和响应时间的耗费。


第一节  应急演练概述
应急演练是在事先虚拟的事件（事故）条件下，应急指挥体系中各个组成部门、单位或群体的人员针对假设的特定情况，执行实际突发事件发生时各自职责和任务的排练活动，简单地讲就是一种模拟突发事件发生的应对演习。实践证明，应急演练能在突发事件发生时有效减少人员伤亡和财产损失，迅速从各种灾难中恢复正常状态。1989年10月17日，美国旧金山发生里氏6.9级大地震，这是20世纪美国大陆经历的第二大震级的地震。由于在此前一个半月举行过一次上千人参加的大规模地震演练，政府各部门熟悉应急救援工作，民众疏散也较有秩序，从而大大减轻了灾难损害，仅死亡270余人，经济损失约10亿美元。


这里需要指出的是，应急演练不完全等于应急预案演练，由于应急演练一般都需要事前作出计划和方案，因此应急演练在某种意义上也可以说是应急预案演练，但这个“预案”还包括了临时性的策划、计划和行动方案。


一、应急演练的意义
（一）提高应对突发事件风险意识
各级政府领导、应急管理工作人员、救援人员和公众很多没有亲身经历过突发事件，缺乏感性认识，很难深刻了解突发事件中出现的各种情况，虽然可以通过培训获得处置突发事件需要的技能和知识，却无法获得那种经历真实突发事件的心理状态。开展应急演练，通过模拟真实事件及应急处置过程能给参与者留下更加深刻的印象，从直观上、感性上真正认识突发事件，提高对突发事件风险源的警惕性，能促使公众在没有发生突发事件时，增强应急意识，主动学习应急知识，掌握应急知识和处置技能，提高自救、互救能力，保障其生命财产安全。2008年四川“5·12”汶川大地震中，人员伤亡惨重，灾区各中、小学校尤甚，而位于地震核心区的绵阳市安县桑枣中学2300名师生在这场大地震中，全校2300余人从剧烈晃动中的五层教学楼撤离，仅仅用了1分36秒，无一人伤亡，创造了一个巨灾避灾的奇迹。其中一个非常重要的原因就是该校从2005年起，每学期都要组织全校师生进行紧急疏散演练，每次活动都制定详细的演练方案，认真组织和安排，演练结束后还要进行考评总结，不断加以改进。反复的应急演练造就了训练有素的老师和学生，在地震来临时能够从容不迫，按照演练时既定的程序有序撤离。


（二）检验应急预案效果的可操作性
很多应急预案的制定没有经过突发事件实践检验，又或者制定后没有及时更新，无法适应不断变化中的新情况、新问题。通过应急演练，可以发现应急预案中存在的问题，在突发事件发生前暴露预案的缺点，验证预案在应对可能出现的各种意外情况方面所具备的适应性，找出预案需要进一步完善和修正的地方；可以检验预案的可行性以及应急反应的准备情况，验证应急预案的整体或关键性局部是否可以有效地付诸实施；可以检验应急工作机制是否完善，应急反应和应急救援能力是否提高，各部门之间的协调配合是否一致等。


（三）增强突发事件应急反应能力
应急演练是检验、提高和评价应急能力的一个重要手段，通过接近真实的亲身体验的应急演练，可以提高各级领导者应对突发事件的分析研判、决策指挥和组织协调能力；可以帮助应急管理人员和各类救援人员熟悉突发事件情景，提高应急熟练程度和实战技能，改善各应急组织机构、人员之间的交流沟通、协调合作；可以让公众学会在突发事件中保持良好的心理状态，减少恐惧感，配合政府和部门共同应对突发事件，从而有助于提高整个社会的应急反应能力。


二、应急演练的分类
应急演练的类型和方式有很多。按演练规模划分，可分为局部性演练、区域性演练和全国性演练。局部性演练针对特定地区，可根据区域特点，选择特定的突发事件，如某种具有区域特性的自然灾害，演练一般不涉及多级协调；区域性演练针对某一行政区域，演练设定的突发事件可以较为复杂，如某一灾害或事故形成的灾难链，往往涉及多级、多部门的协调；全国性的演练一般针对较大范围突发事件，如影响了多个区域的大规模传染病，涉及地方与中央及各职能部门的协调。


按演练内容与尺度划分，应急演练可分为单项演练和综合演练。单项演练可以类似部队的科目操练，如模拟某一灾害现场的某项救援设备的操作或针对特定建筑物废墟的人员搜救等，也可以是某一单一事故的处置过程的演练；综合演练相对复杂，需模拟救援力量的派出，多部门、多种应急力量参与，一般包括应急反应的全过程，涉及大量的信息注入，包括对实际场景的模拟、单项实战演练、对模拟事件的评估等。


按演练形式划分，应急演练可分为模拟场景演练、实战演练和模拟与实战相结合的演练。模拟场景演练，以桌面练习和讨论的形式对应急过程进行模拟和演练，也可称为桌面演练；实战演练，可包括单项或综合性的演练，涉及实际的应急、救援处置等；模拟与实战结合的演练形式是对前面两种形式的综合。


应急演练的形式多样，可以根据需要灵活选择，但要根据演练的目的、目标，选择最恰当的演练方式，并且牢牢抓住演练的关键环节，达到演练效果，重在对公众风险意识的培养、对紧急情况下逃生方法的掌握以及自救能力的提高。如高层住宅来不及撤出的居民的救援、危险区域内居民有秩序地疏散至安全区或安置区、受污染人员前往消洗去污点进行消毒清洗处理等。


三、应急演练的形式
按不同的分类标准划分不同类型的应急演练，但其具体内容并不存在明确区分，往往各种演练活动都要综合运用多种演练类型，如某省矿山救援应急演练，就属于区域性综合应急演练，一般采取实战或模拟与实战结合的演练形式。因此，打破演练类型划分，常见常用的应急演练形式有以下几种。


（一）模拟场景演练
模拟场景演练，是指由应急指挥机构成员以及各应急组织的负责人参加，按照应急预案及其标准运作程序，以桌面练习和讨论的形式对应急过程进行模拟的演练活动。因此也被称为桌面演练。演练一般通过分组讨论的形式，信息注入的方式包括灾害描述、事件描述等，只需展示有限的应急响应和内部协调活动。模拟场景演练一般针对应急管理高级人员，在没有时间压力的情况下，演练人员检查和解决应急预案中问题的同时，获得一些建设性的讨论结果。主要目的是在友好、较小压力的情况下，锻炼演练人员制定应急策略，解决实际问题的能力，以及解决应急组织相互协作和职责划分的问题，达到提高应急反应能力和应急管理水平的目的。


模拟场景演练无须在真实环境中模拟事故情景及调用真实的应急资源，演练成本较低，可作为大规模综合演练的“预演”。近几年，随着信息技术的发展，借助计算机、三维模拟技术、电子地图以及专业的演练程序包等，在室内即能逼真地模拟多种类型的事故情景，故称为“室内演练”、“桌面演练”。将事故的发生和发展过程展示在大屏幕液晶显示屏上，大大增强了演练的真实感。


（二）单项演练
单项演练又称功能演练，是指针对某项应急响应功能或其中某些应急响应活动进行的演练活动。单项演练可以像桌面演练一样在指挥中心内举行，也可以开展小规模的现场演练，调用有限的应急资源，主要目的是针对特定的应急响应功能，检验应急响应人员某项保障能力或某种特定任务所需技能，以及应急管理体系的策划和响应能力。常见的单项应急演练有：通信联络、信息报告程序演练；人员紧急集合、装备及物资器材到位演练；化学监测动作演练；防护行动演练；指导公众隐蔽与撤离，通道封锁与交通管制演练；医疗救护行动演练；人员和治安防护演练等。


单项演练的特点是目的性强，演练活动主要围绕特定应急功能展开，无须启动整个应急救援系统，演练的规模得到控制，既降低了演练成本，又达到了“实战”锻炼的效果。功能演习比桌面演习规模要大，需要动员更多的应急响应人员和资源，因而协调工作的难度也随着更多应急组织的参与而增大。必要时可以向上级应急机构提出技术支持请求，为演练方案设计、协调和评估工作提供技术支持。


（三）综合演练
综合演练是指针对某一类型突发事件应急响应全过程或应急预案内规定的全部应急功能，检验、评价应急体系整体应急处置能力的演练活动，又称全面演练。综合演练一般采取交互式进行，演习过程要求尽量真实，调用更多的应急资源，开展人员、设备及其他资源的实战性演练，并要求所有应急响应部门（单位）都要参加，以检查各应急处置单元的任务执行能力和各单元之间的相互协调能力。


综合演练由于涉及更多的应急组织和人员，准备时间更长，要有专人负责应急运行、协调和政策拟订，以及上级应急组织人员在演练方案设计、协调和评估工作方面提供技术支持。综合演练的特点是真实性和综合性，演练过程涉及整个应急救援系统的每一个响应要素，是最高水平的演练活动，能够较客观地反映目前应急系统应对重大突发事件所具备的应急能力，但演练的成本也最高，因而不适宜频繁开展。同时鉴于综合演练的大规模和接近实战的特点，必须确保所有参演人员都已经过系统的应急培训并通过考核，保证演练过程的应急救援人员安全。


（四）区域性应急演练
区域性应急演练是在虚拟的事件条件下，区域应急救援系统中的各个机构、组织或群体人员，执行与真实事件发生时相一致的责任和任务的演练活动。这类事件往往影响范围广，参与应急行动的职能部门多，应急联合行动的指挥和调度是一项十分复杂的工作。管理者和应急行动人员受水平和立场所限，难以对整个应急过程中所面临的问题考虑周全。因此，区域性应急演练作为检验、评价和保持区域应急能力的一个重要手段，可以检验应急预案的可操作性和平时应急培训的效果，发现应急资源的不足，改善各应急组织、机构、人员之间的协调，提高应急人员的技术水平和熟练程度，进一步明确各自的岗位和职责，从而有助于提高整个区域应对重大突发事件的应急能力。


应急演练类型有多种，不同类型的应急演练虽有不同特点，其差别主要体现在受限于辖区应急管理实际需要和资源条件，演练的复杂程度和规模上有所差异，但在策划演练内容、演练情景、演练频次、演练评价方法等方面有着相同或相似的要求。


第二节        应急演练的目标和要求

一、应急演练的目标体系
应急演练的目标是指检查演练效果，评价应急组织、人员应急准备状态和能力的指标。在重大突发事件应急行动过程中，应急机构、组织和人员应展示出的各种能力，由于演练规模、演练真实程度等条件的限制，仅靠一次演练难以完成检验的目的。因此，演练的目标体系的建立，是将应急救援工作开展过程中所包含的工作内容和所涉及的工作环节细化成为多个具体的演练目标，形成一套系统的目标体系。每次演练活动就一定数量的演练目标进行策划和展开，从而能够分步骤地完成对现有应急能力的检验和改进，保证每次演练的质量。


一个相对完整的演练目标至少应包括以下18个指标，即在设计演练方案时应围绕这些演练目标展开。


（一）应急动员
展示突发事件发生后，应急组织、救援队伍、应急设备的启动能力。


（二）指挥控制
展示应急指挥部指挥人员、事故现场指挥人员和应急组织、行动小组负责人员按照应急预案成立应急指挥系统的能力、应急救援系统指挥能力和应急过程中控制响应行动的能力。


（三）事态评估
展示应急组织通过各种技术手段和渠道收集事故现场的信息，识别事件原因和致害物，评估现场危险程度，判断事故影响范围及其潜在危险的能力。


（四）资源管理
展示应急组织具备根据事件评估结果识别应急资源需求的能力，以及动员和整合内外部应急资源的能力。


（五）联络通信
展示所有应急响应节点、应急组织与人员以及参与应急行动人员之间有效联络通信、沟通交流的能力。


（六）应急设备
展示应急设施、装备、地图、显示器材及其他应急支持资料的准备情况。


（七）警报公告
展示应急组织向公众发出警报和应急防护措施命令和信息的能力。


（八）公共信息
展示应急组织及时向媒体和公众发布准确突发事件和应急响应行动信息、控制谣言和澄清不实传言的能力。


（九）公众保护
展示应急组织根据事态发展和危险性质选择并实施恰当的措施，保护公众人身安全的能力。


（十）人员安全
展示应急组织保护应急响应人员安全和健康，监测、控制应急响应人员面临危险的能力。


（十一）交通管制
展示应急组织控制应急现场交通流量、控制疏散区域和安置应急区域交通出入口的能力。


（十二）人员管理
展示应急组织对疏散人员进行污染监测、隔离消毒、登记备案过程，以及收容疏散人员并安置其临时生活起居的能力。


（十三）医疗服务
展示应急组织将伤病人员转运医疗机构和为伤病人员提供现场医疗服务的能力。


（十四）24小时应急
展示应急组织全天不间断的持续应急响应能力。


（十五）外部增援
展示应急组织向国家、省、上级部门以及其他地区请求增援，并向外部增援机构提供资源支持的能力。


（十六）现场控制
展示应急组织采取针对性措施，有效控制事态发展，清理和恢复现场的能力。


（十七）文件资料
展示应急组织为事件及其应急响应过程提供记录、日志等文件资料的能力。


（十八）调查分析
展示应急组织事件调查及应急响应分析，发现问题并提出改进建议的能力。


上述18项演练目标基本涵盖突发事件应急响应工作开展过程中所包含的工作内容和所涉及的工作环节，形成一套系统的应急演练目标体系。因为包含要素众多，受演练规模、演练真实程度等条件的限制，在单次演练活动中，难以全面检验应急救援系统的整体应急反应能力。可根据应急演练的目标性质和实际需要，将演练目标体系中的各个要素进行评估，区分出演练活动的核心目标、重要目标和备选目标，在单次演练活动中，有侧重地对一定数量的演练目标进行策划和展开，在一个时间段内分次分步骤地完成所有目标的演练，这样既可以保证每次演练的质量，又可以检验和提高现有应急能力。


二、应急演练的要求
（一）领导重视、科学计划、周密组织、统一指挥
开展应急演练工作必须得到有关领导的重视，给予财政等相应支持，必要时有关领导应参与演练过程并扮演与其职责相当的角色。应急演练必须事先确定演练目标，演练策划人员应对演练内容、情景等事项进行精心策划。演练策划人员必须制定并落实保证演练达到目标的具体措施，演练人员要熟悉流程及各个环节要求，方案成熟可行。各项演练活动应在统一指挥下实施，参演人员要严守演练现场规则，确保演练过程的安全。


（二）结合实际、突出重点，由浅入深、分步实施
应急演练应结合当地可能发生的危险源特点、潜在事件类型、可能发生事件的地点和气象条件及应急准备工作的实际情况进行。演练应重点解决应急过程中组织指挥和协同配合问题，解决应急准备工作的不足，以提高应急行动的整体效能。应急演练应遵循由下而上、先分后合、分步实施的原则，综合性的应急演练应以若干次分练为基础。


（三）合法守规、讲究实效、注重质量
应急演练必须遵守相关法律、法规、标准和应急预案规定。应急演练指导机构要精干，工作程序要简明，各类演练文件要实用，避免一切形式主义的安排，以取得实效为检验演练质量的唯一标准。


（四）注重安全、避免扰民
参演人员要合理确定演练地址，精心设计流程，保证应急设备的安全。演练不得影响生产经营单位的安全正常运行，原则上应避免惊动公众，如必须要公众参与，则应在应急常识得到普及、条件比较成熟时相机进行。


第三节      应急演练过程
应急演练是由多个组织共同参与的一系列行为和活动，应急演练过程可划分为演练准备、演练实施和演练总结3个阶段。


一、应急演练的准备
良好的准备工作是演练活动顺利开展的前提，应急演练的前期准备工作基本程序如下（在实际工作中，有些步骤可以提前，有的则可以跳过）：


制定应急演练计划→成立演练策划组→确定演练时间和地点→确定演练目标和规模（在这一过程中，要模拟事件情景、制定演练规则、编写演练文件、调用演练资源、筹集演练经费）→参演人员培训→演练基本情况通报→演练前的检查工作→完成演练准备工作。


（一）应急演练策划
应急演练是一项复杂的综合性工作，为确保演练顺利进行，应成立应急演练策划组。演练策划组不仅负责演练设计工作，也参与演练的具体实施和总结评估工作，责任重大。策划组应由多种专业人员组成，包括本行政区域政府官员、应急管理相关部门的领导、相关应急预案中所涉及负责部门单位负责人和该领域的专家。必要时，公安消防、医疗急救、市政交通、学校企业以及新闻媒体、当地驻军等部门单位也可派人参与。


对于简单模拟场景演练或者单项演练，演练策划组有2～3人即可，大型的综合演练，则需要几十人。演练策划组可以按照成员各自职责，划分为若干个行动小组，如指挥组、操作组、计划组、后勤组和行政组等，便于分工负责，分头展开工作。策划组成员必须熟悉实际情况，精通各自领域专业技能，做事认真细致，思维活跃有创造性，能承受较大压力，按照预定计划完成工作，并在应急演练开始前不向外界透露细节。


（二）演练目标与范围
应急演练准备阶段，演练策划组应确定应急演练的目标，并确定相应的演示范围或演示水平。应急演练策划组应结合应急演练目标体系进行演练需求分析，然后在此基础上确定本次应急演练的目标。演练需求分析是指在评价以往重大事件和演练案例的基础上，分析本次演练需要重点解决的问题、演练水平应急响应功能和演练的地理范围，然后在目标体系中选取本次应急演练的目标。应急演练的范围根据实际需要，小到一个单位，大到整个部门或者一个地区。演练需要达到的目标越多，层次越高，则演练的范围越大，前期准备工作越复杂，演练成本也越高。


在演练的目标和范围确定以后，演练策划组应明确参演应急组织，即确定负责各项演练目标的责任方。开展突发事件综合应急演练时，并不一定要求与演练目标相关的应急组织全部参与，也不要求参与演练的应急组织全面参与。应急组织是选择全面参与还是部分参与主要取决于该组织是否是该次演练的培训对象和评价对象。如果不是，则该组织可以采取部分参与方式，其现场演练活动由控制人员或模拟人员以模拟方式完成。由于在应急预案或其执行程序中可能将多项应急响应功能分配给多个应急组织负责，因此，策划组确认各演练目标的责任方时，不仅应分析演练目标，同时还应针对具体的应急响应功能进行分析。如有要求，应将演练目标和范围交上级及地方有关部门进行审查。


（三）演练方案
演练方案是应急演练前期准备工作中非常重要的一环，是组织与实施应急演练的依据，涵盖演练过程的每一个环节，直接影响到演练的效果。演练方案的编写主要由3个部分构成：演练情景设计、演练规则制定和演练文件编写。


1、演练情景设计。演练情景设计是演练方案的基础，演练情景是指对假想事件按其发生过程进行叙述性的说明，情景设计就是针对假想事件的发展过程，设计出一系列的情景，包括突发事件和次生、衍生事件，让参演人员在演练过程犹如置身真实的事件环境一般，对情景事件的更替变化作出真实的应急反应。通过引入这些需要应急组织作出相应响应行动的事件，推动演练紧凑进行，从而全面检验演练目标。演练策划组应广泛搜集所要模拟突发事件的背景知识和技术信息，然后从有利于演练模拟的角度将事件的发生发展过程分解为一系列的连续事件，按照这些事件发生的先后顺序对其进行排序，并确定演练过程中每一环节触发的时间及方式。演练情景中必须说明何时、何地、发生何种事件、被影响区域等事项，即必须说明事件情景。演练人员在演练中的一切对策活动及应急行动，均是针对假想事件及其变化而产生的，事件情景的作用在于为演练人员的演练活动提供初始条件并说明初始事件的有关情况。


2、演练规则制定。制定应急演练规则是确保演练活动安全的重要措施，即对演练控制、参演人员职责、突发情况、安全要求、演练结束程序等一系列具体事项作出规定和要求。确保演练安全是演练准备过程中的一项重要工作，既包括参演人员的人身安全，也包括演练设施、装置和演练场所环境的安全，策划组应郑重制定演练规则。


3、演练文件编写。演练文件是指直接提供给参演人员文字材料的统称，主要包括演练方案书、演练手册、演练评估手册等文件，演练文件没有固定格式和要求，简明扼要，通俗易懂，一切以保障演练活动顺利进行为标准。演练文件由演练策划组成员编写，经演练策划组开会讨论、修改后定稿并发放到参演人员手中，时间尽量提前，以方便学习了解演练情况。


（1）演练方案。主要包括两个方面的内容：一是情景说明，即详尽描述演练所模拟的事件情景，可能的后果以及任务描述，为演练人员的演练活动提供初始条件和初始事件。二是演练计划，对演练区域内各类活动的安排，即明确区域应在什么时候举行演练、举行哪种类型演练和针对什么进行演练，一般以应急法规政策和应急预案要求为导向，组织当地专家根据区域应急工作的开展状况共同商讨、编制。


（2）演练手册。一般分为3个部分：一是演练控制部分，主要供控制人员和模拟人员使用，解释演练目标及基本原则，说明各自工作职责及分工，提供关于演练控制、模拟和保障等活动的工作程序和职责说明。二是演练操作部分，主要供参演人员使用，提供的有关演练具体信息、程序的说明文件，所包含的信息均是基于保障人员安全和演练顺利进行的需要、演练人员必须了解的信息，但不包括应对演练人员保密的信息，如情景事件等。三是演练通信录。是指记录关键演练人员通信联络方式及参演时所在位置的文件，提供的信息包括参演人员的姓名、职位、单位、演练过程中所处地理位置、主要职能、联系电话、电子邮箱等方面信息。


（3）演练评估方案。主要阐述演练计划中演练目标、评价准则及评价方法，介绍演练评估准则、策略和方法。主要内容包括说明演练目标、评价准则、评价工具及资料、评价程序、评价策略、评价组组成以及评价人员在演练准备、实施和总结阶段的职责和任务。

4、演练人员。按照在演练过程中所担负的不同职责，可将参与演练活动的人员分为5类，分别是指挥控制人员、演练实施人员、角色扮演人员、评估分析人员和观摩学习人员。在一些小规模的应急演练中由于参与人数较少，也可一人兼负多个职责，但随着演练范围的增大以及参演人数的增多，人员的职能划分必须清晰，并要佩戴特定标识在演练现场进行区分。
（1）指挥控制人员。即应急演练指挥机构负责人，包括演练总指挥和方案负责人，一般由主办应急演练的部门单位负责人或分管应急管理负责人以及参演的各相关部门单位的负责人担任。在演练过程中，指挥控制人员可根据现场情况调整演练方案、控制演练时间和进度、对演练中的意外情况作出迅速反应，保证现场演练人员安全，充分展示演练目的并使之顺利完成。


（2）演练实施人员。即应急演练的现场参与人员，又称参演人员。与指挥人员不同的是，参加演练人员是演练方案的具体执行者，通过相互配合展现应急行动的每个步骤，是演练检验的主要对象。参演人员主要来自各单位的应急部门和专业应急救援机构，某些类型突发事件的应急演练也可以是工人、农民、学生、机关公务员甚至是普通公众等与潜在突发事件直接相关的人员。演练人员承担的主要任务包括：迅速对突发事件作出合理反应、实施各种应急响应措施、救助伤员或者被困人员、保护财产和公众安全、使用各种应急资源处置紧急情况和次生、衍生事件。


（3）角色扮演人员。即在演练过程中扮演、模拟突发事件的侵害对象、应急组织、社会团体和服务部门的人员，或者模拟突发事件事态发展的人员。例如，一组人扮演事故受伤、火灾受困人员，另一组人模拟军队等，角色扮演人员要熟悉各种模拟器材的使用方法，了解所模拟对象的职责、任务和能力，尽量客观反映这些组织和个人的行为，增加应急演练的真实性。


（4）评估分析人员。即负责观察记录演练过程和进展情况，并对演练活动进行评估，得出总结分析报告的人员。评估分析人员事先了解整个演练方案，但不直接参与演练活动。评估人员一般由辖区行政官员、应急管理机构人员和应急管理领域的专家担任，观察演练人员的应急行动、记录观察结果、评估结果的整理以及在不干扰演练的前提下，协助指挥控制人员保证应急演练按预定方案进行。


（5）观摩学习人员。即观看应急演练活动，学习了解相关应急处置过程的人员，可以是相关机构工作人员，也可以是该类突发事件影响人群，还可以是普通公众。演练现场应划分专门的区域供他们参观学习，并设立专人负责维护现场秩序，保证所有观摩学习人员能清晰、安全地观看整个演练的开展流程。


5、演练保障。演练时间及场所。演练策划组应与国家以及地方政府有关部门、应急救援系统中的关键人员提前协商、共同确定演练的时间和地点。在演练日期的确定上，要保证有足够的准备时间；在具体时间的确定上，除非有特殊需要，演练活动尽量在白天举行，以利于演练的进行和控制。演练场所应与可能发生事件的地点相一致，如储罐区、危险品仓库、高危作业车间等，以确保演练与真实情况的一致性。


（1）演练经费。应急演练的费用较高，主要包括参演人员劳务费及专家咨询费，演练场地租赁费用，演练租用设施设备使用补偿，应急设施设备的使用费用，水电、餐饮、通信、办公耗材等费用，演练的宣传费用等。这些费用开销可由当地财政、各参演应急组织和演练受益方共同承担。演练策划组应本着“充足、节约”的原则，制定演练经费预算上报给上级单位和财政部门，申请、落实演练开展所需经费，同时也应积极争取社会各界对演练经费的支持。


（2）演练资源。演练活动所需的资源包括完成演练所需的通信、卫生、显示器材，交通运输工具，生活保障物资等，其准备过程与应急资源的准备过程基本一致。在演练方案确定后，参演应急组织应立即开始资源的筹备和准备工作。在这一个过程中，演练策划组要注意统筹兼顾，及时督促参演应急组织对演练器材进行检测和添置，确保所需的设备设施都能在应急演练过程中正常投入使用。其中有两点是必须引起注意的：一是不能忽视备用资源，特别是备用通信器材的准备，以防遇到突发紧急情况。二是不能盲目申报资源，增加不必要的开销。


（3）人员培训。一是参演人员培训。主要由演练策划组采取口授的方式向参演人员传达演练的基本情况、演练规则等方面的内容，可根据参演人员职能的区别各有侧重。参演人员培训的特点是重点突出、任务明确、概括性强，不进行具体的应急技能培训。二是评估人员培训。策划组在确定演练评估人员后，应发放相关资料，进行情况介绍，分配各自所负责评估的应急组织和演练目标，以保证演练活动结束后的总结评估工作能及时、客观、准确进行。


6、情况通报和现场检查。演练前情况通报，一是对参演人员的通报，主要是提醒参演人员有关演练的重要事项，如各参演人员在演练当天就位时间、演练预计持续时间、演练现场布局基本情况、演练现场的注意事项、演练过程中对突发事件的处理方法等。二是对外界的通报，如演练开始及持续时间、演练的基本内容、演练过程中可能对周边生活秩序带来的负面影响(如交通管制，噪声干扰等)和演练现场附近公众的注意事项等。一般采取张贴告示、派发印刷品等方式，如果演练规模和影响范围较大，可通过广播电视、报纸进行，对外通报一方面是消除当地公众对演练的误解和恐慌，另一方面也可以起到应急宣传的作用。


演练前现场检查，是整个演练前期准备工作的最后一环，一般安排在演练前一天进行。要求演练策划组和演练控制人员亲自到演练现场进行巡查，检查的内容包括各主要通道是否畅通、各功能区域之间的界限是否清晰、各种演练器材是否到位等。同时演练策划组人员应联系参与演练的场外人员和部门，提醒有关注意事项，要求对演练设备和器材做最后检查，确保使用正常、安全。


二、应急演练的实施
应急演练实施阶段是指从宣布初始事件起到演练结束的整个过程。因为应急演练有多种类型，实施的内容也有所不同，按照规模和形式划分，应急演练可分为模拟场景演练、实战演练（现场演练）及模拟与实战结合演练等，这也是最常见的演练形式。


（一）模拟场景演练
模拟场景演练一般在室内进行，采用会议讨论的形式实施，演练控制人员即为会议主持人，负责把握演练进度和会场讨论气氛，可由演练策划组中具有丰富应急经验和一定声望的专家担任。主持人以一段简单介绍开始演练活动，首先介绍本次演练的目的、范围、时间、规则等基本信息，然后进入事件情景的描述部分，内容包括假想事件的发生地点、类别以及严重程度等内容，如“在×月×日××时许，××市××县××煤矿发生透水事故，当班15人下井，6人升井，9人被困井下。事发现场地理位置偏僻，目前被困矿工生死不明，事故具体情况有待进一步了解……”在事件情景介绍结束以后，主持人将提出一系列与事件情景处置相关的问题，要求参演人员作答和讨论。演练的实施方式一般以指定发言为主，自由讨论为辅，发言的顺序应根据应急救援系统的组织架构从应急组织负责人、现场指挥人员到基层操作人员，由上至下进行。例如，在虚拟煤矿透水事故介绍完以后，会场的“指挥长”即宣布进入应急状态，并召集安监、煤监、公安等部门的“负责人”进行商讨，提出一个整体的应急方案并明确分工，然后再由各应急组织人员根据各自的职责依次说明具体的实施方法措施。


为了保证发言质量，主持人应留给每位参演人员（发言者）一定的准备时间，发言者根据自己对事件情景和应急救援预案的理解，条理清晰地阐述问题的解决方法，其他参与者可以在发言结束后补充和建议，发言最好以“先做什么，然后怎样”的方式阐述，落实应急过程中的每一个步骤。在讨论中主持人要注意控制讨论的方向和气氛，避免讨论陷入误区，以达到预定的演练目标。当所有的演练内容完成后，主持人宣布演练结束。演练现场应配备记录人员，详细记录参演人员的发言内容，以利于演练结束后的总结评估。


（二）实战演练
实战演练是通过对事件情景的真实模拟来检验应急救援系统的应急能力，从复杂程度和演练的范围上可分为单项演练（功能演练）和综合演练。单项演练包括基础演练、专业和战术演练、技能演练。基础演练包括队列演练、体能演练、防护装备和通讯设备的使用演练等；专业和战术演练包括专业常识、堵源技术、抢运以及现场急救等技术以及实地指挥战术等；技能演练包括语言表达、情绪控制、分析预测、调查研究、快速疏散、自我心理调适等技能。综合演练则可以看做是多种单项演练的组合，演练策划组可根据实际需要，选择多种单项演练科目进行综合演练。


实战演练按照事前是否先通知参演单位和人员，可分为“预知”型演练与“非预知”型演练。“预知”型演练是在演练正式开始前，演练策划组已将演练的具体安排告知参演组织和人员，演练人员事前有了心理准备，避免不必要的恐慌，有助于在演练中稳定发挥，展示应急技能水平。“非预知”型演练是演练开始后，应急中心即通知各应急组织赶到指定现场处置突发事件，各应急组织在不知道是演练的情况下，迅速组织人员作出相关应急响应行动，当应急组织人员到达现场后，才被告知这是一次演练并介绍演练的基本情况，然后再根据演练方案完成余下的演练内容。由于突发事件的发生发展往往是难以预料的，为了进一步增强演练的实效性，近年来各级应急机构倾向于举行“非预知”型的综合演练活动，用接近实战的方式检验和提高应急能力。“非预知”型演练侧重于检验应急系统的报警程序和紧急情况下信息的传递效率，要求应急机制健全，应急组织训练有素，能够应付突发的紧急情况。但这类演练在事先必须周密策划，一是要评估当地救援能力能否承受这类实战演练的考验，确保演练能够安全、顺利地进行。二是要评估演练对现场周围的社会秩序可能造成的负面影响。


在各项准备基础上，主持人宣布应急演练开始，模拟突发事件及其衍生事件出现，各应急力量严格按照演练脚本的程序及分工进行操作，模拟预先设计好的场景，如事件发生、信息报告、抢救人员、事故排除、现场清理等，逐一展开演练。整个过程应环环相扣、有条不紊、紧张有序。在实战演练中，各种意外情况较容易发生，演练控制难度大，控制人员要确保演练按照既定目标进行，责任重大。控制人员应分布在演练现场的关键区域对演练人员的行为进行全过程的监督和控制，确保演练的真实性和严肃性，并及时与演练指挥沟通，严格把握演练的尺度和进度。例如，为了使整个演练活动能在规定时间内完成，一些在真实情况下需要几个小时才能完成的应急行动可以进行压缩，当出现响应和操作步骤后，控制人员即可停止该项演练。所有演练项目完成以后，控制人员应向演练指挥部报告，由演练指挥长宣布应急演练结束。所有演练活动应立即停止，控制人员按计划清点人数，检查装备器材，查明有无伤病人员，若有则迅速进行处理。最后，演练控制人员将组织专员清理演练现场，撤出各类演练器材。


（三）实施要点
虽然应急演练的类型、规模、持续时间、演习情景、演习目标等有所不同，但在实施过程中都应该注意以下几点：
1、应急预案制定部门（单位）应当按照有关法律、法规和规章建立健全突发事件应急演练制度，制定应急演练规划，合理安排各级各类演练活动，及时组织有关部门和单位开展应急演练。


2、扩大演练层面，提高社会参与度。适当建设应急演练设施，研究与创新应急演练形式，一方面为专业应急救援人员、志愿人员和公众提供多场景、多措施、低成本的应急培训与演练，另一方面积极推动社区、乡村、企业、学校等基层单位的应急演练工作。


3、根据应急预案编制演练方案或脚本。预案就是处置突发事件的行动指南，针对性和指向性很强。为了保证应急演练目的实现，演练方案（脚本）必须按照相对应的预案要求，设计各个场景和环节，执行规定程序，安排有关责任单位和人员，以达到预期效果，做到练有所指、练有所用。


4、演练过程中参演应急组织和人员应遵守当地相关的法律法规和演习现场规则，尽可能按实际突发事件发生时的响应要求进行演练，根据自己关于最佳解决办法的理解，对情景事件作出响应行动。为确保演练安全进行，控制人员可以采取“刺激行动”以纠正错误。


5、应急演练组织单位及时对应急演练进行评估，总结分析应急预案存在的问题，提出改进措施和建议，形成应急演练评估报告，并向同级人民政府应急管理办事机构和上一级行政主管部门报送应急演练评估报告。


三、应急演练的评估
应急演练结束后，应及时进行总结评估。总结分析演练中暴露出的问题，评估演练是否达到预定目标、改进应急准备水平、提高演练人员应急技能。评估一般可分为任务层面、职能层面和演练总体层面3个层次：任务层面主要针对演练中的某个具体任务的完成情况进行评估；职能层面针对某个部门的实际职能职责的完成情况进行评估；演练总体层面是对演练的总体完成情况进行评估。应急演练评估的内容主要包括：观察和记录演练活动，比较演练人员表现与演练目标要求，归纳、整理演练中发现的问题，提出整改建议等。为了确保演练总结评估工作公正、客观，可采用评估人员审查、访谈，参加者汇报、自我评估以及公开会议协商等形式，为应急工作的进一步完善提供依据。


（一）演练评估
演练评估分析人员观察和记录演练活动、比较演练人员表现与演练目标要求并提出演练改进意见，应在演练覆盖区域的关键地点和各参演应急组织的关键岗位上，派驻公正的评估人员，以获得全面、正确的评估演练结果。评估分析人员的作用主要是观察演练的进程，访谈演练人员，要求参演应急组织提供文字材料，组织召开演练讲评会议，评估参演应急组织和演练人员表现并反馈情况。


1、评估人员审查。评估人员在演练过程中，根据演练评估手册的引导，作为中立方客观地记录演练人员采取每一项关键行动的效果及完成时间，完成评估表格的填写。表格的部分内容需要评估人员在演练现场根据实际情况短时间内完成填写，也有部分内容需要演练后进行统计分析。在条件允许的情况下，演练策划组应指派专人对演练的全过程进行录像，评估人员在演练结束后可通过反复观看录像对演练的细节做更深入的分析研究。除了笔录、录像这些方式外，评估人员还可通过与参演人员交谈，向参演应急组织索取演练的文字材料等方式，进一步搜集与演练相关的信息，以便对演练效果进行准确的评估。


2、演练参加者汇报。演练参加者主要指参加演练的演练实施人员、角色扮演人员和观摩学习人员。由于他们亲身经历整个演练过程，一些评估人员没有留意的演练细节，可通过他们发现。为了能更好地评估演练效果，评估人员可在演练结束后向参加者统一发放参加者反馈表格，由参加者填写后在规定时间内交回给评估人员评阅。评估人员也可以采用访谈的形式，对参加者提出一系列预先准备好的问题。例如，“你是否知道训练的演练目标和要求？”“你觉得演练是否达到了演练的目标和要求？”“你觉得场景是否真实？”“你觉得现场的指挥人员指挥是否得当？”从而帮助参加者表达对演练的意见和建议。交谈结束后，评估人员对交谈内容进行整理，并结合现场记录内容一同汇总，以便做进一步的总结和分析。


3、召开演练讲评会。举行讲评会，对演练活动进行讨论和讲评是改进应急管理工作的重要步骤，也是演练人员自我评价的机会。演练讲评会应在演练结束后稍后进行，一方面评估人员有充足的时间准备汇报材料，另一方面也是让所有参演人员稳定情绪，排除各种负面心态，冷静思考演练过程中存在的问题和值得总结的地方。讲评会原则上要求所有参演人员必须参加，会议首先由演练评估人员代表对演练的基本情况进行总结，总结的内容既要肯定参演各方在演练过程中的表现，又要客观指出个别参演部门在演练过程中暴露的问题。在评估人员发言结束后，应安排其他与会人员做自我汇报，重点应围绕评估人员提出的问题展开讨论，探讨问题的成因和解决方法，并明确这些问题的整改期限。演练讲评会需安排专人做好会议纪要，以作为问题跟踪、整改的依据。


（二）应急演练总结
演练结束后，进行客观地总结是全面评价演练的依据，也是为了进一步加强和改进突发事件应对处置工作。演练策划组将一些与演练相关的各种文字资料进行整理，撰写演练总结报告，演练总结报告应在规定的期限内完成，报送上级部门和当地政府，抄送各参演应急组织。报告的内容一般包括以下9个方面：
1、应急演练的地点、时间、气象等基本信息。
2、参与应急演练的应急组织、企事业单位和行政部门。
3、应急演练情景与演练方案。
4、应急演练目标、演练范围和签订的演练协议。
5、应急演练实施的整体情况以及各参演应急组织的情况。
6、参演人员演练实施情况。
7、演练中存在的问题以及改进措施建议。
8、对应急组织和人员应急培训方面的建议。
9、对应急设施、设备维护更新方面的建议。
演练总结评估完成后，应实施后续管理，以落实总结评估所指出的问题，达到改进工作的目的。演练策划组应指定专人，负责对演练中发现的不足项和整改项的纠正过程实施追踪。对逾期不整改的组织和部门，应采取行政措施给予警告和处罚；对于已作出整改的组织和部门，委派专家对其进行核查，经核查通过的组织和部门，由专人对该项作出最终整改报告并备案；若仍通不过，则继续令其在时限内整改并给予警告，如有必要可向其上级部门反映，加强督查力度。

http://www.hbj.hunan.gov.cn/hjjc/hjyj/content_26344.html

morris_2007

第七章   应急宣传、培训与舆情监控


第一节    应急宣传
宣传是一种专门为了服务特定议题的信息表现手法。宣传的基本含义有3种：
①宣布、传达。
②向人讲解、说明，进行教育。
③传播、宣扬。应急知识是预防和应对突发事件的各种知识和技能的总称。政府通过宣传普及应急知识，可以使公众增强应急意识，了解突发事件发生的过程，掌握自我保护的方法，增强突发事件应对能力，提高应急管理技能。因此，加强对应急知识的宣传和普及，有利于提升政府的应急管理效果。可以说，应急知识的宣传普及程度，在某种意义上说代表着一个国家的文明程度和经济发展水平。我国实现全面建设小康社会的奋斗目标，一个突出的特点，就是要贯彻以人为本的理念。随着我国经济的持续发展，公众对提高生活质量充满期待，对减灾防灾和社会安全有了强烈需求。


一、应急宣传的意义和作用
（一）应急知识宣传普及能够唤起公众积极参与预防和处置突发事件的责任感和自觉性。由于我国长期相对和平、稳定的环境，幅员辽阔，突发事件对当地的影响，公众感触不深，因而应急意识一般比较淡薄，对突发事件往往漠不关心，通过应急宣传，使广大公众认识到突发事件的预兆、发生后的巨大危害和严重后果，促使公众增强预防和处置突发事件的责任感，提高公众对各种信息的识别能力，从而提高对风险的防范能力，将突发事件化解于萌芽状态，一旦发生，也能及时应对。2007年7月27日，湘西土家族苗族自治州泸溪县潭溪镇朱雀洞村枞树坪组地质隐患点看守人员发现山体滑坡迹象后，及时利用“五个一”（一本书、一张图、一个喇叭、一个铜锣、一个手电筒）中的一个铜锣发出预警，村干部接警后迅速组织村民紧急撤离。由于转移及时，尽管山体滑坡导致房屋大面积倒塌和损毁，但487名村民没有一人因灾伤亡，取得了应对处置工作的圆满成功。如果不是及时发现滑坡征兆，及时预警，迅速撤离，后果不堪设想。通过应急知识宣传普及，使公众认识到突发事件的严重性，能够促使全社会增强预防突发事件的责任感。通过对预防和应对突发事件知识的学习，有助于提高公众对各种信息的判断能力和对风险的防范能力，从而为应对突发事件打下良好的基础。


（二）通过宣传普及应急知识，能使公众充分利用并掌握应急知识和技能。2006年中央电视台曾报道过一个节目《中国的骄傲》：深圳市南山区小学一7岁小女孩袁媛，清晨起床上卫生间，闻到一种气味，有想吐的感觉，就到另一个房间去叫父母亲，这时父母亲却叫不应了。她联想到老师说的煤气中毒和处置方法，立即关了煤气，打开窗户，拨打120电话，使她的父母亲得救了。同样的报道还有：2004年12月26日，印度尼西亚苏门答腊岛附近海域发生地震，引发海啸，造成巨大破坏，遇难人数逼近30万，其中一个重要原因是人们缺乏安全防范意识，缺少识别灾难预兆和应对的知识和经验。当时有一位11岁的英国女孩蒂莉·史密斯随家人旅游，她看到海里突然露出来很多海生动物，当时有不少游客去捡拾这些东西，她想起老师在地理课上讲到的海啸征兆，马上意识到会有海啸发生，立即向身边的大人发出了危险信号。经她提醒，有300多人紧急转移，保住了生命。后来小女孩被请到联合国总部，给予了表彰。以上事例说明，政府通过有关部门、学校、新闻媒体等宣传普及应急知识，可以使公众掌握自我防护方法，增强危机应对能力，提高危机管理技能，从而最大限度地减少突发事件造成的灾害。


（三）应急知识宣传普及能够为处于突发事件中的公众提供智力支持和精神动力。首先，应急知识宣传普及能够消除人民群众在面对突发事件时不必要的慌乱心理，保持正常的生产生活秩序。其次，应急知识宣传普及能够使人民群众掌握必要的应急处置技能，面对突发事件能够避免、减少人身和财产的损害。第三，应急知识宣传普及能够凝聚人心，在灾难发生时，能够促使公众同舟共济、万众一心，共同克服突发事件带来的影响。如汶川地震中，安县桑枣中学近2400名师生，仅用1分36秒的时间全部实施了安全转移，疏散过程中连挤踩事故都没有发生，无一人伤亡，创造了奇迹，这些都得益于该校近4年来每期组织的师生应急疏散演练和校园维修。所以，当时的舆论评定该校校长是史上最牛的校长。


（四）应急知识宣传普及能够让公众有能力监督和配合政府及时有效地处置突发事件。公众掌握一定的应急知识，能够对政府应对突发事件工作的过程进行有效的监督，能够对政府在应对突发事件过程中违背公共利益的做法提出批评意见和好的建议。同时，掌握应急知识的公众也能够更有效地为政府处置突发事件提供帮助和配合，从而使突发事件尽快得到处置。


发达国家特别重视对国民危机意识的培养和应急知识的宣传与培训。英美国家非常重视对民众的应急知识宣传教育，英国郡政府和美国联邦、各州政府在预防和处置突发事件方面的宣传教育工作内容翔实具体，针对性、可操作性很强。如美国联邦政府紧急事件管理局将核电站、火山点、地震活跃带、恐怖分子可能攻击目标等资料广泛印发给政府各部门、企业和民众。日本是一个自然灾害比较频发的国家，政府特别重视对国民的应急知识宣传教育，如为了对国民进行防灾知识培训教育，日本各地设有许多由政府出资兴建的防灾教育中心，免费向国民开放。在日本每年一度的9月1日“防灾日”，全国各地政府、社区、学校和企业都要举办综合性的防灾训练。此外，日本各地还设有许多防灾体验中心，免费向市民开放，这些中心设有模拟火灾、地震的情景，供公众亲身体验灾难实况，了解避难方法。


二、应急宣传的主要内容和重点
应急宣传内容广泛，涉及应急管理的整个过程。按应急管理工作内容分为一案三制（预案、体制、机制、法制）的宣传；按突发事件发生的阶段分为事前、事发、事中、事后的宣传；按突发事件发生的领域分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的宣传等内容。


（一）《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规的宣传
我国是一个自然灾害、事故灾难等突发事件较多的国家。各种突发事件的频繁发生，给人民群众的生命财产造成了巨大损失。我国历来高度重视突发事件应对工作，采取了一系列措施，建立了许多应急管理制度。改革开放特别是近些年来，国家高度重视突发事件应对法制建设，取得了显著成绩。据统计，我国目前已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关文件111件。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施。但是，社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的自救与互救能力不够强、危机意识有待提高。《中华人民共和国突发事件应对法》是在认真总结我国应对突发事件经验教训、借鉴其他国家成功做法的基础上，根据宪法制定的一部规范应对各类突发事件共同行为的法律。它是政府提高依法应对突发事件的能力，贯彻落实依法治国方略、全面推进依法行政的客观要求，是构建社会主义和谐社会的重要举措。各级各部门要加大宣传的力度，既要让政府各部门工作人员掌握这部法律，也要让社会公众充分了解这部法律，提高全社会应对突发事件的能力，强化全社会的突发事件意识和责任意识。


（二）预案的宣传、解读
2004年以来，重点是宣传解读预案的主要内容和处置规程。国务院和地方各级人民政府及其部门、单位制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案，突发事件应急预案体系初步建立。应急预案是根据有关法律法规组织专家和相关人员分别组织编写经一定程序审议通过的，制定机关会根据实际需要和情势变化适时修订、调整、完善应急预案。应急预案的制定者、处置突发事件的组织者和实施者往往是分离的，特别是随着相关处置部门人员的变动和修订、调整、完善后的应急预案，如平时不对预案内容宣传、学习和解读，不了解和不熟悉应急预案的内容和处置规程，在处置突发事件时就会惊慌失措。应急预案的宣传、解读工作是预防与应急相结合、常态与非常态相结合，是积极做好应对突发事件各项准备工作的一项重要内容。


（三）应急知识的宣传
1、按照事前、事发、事中、事后的不同情况，分类宣传普及应急知识。事前、事发教育以了解突发事件的种类、特点和危害为重点，掌握预防、避险的基本技能；事中教育以自救、互救知识为重点，普及基本逃生手段和防护措施，告知公众在事发后第一时间如何迅速作出反应，如何开展自救、互救。这里重点需要培养两种能力：一种是应急生存能力，即个人在突发事件发生时保护自己并尽可能对他人施以援助的能力，包括求生的技能、求助的方法、自救的技能和互助的技能等。另一种是应急心理承受能力，即个人的心理抗打击力和抗受挫折等能力，做到面对突发事件临危不乱，沉着应对。事后教育以经历过突发事件的公众为重点，抚平心理创伤，恢复正常社会秩序。


2、按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的不同领域的不同特点开展宣传。宣传中要重点介绍本地区多发的、常见的洪涝、旱灾、地质、农业生物、气象、地震、森林火灾、煤矿事故、安全生产等重大事故灾难、重大疫情（如人禽流感、甲型H1N1流感等）、社会群体性事件的有效处置方法和应对措施等。


3、要通过典型案例的分析，增强公众的公共安全意识和法制意识。通过介绍国内外应对突发事件的正反两方面的典型案例，剖析公众在遭遇突发事件时，临危不乱、灵活运用自救互救知识配合政府救援、减少人员伤亡的正确做法，增强公众应对突发事件的综合素质。


各级政府及其有关部门应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练；居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合自身的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练；新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传；各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容。


做好应急宣传工作，要从过去单一、分散式的应急宣传模式向集成式应急宣传模式转变，通过做好5个方面的整合来实现集成式的应急宣传工作目标，即：整合应急宣传主体、整合应急宣传渠道、整合应急宣传资源、整合应急宣传内容、整合应急管理领域。更全面、积极、主动、科学地做好应急宣传工作。


1、整合应急宣传主体。就是要从过去以政府为主向提倡主体多元化方向转变，即建立政府、媒体、基层单位等多元主体的应急宣传机制，让不同的主体利用各自的优势和特长积极主动地进行应急宣传。


2、整合应急宣传渠道。既充分发挥过去已有的如广播、电视、报刊等传统媒介进行应急宣传，又全方位、多媒介地进行应急宣传，如专业培训、使用新兴媒介等，互联网和新推出的3G手机，更是让渠道多样化和丰富化，可双向互动沟通。


3、整合应急宣传资源。应急管理是一个大的系统工程，应急宣传是这个大系统的一个子系统，同样需要加强硬件建设和软件建设，硬件建设如建立宣教基地、防灾教育中心等；软件建设要进行宣传教学研究，怎样宣传、如何教学才能取得最佳应急宣传效果。


4、整合应急宣传内容。就是宣教的内容要系统化和专业化并举、精确与熟练并重。


5、整合应急管理领域。就是应急宣传不要单兵作战，应与其他应急管理领域如应急预案体系建设、编制和实施应急体系建设规划、应急平台建设、公共安全科技攻关等应急管理领域紧密结合起来，协同发展，既可减少应急宣传的行政成本，又会取得事半功倍的应急宣传效果。


三、应急宣传的责任主体
在突发事件中，公众防范意识和应急能力往往决定了突发事件的发展态势和处置效果。目前公众安全意识还相当薄弱，缺乏应急意识，安全常识贫乏。对于电视、报刊上报道的突发事件，虽然触目惊心，许多人往往一看了之，很少想到其前因后果；对身边存在的安全隐患也表现出麻木不仁，事不关己。甚至有关部门对一些商场、学校、娱乐场所、居民楼的安全隐患提出整改意见直至警告、处罚，许多人亦不以为然。一旦突发事件发生，由于缺乏准备，难以从容应对，造成严重损失。


在我国，全面加强和深入推进应急管理工作，是党中央、国务院作出的重大决策。2005年以来，国务院分别下发了《国家突发公共事件总体应急预案》、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、《国务院关于全面加强基层应急管理工作的意见》等文件，强调要进一步重视应急知识的宣传普及工作。2005年，国务院应急管理办公室专门设立宣教处负责应急知识宣传普及工作，下发了《应急管理科普宣教工作总体实施方案》进行专题部署。


《中华人民共和国突发事件应对法》第二十九条规定，县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。居民委员会、村民委员会、企事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。以上法律规定县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、基层组织以及媒体作为应急宣传的主体。法律作出如些规定，是由于他们与社会公众联系最密切，最熟悉了解当地的情况，又是发生突发事件最早、最直接的应对主体，由他们组织开展应急知识的宣传普及活动，最有针对性，又易于组织实施。上级人民政府及其有关部门应督促和指导做好应急知识的宣传普及工作。

第二节      应急培训
培训是一种有组织的知识传递、技能传递、标准传递、信息传递、信念传递、管理训诫行为。为了达到统一的科学技术规范、标准化作业，通过目标规划设定、知识和信息传递、技能熟练演练、作业评测、结果交流等现代信息化的流程，让受训者通过一定的教育训练技术手段，达到预期的目标。应急培训工作，是提高各级领导干部处置突发事件能力的需要，是增强公众公共安全意识、社会责任意识和自救、互救能力的需要，是最大限度预防和减少突发事件发生及其造成损害的需要。


《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》中指出，要积极开展对地方和部门各级领导干部应急处置能力的培训，并纳入各级党校和行政学院培训内容。根据国务院有关精神，各地将应急管理培训纳入干部教育总体安排，对各级应急管理干部进行较为全面、系统的培训；形成以应急管理理论为基础、以应急管理相关法律法规和应急预案为核心、以提高应急处置和安全防范能力为重点的培训体系；健全培训管理制度，优化配置培训资源，落实各项保障措施，完善培训激励和约束机制，不断提高培训质量；建立以实际需要为导向，政府主导和社会参与相结合，注重实效、充满活力的应急管理培训工作格局。


一、领导干部培训
2008年10月，胡锦涛总书记在全国抗震救灾总结表彰大会上强调：“要始终把提高各级领导班子和领导干部的领导水平和执政能力作为党的建设的关键环节，推动各级领导班子和领导干部提高领导科学发展、促进社会和谐的能力，增强应对突发事件的能力和水平。”党中央国务院高度重视和关注加强对领导干部的应急管理培训，提高领导干部统筹常态管理和应急管理、指挥处置突发事件的水平。领导干部培训的内容包括法律法规、应急预案、应急决策方法、应急指挥程序与交流沟通方式等。


（一）认识水平与能力
领导干部应急管理培训的重点是增强应急管理意识，提高应急管理能力。要学习党中央、国务院关于加强应急管理工作的方针政策和工作部署，以及相关法律法规和应急预案，提高思想认识和应对突发事件的综合素质。要加强对突发事件风险的识别，深入分析我国自然灾害发生的特点和运行规律，跟踪和把握各种社会矛盾的变化规律和发展方向，从而采取有针对性的疏导和管理措施，制定可行预案，争取把问题解决于萌芽状态之中，或降低突发事件的破坏程度。


（二）决策技术与方法
面对突发事件，要头脑冷静，科学分析，准确判断，果断决策，整合资源，调动各种力量，共同应对。在发生突发事件的紧急情况下，高效决策，是正确应对事件的关键，又是一个较复杂高难度的过程，要求领导者有良好的素质和决策能力。而很多领导者未接受过基本的应对突发事件的培训，缺乏起码的决策知识，因而造成决策失误，造成巨大损失。有的不能从突发事件中接受教训，导致类似事件再度发生。因此必须通过培训，不断提高领导干部科学决策的能力和应变突发事件的能力，帮助决策者总结经验教训，提高实战能力。


现代决策手段和工具日益朝着程序化、自动化、科学化、规范化的方向发展，作为决策者要学会利用各种信息技术、人工智能技术以及运筹学、系统分析等决策技术和方法，改进固有的运作方式、组织结构和办事流程。强化和尊重决策智囊机构的地位和作用，为领导提供突发事件的信息，提供各种决策方案以供选择。


（三）法制观念与意识
依法治国，依法行政，我国已相继制定突发事件应对法以及应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的法律、法规60多部，基本建立了以宪法为依据、以《中华人民共和国突发事件应对法》为核心，以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系，突发事件应对工作已进入制度化、规范化、法制化轨道，领导干部必须认真学习这些法律法规，在紧急情况下行使行政紧急权，依法应对突发事件，保护公民权利。


（四）现场控制与执行能力
要通过培训，使担任事故现场应急指挥的领导干部具备下列能力：协调与指导所有的应急活动；负责执行一个综合性的应急救援预案；对现场内外应急资源的合理调用；提供管理和技术监督，协调后勤支持；协调信息发布和政府官员参与的应急工作；负责向国家、省市、当地政府主管部门递交事故报告；负责提供事故和应急工作总结。


各级政府要将对领导干部的培训纳入应急体系建设规划。坚持脱产培训与在职学习相结合。根据领导干部脱产培训工作总体安排，依托培训机构，将应急管理内容纳入政府系统领导干部培训、轮训课程体系。有组织有计划地举办领导干部应急管理专题培训班等。


二、公务员培训
政府应急管理的成功程度取决于多方面的因素，其中最重要的就是政府的应急管理能力，它表现为政府的组织能力和整合程度。从组织层次分析的角度来看，政府应急能力体现为政府机构和公务员的能力。公务员是应急管理的主要力量，其应急管理能力的高低，直接代表和体现了政府应急管理能力的高低，因此加强公务员应急管理能力的培训就显得尤为重要。有效的培训可以打破公务员常规的思维方式和观念，提高公务员参与应急管理时的素质和应对能力；通过对不同类型、不同程度、不同性质的突发事件的了解和熟悉，增加其对潜在突发事件的警惕性和处理突发事件的经验；可以在最短的时间内迅速提出控制突发事件影响的解决方案并参与相应的行动。


（一）公务员应急培训的原则
1、理论联系实际，学以致用。理论联系实际，是我国学习理论、培训干部的一条重要原则，也是国际上各国公务员培训的通用规则。例如，加拿大联邦政府的公务员培训，理论占30%，实战占70%。应对突发事件能力的培训，就要把应对突发事件的理论与我国和当地突发事件的产生和应对的实际情况结合起来，有针对性，有侧重点。例如，历年洪涝灾害产生多的地方，就要结合当地地质水文资料（包括洪涝灾害发生的情况、目前的气象预报、水库堤防的工程质量、江河堤坝的加固），低洼地公众的迁移，抗洪抢险的落实等等。并采取相应的措施，使培训过程既成为提高思想和应对能力的过程，又成为发现、解决问题的过程，而不是漫无目的，言不及实。


2、因人、因时、因地制宜，有的放矢。公务员自身所学专业、知识基础、工作经历各不相同，所从事的工作、所要经常面对和防范的突发事件的性质不同，必须按照他们的实际需要、实际程度进行培训。其次不同时期社会经济发展、国家的重大经济举措可能引发的社会矛盾，有针对性地对公务员施以他们所需要的应对突发事件的知识技能，必要时进行分级分类培训，使学员对课程听得懂，用得上。突发事件发生还有地域特点，如交通事故易发区，生产烟花爆竹容易发生爆炸事故区，容易发生瓦斯爆炸、漏水矿区，这些地域和相关职能部门的公务员要有针对性地学习有关防范和应对相关类型突发事件的知识，不能南辕北辙，学用脱节，于事无补。


3、前瞻性与持续性相结合。在突发事件发生之前就进行化解，是应急管理的最高境界，也是应急培训的最终目的。“曲突徙薪无恩泽，不念预防之力大；焦头烂额为上客，徒知救急之功宏。”这话见于《汉书·霍光传》，说的是一个古人对待应急管理的故事。“曲突徙薪”的意思是使烟囱弯曲，将柴草搬走。突是烟囱，徙是迁移。这是劝人防患于未然，避免发生火灾。焦头烂额是形容因救火头部被烧成重伤，这是说的帮助失火人家救火，两者都是对突发事件的应急管理，只是前者是预防，后者是事后处理，主人对劝他防患于未然的人无感激之心，只有对帮他救火的人才奉为上客。公务员应急管理培训一般都是针对未来可能发生的突发事件，因此培训要具有前瞻性，针对可能发生的事件做好应对准备，甚至在突发事件发生之前就进行化解消除。在日常生活中消除事故隐患，排除险情，化解矛盾，使危机消除于无形，也是公务员培训的最佳目的和最终成果。当然，由于突发事件的经常性和难以预见性，公务员的培训不能一成不变，一劳永逸，而是要经常进行，以更新知识，提高能力和水平，才能应对不断变化的世界，应对新的突发事件。


（二）公务员培训的重点和方法
1、培训重点。应急管理培训的重点根据培训对象而有所不同，对应急管理干部，包括各级各类应急管理机构负责人和工作人员，培训的重点是熟悉、掌握应急预案和相关工作制度，提高为领导决策服务和开展应急管理工作的能力。各级应急管理机构要采取多种形式，加强工作人员综合业务培训，有针对性地提高应急值守、信息报告、组织协调、技术通讯、预案管理等方面的业务能力。对其他公务员的培训，重点是增强公共安全意识，提高排除安全隐患和快速高效应对处置突发事件的能力。


要通过培训，使受训人员的应急知识得到拓展，形成以应急管理理论为基础，以提高各级应急管理人员的应急处理和事故防范能力为重点，以提高各类人员事故预防、应急处置、指挥协调能力为基本内容的教育培训课程体系。培训是一个逐步提高认识、提高能力的过程，需要以实际需要为导向，逐步形成多渠道、多层次、全方位的工作格局。


2、培训方式和方法。在培训的具体安排上可以多种多样，可以采取脱产培训与在职学习相结合，分级分类组织培训。对基层干部可以充分利用各类教育培训机构及远程教育渠道，开展应急知识和技能培训。可以发挥高等学校、科研机构培养应急管理人才和专业人才的作用。充分利用现有各类培训教育资源和广播、电视、远程教育等手段，依托各级党校和各类专业院校以及应急领域科研院所，开展联合培训。有计划地举办专题培训班，推进培训手段的现代化。


在培训方法上可以多种形式并存，不拘一格。常用的有讲授法、案例法、情境模拟法等。讲授法是一种常用的方法，在培训的开始阶段常常需要采用。但应急培训对象多为中年人，有一定的知识基础和社会生活经验，分析理解能力较强，如讲授过程比较枯燥，容易出现注意力不集中、降低培训效果。可采用启发式、多样性教学。教师除讲解传授基础知识、基本技能外，可启发学生提问，相互讨论，共同寻找答案。可采取讲课、讲座和专题报告等多种形式授课，课后组织讨论，将意见反馈，调动教学双方的积极性，相互促进，将课堂教学引向深入。案例法是使受训公务员通过分析现实案例而得到应对突发事件的知识和训练的一种方法。在培训中，指导者对受训人员先介绍一个应对突发事件的案例，要求受训者对案例进行讨论，分析其处理过程的得失、成功或失败的原因，从中学习应对突发事件的知识和技能。情景模拟法就是指根据受训者可能担任的职务，编制一套与该职务实际情况相似的项目，将受训者安排在模拟的、逼真的工作环境中，要求受训者处理可能出现的各种问题，用多种方法来测评其心理素质、潜在能力的一系列方法。


三、专业人员培训
专业应急救援人员是应急救援的主要力量，主要包括抢险救护、医疗、消防、交通、通讯等人员以及企业单位设立的专职或兼职应急救援队。目前，我国安全生产应急救援队伍总人数已达25万多人，覆盖了矿山、危险化学品、消防、水上搜救、铁路交通及民航等方面，如地震、消防等部门建立的专业救援队伍，林业系统建立的森林消防队，能源系统在各地建立的矿山抢险救援专业队，交通系统建立的港口消防队、海上救援队，化工系统的化学事故救援队伍等。


对于不同职能的应急人员，培训的内容和要求也不一样。培训内容主要包括相关危险品特性、病毒细菌防范、污染处理、具体技术设施等技术方面的内容，以及现场救护与应急自救、应急设备操作、应急装备使用等技能方面的内容。基本要求是：通过培训，使应急人员掌握必要的知识和技能以识别危险、评价事故的危险性，从而采取正确的措施。


（一）初级操作水平应急人员
该水平应急人员主要参与预防危险事故的发生，以及发生事故后的应急处置，其作用是有效控制事故扩大化，降低事故可能造成的影响。对他们的培训要求包括：掌握危险因素辨识和危险程度分级方法；掌握基本的危险和风险评价技术；学会正确选择和使用个人防护设备；了解危险因素的基本术语和特性；掌握危险因素的基本控制操作；掌握基本危险因素消除程序；熟悉应急预案的基本内容等。


（二）专业水平应急人员
专业人员培训应根据有关指南要求执行，对其培训要求除了掌握初级操作水平应急人员的知识和技能以外，还包括：保证事故现场人员的安全，防止伤亡的发生；执行应急行动计划；识别、确认、证实危险因素；了解应急救援系统各岗位的功能和作用；了解个人防护设备的选择和使用；掌握危险的识别和风险的评价技术；了解先进的风险控制技术；执行事故现场消除程序；了解基本的化学、生物、放射学的术语及其表示形式。


（三）专家水平应急人员
具有专家水平应急者通常与相关行业专业技术人员一起对紧急情况作出应急处置，并向专业人员提供技术支持，因此要求该类专家应对突发事件危险因素的知识、信息比这些专业人员更广博、更精深，因而应当接受更高水平的专业培训。其要求是：接受专业水平应急人员的所有培训要求；理解并参与应急救援系统的各岗位职责的分配；掌握风险评价技术；掌握危险因素的有效控制操作；参加一般和特别清除程序的制定与执行；参加应急行动结束程序的执行。


作为应急管理专业人员，重要的是具有专业操作水平。国家重视建立应急救援专家队伍，充分发挥专家学者的专业特长和技术优势，他们也是广义的专业人员。对专业人员的培训，要同培训公务员一样，充分发挥高等学校、科研机构的作用。因为他们的专业性更强，更要依托各类专业院校和国家应急领域科研院所进行专门或联合培训。


四、岗位培训
对处于能首先发现事故险情并及时报警的岗位上的人员，如保安、门卫、巡查、值班人员等，培训内容主要是人员素质、文化知识、心理素质、应急意识与能力。培训要求是：能识别危险因素及事故发生的征兆；了解所涉及的危险事故发生的潜在后果；了解应急人员自身的作用和责任；能确认必需的应急资源；如果需要疏散，则应限制未经授权人员进入事故现场；熟悉现场安全区域的划分；了解基本的事故控制技术。


（一）报警
通过培训，使应急人员了解并掌握如何利用身边的手机、电话等工具，以最快速度报警。使用发布紧急情况通告的方法，如使用警笛、警钟、电话或广播等。为及时疏散事故现场的所有人员，应急人员要掌握在事故现场贴发警示标志等方法，引导人们向安全区域疏散。


（二）疏散
培训应急人员在事故现场安全有序地疏散被困人员或周围人员。对人员疏散的培训主要在应急演练中进行。


（三）自救与互救
通过培训，使事故现场的人员了解和掌握基本的安全疏散和逃生技术，以及学习一些必要的紧急救护技术，能及时抢救事故现场中有生命危险的被困人员，使其脱离险境或为进一步医疗抢救赢得时机。


基本应急培训是岗位培训的重要内容。加强岗位培训可以加强基层应急管理工作，加强基层综合应急队伍建设。组建基层应急队伍，可以在隐患排查和信息报告中发挥重要作用，在先期处置中发挥骨干作用，在协助处置和恢复重建中发挥辅助作用。要充分整合现有基层应急力量，主要包括基层警务人员、医务人员、民兵、预备役部队、物业保安、企事业应急队伍和保卫人员、志愿者队伍等几支重要力量。政府相关职能部门的基层工作人员也可发挥重要作用。以这些人群为基础，同时吸收有关专家和有相关救援经验人员参加，组成相对固定的基层综合应急队伍。定期或不定期集中加强综合培训和演练，提高应急水平。

第三节  舆情监控
在常态的新闻传播情境中，政府、媒体和公众三方力量可以达到一种动态平衡，即处于中间的媒体满足了社会两端——政府和公众在一定程度的信息需求，公众通过媒体表达对政府行为的认知和态度，政府在自身目标的驱动下，结合舆情调整自身行为，履行政府的管理职责。我国学者认为，“舆情”一词有狭义与广义之分。从狭义上讲，所谓的“舆情”是指“在一定的社会空间内，围绕中介性社会事项的发生、发展和变化，作为主体的民众对作为客体的国家管理者产生和持有的社会政治态度”，它包括“情、知、意”三方面的因素，即情绪、认知、行为反应倾向。从广义上讲，舆情包括民情、民力、民智、民意四大要素。


“舆情监控”就是政府部门通过各种手段对舆情信息主动地进行监测、汇集、分析、控制与引导，反映社情民意，调动民智和民力，积极引导社会舆论，实现决策的科学化与民主化。

一、新闻媒体在突发事件应对中的角色
新闻媒体介于政府与公众之间，是突发事件中非常活跃的因素，现代媒体除强调独立、客观与公正之外，还具有即时性、直观性、扩散性、营利性等特点。突发事件由于具有突发性和轰动性，往往是媒体所关注的焦点。突发事件发生后，媒体出于自身职业敏感，迅速地进行报道，并配以直观的图片或画面，在国内外广为扩散。在突发事件中，传播情境处于一种紧张的状态，稍有疏忽就会给社会带来无可挽回的灾难，也会令媒体丧失在公众心目中的公信力。因此，政府如何在确保新闻自由的基础上，处理好与媒体的关系，做好突发事件信息发布工作，这是一个非常敏感而棘手的问题。


在西方，媒体的力量非同小可，被称为继立法、行政、司法之后的“第四种权力”。由于信息全球化的加速发展和媒体报道的放大效应，政府应对各种突发事件的能力成为左右民众手中选票的重要因素。一旦政府对突发事件的处置不力，就会激起社会公众的强烈不满，进而承受巨大的舆论压力。在今天的中国，媒体既是突发事件信息报送的重要渠道，也是突发事件发布的重要渠道。现代社会，媒体为了在激烈的竞争中求得生存，必须要抓住公众的“眼球”和“耳朵”。因此，媒体必须以满足公众需求为导向。突发事件由于具有巨大的轰动性，容易引起社会公众的广泛关注，因而新闻价值非常高。但是，媒体不是一般的商业实体，既要追求经济效益，也要追求社会效益；既要满足公众的猎奇心，又要引导公众。如果为了经济效益而一味地迎合公众、追求消息的猎奇心，那么，突发事件的报道就有可能失真。因此，新闻媒体应该在应急管理中承担社会责任，为突发事件的预防和处置作出自己的贡献。


在突发事件中，媒体是把“双刃剑”。它既能充当“灭火器”，也可能是“助燃剂”。在突发事件萌芽阶段，如果媒体能够及时发现存在的前兆和苗头，及时向相关政府传递潜在的危机信息，引起有关部门注意，把事件消灭在萌芽状态，就会避免突发事件的爆发或者减轻其社会震荡；如果媒体处置不当，就会起推波助澜的作用，成为“助燃剂”。媒体在突发事件传播中可能扮演以下几种角色：


（一）社会风险的预警者
媒体一方面可以对各种正在发生或者潜在的危险及时向社会提出警告，提醒公众注意，采取正确的措施提高自我防护意识和能力；另一方面，媒体对某一事件的持续关注会给政府的管理者敲警钟，从而及时调整对已知信息的判断和解读，对可能爆发的突发事件做好充分准备。


（二）社会舆论的导向者
媒体在舆论形成过程中的重要作用主要表现在其对社会“意见气候”的塑造上。一方面，媒体可以及时地搜集、表达公众的意见和需求，使公众的声音能够进入政府决策议程；另一方面，及时地宣传、解释政府的行动，引导公众理解和支持政府的行动。


（三）社会互动的沟通者
在突发事件中，媒体的作用还表现为充当社会各个方面相互之间互动的沟通桥梁。这种桥梁角色体现在两个方面：
1、社会动员。一方面，在突发事件发生之前，媒体通过持续不断的宣传，提高公众的风险意识和应急能力，及时做好各种应急准备工作；另一方面，当突发事件发生后，公众可能陷入惊慌失措的境地，这时媒体通过及时传递政府的行动以及公众应当采取的正确行动等信息，可以很快将公众的注意力和行动统一到政府所期望的目标上来，从而恢复正常的社会秩序。
2、社会整合。社会动员是使社会成员行动起来，社会整合则是在此基础上，协调各方的行动，提高整体效能。传播学认为，大众倾向关注和思考传媒所注意的那些问题，并按照媒体给各个问题确定的秩序分配自己的注意力。因而，媒体可以通过有意识的新闻报道，引导社会各方的思维和行为朝有利突发事件处置的方向发展。


（四）突发事件信息的把关者
尊重并维护公众的知情权，是媒体应尽的职责，但这并不意味着对突发事件的报道就没有“禁区”。扮演突发事件信息把关者这个角色，要求媒体清醒地把握好突发事件的传播程度、视角、态度等。媒体在传播信息时，还需对所报道的反面信息进行一定地限制和调控。由于突发事件报道具有强辐射力，并且可能引起社会不安定因素的膨胀，因此突发事件炒作过头，更会加剧人们的恐慌心理。另外，媒体认识事件的视角、态度也极大地影响着人们的有关判断。媒体应当从正确的角度对信息进行筛选、甄别，而不应不加甄别地盲目报道，加深突发事件中的矛盾。


如果新闻媒体弄虚作假，就会受到处罚，甚至承担法律责任。突发事件应对法规定，编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的依法给予处罚。


二、舆情监控的内涵
在现代社会中，信息传播的速度非常快，传播手段日趋多元化，尽管新闻媒体在信息传播的过程中仍占据主导地位，但封杀新闻媒体也并不能完全封锁关于突发事件的信息传播。首先，新闻媒体受市场利益的驱动，势必会千方百计地绕过封锁，报道突发事件信息。其次，即便国内媒体不进行全面、真实的报道，国外媒体也会大张旗鼓地进行宣扬。还有，即使新闻媒体遭到封杀，其他传播方式如互联网、手机短信等，也会将突发事件信息传递给广大社会公众。既然突发事件的信息不能封杀，政府就应该将新闻媒体作为满足公众知情需要的重要渠道，及时、准确、完整地将突发事件信息通过新闻媒体传递给广大社会公众。但是，媒体对突发事件的报道有正面效应，也可能造成负面效应，政府需要对新闻媒体进行一定的引导。新闻媒体的正面效应包括以下5点：
1、了解突发事件信息，是社会公众知情诉求的重要体现。新闻媒体对于突发事件的报道正是满足了这种诉求。
2、新闻媒体对于突发事件的报道，在某种意义上说是对社会公众开展公共安全教育的良好途径，有利于营造全社会重视公共安全的文化氛围。
3、新闻媒体对于突发事件的报道可以起到舆论监督作用，有利于各级政府领导强化公共安全的责任意识，减少突发事件发生的概率。
4、新闻媒体对于突发事件的报道是信息报送的重要渠道之一。通过新闻报道，人们可以挖出“新闻背后的新闻”，发现、披露突发事件的谎报、瞒报、误报和漏报。
5、新闻媒体对于突发事件的报道有助于政府查找思维与工作的盲区，提高应急管理决策水平。


充分发挥新闻媒体的上述作用，同时也要对新闻媒体可能引起负面效应的风险进行管理。

这主要表现在新闻报道可能会引发4个“效应”：
1、放大效应。媒体对某些突发事件的过度报道会引发社会恐慌。
2、麻醉效应。频繁地报道反而削弱了人们对突发事件的警觉性。
3、屏蔽效应。虚假的新闻报道会妨碍人们对突发事件真相的了解。
4、传染效应。新闻媒体对暴力事件细节的过度报道可能会引起一些人的模仿，进而导致类似事件的重复发生。


近年来，我国在落实科学发展观、构建和谐社会、建设服务型政府的过程中，以人为本的执政理念不断深入，舆情成为政府科学决策、民主决策的重要依据。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会重大问题的决定》提出，要“拓宽社情民意表达渠道”。党的十七大报告提出要增强决策透明度和公众参与度。2006年，国务院在加强应急管理工作的文件中提出，要高度重视突发事件的信息发布、舆论引导和舆情分析工作，加强对相关信息的核实、审查和管理，为积极稳妥地处置突发事件营造良好的舆论环境。坚持及时准确、主动引导的原则和正面宣传为主的方针，完善政府信息发布制度和新闻发言人制度，建立健全突发事件新闻报道快速反应机制、舆情收集和分析机制，把握正确的舆论导向。


由于突发事件严重扰乱社会生产、生活秩序，政府能否有效地整合各种社会力量，成功地进行应对处置，关系着社会公众的福祉，也考验着政府的执政能力。不仅如此，对突发事件进行实时、有效的监控也能够进一步完善应急管理机制，提高应急管理能力。如前所述，舆情监控就是对舆情信息的监测、汇集、分析、控制与引导。而舆情信息具有政治性、群体性、演变性、互动性和偏差性。在突发事件中，舆情信息的政治性主要表现为社会公众对政府应急管理政策、措施的政治态度；群体性主要表现为舆情信息是一定数量社会公众对灾害预防与处置的情绪、意见和要求；演变性表现为舆情信息是变动的，有一个产生、发展和削弱的过程；互动性是指社会公众通过互联网等媒体就突发事件及应急管理发表见解和意见，相互探讨、鼓励、碰撞与交锋；偏差性是指社会公众关于突发事件的观点未必是对于突发事件及应急管理的科学认识，必须去粗取精、去伪存真，进行仔细的比较、分析与鉴别。所以说，舆情监控不单纯是对信息的简单加和，而是一个需要融入大量智慧的创造性工作。同时，舆情监控不是被动接纳信息的行为，而是主动采集信息的行为。


在突发事件中，舆情监控要起到“信息耳目”和“决策参考”的作用，其主要步骤包括以下3点：
1、监测与收集。在可能或已经发生突发事件时，开展调查与访谈，关注报刊、广播、电视、网络等媒体，举行各种会议，接受群众信访，广泛收集舆情信息，及时、动态性地了解和掌握有关突发事件舆情的最新进展。特别是涉及“三敏感”（敏感时间、敏感地点、敏感事件）的舆情信息，要实施重点监测与收集。
2、分析与挖掘。对所收集的舆情信息进行比较、鉴别、筛选、总结、归纳、分类，同时要拓展舆情的深度，从中挖掘出有价值的信息，编写、报送高质量的舆情快报，及时地供应急管理决策者参考。由于舆情未必是对突发事件及应急管理客观、科学的认识，不能直接作为应急管理决策的依据。同时，舆情信息的价值判断不遵从“少数服从多数”的原则，要注重舆情搜集的全面性，并掌握从舆情中“淘金”的本领。
3、控制与引导。舆情具有一定的传染性，对于那些涉及国家机密、商业机密和个人隐私的舆情，以及受国外组织教唆、借突发事件丑化国家形象的舆情，政府应采取必要的控制措施。


三、网络舆情监控
随着互联网的迅猛发展，网络成为舆论的重要形成途径，成为突发事件舆情监控的重要对象。与传统媒体相比，网络的优势是显而易见的：
①网络使普通百姓真正拥有自己的话语权。网络公共论坛(BBS)、新闻反馈板块及聊天室的出现，为普通百姓提供了一个无限宽广的话语平台，任何一个会打字的人，只要拥有一台连通网络的电脑，就可以顺利地发表自己的意见、看法。
②网络具有强大的聚合力。作为一种信息交流平台，互联网能够在短时间内最大范围地凝聚起多数民众，为进一步形成强大的舆论创造基本条件。
③网络具有良好的交互性。
④公众的意愿和看法可以更真实、充分地表达。
⑤网络舆论具有广泛的代表性。
⑥网络在传播速度上远远超过传统媒体。集众多优点于一身的网络，也有它的缺陷，最致命的缺陷在于信息的准确性无法核实。其次，网络舆论中的情绪性言论较为突出，如果偏激或者极端的情绪化观点占据上风，无主见的群体成员的情绪就会受到影响，被偏激的观点所感染，造成人多势众的局面，原本的舆论监督就会变成非正常的舆论暴力。
网络舆情是指在一定的社会空间内，通过网络围绕中介性社会事件的发生、发展和变化，民众对公共问题和社会管理者产生和持有的社会政治态度、信念和价值观。它是较多民众关于社会中各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和情绪等表现的总和。网络舆论的形成往往非常迅速，一个热点事件的存在加上一种情绪化的意见，就可以成为点燃一片舆论的导火索，有“网络群体性事件”之称。对于网络舆情的这些特点，应急管理者应当了然于心。对应急管理中出现的各种网络舆论，管理者应能作出及时反馈，防微杜渐，防患于未然。因此，必须利用现代信息技术对网络舆情予以分析，从而进行控制和引导。


由于网上的信息量十分巨大，仅依靠人工的方法难以应对网上海量信息的收集和处理，需要加强相关信息技术的研究，形成一套自动化的网络舆情分析系统，及时应对网络舆情，由被动防堵，化为主动梳理、引导。这样的系统应该具备以下功能。


（一）舆情分析引擎
这是舆情分析系统的核心功能，包括：
1、热点话题、敏感话题识别。可以根据新闻出处权威度、评论数量、发言时间密集程度等参数，识别出给定时间段内的热门话题。利用关键字布控和语义分析，识别敏感话题。
2、倾向性分析。对于每个话题，对每个人发表的文章的观点、倾向性进行分析与统计。
3、主题跟踪。分析新发表文章、帖子的话题是否与已有主题相同。
4、自动摘要。对各类主题，各类倾向能够形成自动摘要。
5、趋势分析。分析某个主题在不同的时间段内，人们所关注的程度。
6、突发事件分析。对突发事件进行跨时间、跨空间综合分析，获知事件发生的全貌并预测事件发展的趋势。
7、报警系统。对突发事件、涉及内容安全的敏感话题及时发现并报警。
8、统计报告。根据舆情分析引擎处理后的结果库生成报告，用户可通过浏览器浏览，提供信息检索功能，根据指定条件对热点话题、倾向性进行查询，并浏览信息的具体内容，提供决策支持。


（二）自动信息采集功能
现有的信息采集技术主要是通过网络页面之间的链接关系，从网上自动获取页面信息，并且随着链接不断向整个网络扩展。目前，一些搜索引擎使用这项技术对全球范围内的网页进行检索。舆情监控系统应能根据用户信息需求，设定主题目标，使用人工参与和自动信息采集结合的方法完成信息收集任务。


（三）数据清理功能
对收集到的信息进行预处理，如格式转换、数据清理、数据统计。对于新闻评论，需要滤除无关信息，保存新闻的标题、出处、发布时间、内容、点击次数、评论人、评论内容、评论数量等。对于论坛BBS，需要记录帖子的标题、发言人、发布时间、内容、回帖内容、回帖数量等，最后形成格式化信息。条件允许时，可直接针对服务器的数据库进行操作。


舆情分析系统的核心技术在于舆情分析引擎，涉及的最主要的技术包括文本分类、聚类、观点倾向性识别、主题检测与跟踪、自动摘要等计算机文本信息内容识别技术。这些技术一向是国内外信息工作者关注的领域。文本检索会议(TREC)、情报检索专业组会议(SIGIR)、文本检测与跟踪会议(TDT)等都是展示此类技术最新研究成果的最主要的国际会议和论坛。其中基于关键词统计分析方法的技术相对比较成熟，但在其有效性方面还有很大的提高空间。

http://www.hbj.hunan.gov.cn/hjjc/hjyj/content_26345.html

morris_2007

第六章    应急保障资源
应急资源保障体系是应急管理体系运转的物资保证条件，它为实现系统资源的合理布局和动态调配进行资源配置、储备及维护等方面的工作，以提高资源的综合利用和使用效能，同时提供资源状态信息、以保障整个系统的正常运行。随着日益频繁的突发事件的发生，各个国家都把应急资源保障作为突发事件应急管理的重要内容。

第一节  应急保障资源的概念
1998年的洪涝、2003年的“非典”、2008年初的冰雪灾害和“5·12”汶川大地震，到2010年“3·28”山西王家岭煤矿透水事故、“4·14”青海玉树地震，应急资源保障在处置突发事件过程中都凸显出其紧迫性和重要性。

一、应急保障资源的内涵
应急保障资源是指政府应急管理体系为有效开展应急活动，保障体系正常运行所需要的人力、物力、财力、设施、信息、技术等各类资源的总和。《国家突发公共事件总体应急预案》要求“各有关部门要按照职责分工和相关预案，做好突发公共事件的应对工作，同时根据总体预案切实做好应对突发公共事件的人力、物力、财力、交通运输、医疗卫生及通信保障等工作，保证应急救援工作的需要和灾区群众的基本生活，以及恢复重建工作的顺利进行”。同时要求“建立健全应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系，完善应急工作程序，确保应急所需物资和生活用品的及时供应，并加强对物资储备的监督管理，及时予以补充和更新”。

应急保障资源是政府及相关职能部门，即自身拥有特殊的专业技能、特定的资源、设备和能力，主管着特殊的事物，担负着紧急事务应对中的特殊任务职能部门所实施的行为。这些职能部门包括事务管理、交通、通讯、信息、商业、卫生、财政、银行、保险、红十字组织等。这些职能部门在国家或区域紧急状态下，根据突发事件发展的需要，在政府应急管理综合部门的统一领导下，迅速组织和调集人力、物力、财力，支援应对工作，保证应急管理的顺利进行。通常包括人员抢救及工程救险、医疗救护和卫生防疫、交通运输保障、通讯保障、电力保障、粮食食品供应、灾民安置、城市基础设施抢险与应急恢复、应急资金供应、损失评估、接受外援等工作。

二、应急保障资源的基本特征和要素
（一）应急保障资源的基本特征
应急保障资源具有以下基本特征：
1、保障行动的快捷动态性。突发事件应对的物资保障涉及公众生命财产的安全与社会的稳定，能否在最短的时间到达现场，以发挥特殊情况下的应急价值以及本身价值是衡量应急能力高低的重要标志。由于突发事件在时空上的不确定性，应急保障物资从资源储备地到事发地，要求在时间、空间和保障物资的数量、质量上都要做到准确无误，使有限的人力、物力、财力发挥最大的保障效能。同时，还要考虑社会的发展和环境的变化，实行应急保障资源的动态管理。

2、保障方式的灵活多样性。突发事件往往是由多个矛盾引发的，内部原因和外部环境十分复杂。突发事件大小规模不一，种类各异，潜在的危害、衍生的灾害难以把握，加之地理、地域及周边环境的复杂性，保障方式和应急活动必然是多种多样的。

3、保障资源的共享协同性。由于突发事件的特性决定了保障资源的稀缺性，同时应急保障资源又是突发事件赖以成功处置的最基本的要素。因此，突发事件发生后，应急组织体系内部成员在规定的范围和程序下可以使用应急保障资源，以实现保障资源的充分有效利用，避免重复配置，减少浪费。资源保障必须具有较强的协同性，要求指挥统一，运转协调，责任明确，程序简化。

4、保障资源的布局合理性。不同的地理位置、不同的自然环境、不同的经济区域、不同的城市类型、不同类型的突发事件高发区，保障资源应有不同的分布。应急保障资源的合理分布不仅可以降低成本，而且还可以保证应急救援的时效性，从而最大限度地减少人员伤亡和财产损失。保障资源的布局合理原则应该是“兼顾全面，保障重点”，即在兼顾全面的基础上，保证突发事件应对处置的重点部门、重点任务及关键环节的资源需要，特别是稀有资源的最佳利用。

（二）应急保障资源的要素
应急保障资源的要素是一个非常复杂、相互联系的系统。从总体上看，有人、财、物方面；从涉及部门看，有财政、公安、交通、物资、食品、农林牧渔、卫生防疫、城建、水力电力、通讯、媒体、科技、信息，以及包括军队、武警等部门；从突发事件过程看，有测、报、防、抗、救、援、建等诸环节；从保障行为看，有人员抢救、工程抢险、医疗救护、卫生防疫、交通运输、通信信息、电力、自来水、食品、物资供应、灾民安置、基础设施抢修、灾后重建等工作。

应急保障资源的要素一般包括以下7项：
1、人力保障资源。包括专职应急管理人员、相关应急专家、专职应急队伍和辅助应急人员、社会应急组织、企事业单位、志愿者队伍、社区、国际组织，以及军队与武警等。

2、资金保障资源。包括政府专项应急资金、捐献资金和商业保险。

3、物资保障资源。其涉及的方面最为广泛，按用途可分为防护救助、交通运输、食品供应、生活用品、医疗卫生、动力照明、通讯广播、工具设备，以及工程材料等。

4、设施保障资源。包括避难设施、交通设施、医疗设施、专用工程机械等。
5、技术保障资源。包括应急管理专项研究、技术开发、应用建设、技术维护以及专家队伍。

6、信息保障资源。包括事态信息、环境信息、资源信息和应急管理知识等。

7、特殊保障资源。其专指那些稀有的资源、不可消耗的资源等。

第二节  应急保障资源的分类
一、人力保障资源
作为执行救援工作的主体，人力资源的充裕程度、素质的高低、知识结构，以及配备合理的程度对及时、有效地开展突发事件救援工作起着举足轻重的作用。科学管理各种人才，为整个应对突发事件提供智力支持和组织保证，是应急资源保障体系中的关键要素。《国家突发公共事件总体应急预案》提出：“公安（消防）、医疗卫生、地震救援、海上搜救、矿山救护、森林消防、防洪抢险、核与辐射、环境监控、危险化学品事故救援、铁路事故、民航事故、基础信息网络和重要信息系统事故处置，以及水、电、油、气等工程抢险救援队伍是应急救援的专业队伍和骨干力量。”“中国人民解放军和中国人民武装警察部队是处置突发公共事件的骨干和突击力量。”并指出，有关部门要制定应急响应人员开发、训练计划，建立健全一专多能的应急响应专业队伍；建立健全咨询专家库和应对各类突发事件案例库，完善专业应急队伍的管理体制，做到集中领导、统一指挥、功能全面、协调配合、救援有序。

人才队伍的建设是基础性工作。根据突发公共事件管理的不同层次可以把所需人才分为4类：即决策型人才、执行型人才、信息型人才和专业型人才。这4类人才良性互动、角色不同形成链条，处在不同层次、发挥不同作用，其核心能力也各有不同。

（一）决策型人才
决策型人才一般为分管应急工作的各级领导。他们面对突发事件时的决策能力受管理者个人经验、个性特征和心理素质等多方面因素影响。好的决策人才应具备5种核心能力，即：
1、对宏观事态的全面把握能力。
2、对事态发展趋势有超常的预测能力。
3、临危不惧、处乱不惊的心理素质。
4、熟悉事件的产生、发展、影响以及化解方法，对事态有整体、科学、深刻、系统和动态地把握，能在事态发展的不同阶段迅速而准确地作出相应对策。
5、对事业、国家和人民具有高度的责任感和很强的事业心。

（二）执行型人才
执行型人才一般为专门从事应急管理方面的工作或受过应急管理专门训练的各职能部门的负责人。他们要求具备领悟力、贯彻力、协同能力，专业背景强、准确把握、果断决策。既能领悟决策层的精神，又能将其很好地贯彻下去，同时，具备很强的专业背景，能从整体上准确把握事态进展，并根据事态发展迅速而果断地制定出可操作性的行动计划。由于从事应急管理方面的工作人员需要经过系统的职业训练和专业化培训，因此，这部分人员对突发事件反应敏锐、行动迅速。他们主要分布在政府的各个职能部门，以及对公共安全影响较大的工矿、企业、商业单位。

（三）信息型人才
信息型人才一般为从事应急管理工作的专业技术人员。其核心素质是灵敏性、选择性和责任心。在突发事件的预警阶段，这类人才对各种突发事件和灾难进行研究，并建立各种突发事件数据库和模型，预测突发事件发生的领域、可能性、频率和强度，帮助政府制定应对突发事件的战略规划和应急预案，为政府培训、储备和交流应对突发事件管理人才，使政府的突发事件决策和管理建立在科学的基础之上。在突发事件发生时，这类人员的功能和职责是收集突发事件的信息，拟定备选方案，策划政府应对突发事件的行动步骤，并跟踪检查，提高反馈信息的数量和质量。突发事件过后，客观甄别突发事件诱因，写出调查报告供决策层总结经验。

（四）专业型人才
专业型人才主要指公安、消防、事故救护、医疗、防疫等专业队伍和单位，他们依托各专业机构，具有一定的专业技能，能熟练掌握使用专业设备，现场处置效率极高。特殊的突发事件的应对需要技术专家和专业突发事件处置人员的努力和大力配合。这些人员包括：建筑设计师、工程师、地质专家、气象专家、水利专家、医疗专家、计算机专家、反恐怖专家、消防人员、警察、医护人员、武警部队等。由于受过专业训练，具备相关的专业知识、专业技能、专业精神和职业道德，事件发生后，他们可以快速作出反应，第一时间到达现场，尽快地找到突发事件的起因，提供可行的、有针对性的突发事件处理方案，防止突发事件事态的扩散，减轻突发事件对生命财产的损害，降低突发事件对社会的冲击力和破坏力。目前，国家防总组建了100支防汛机动抢险队；全国建成包括14个国家级矿山救援基地、77个省级矿山救援基地，共2万多人的矿山救援专业队伍。山东等省依托大企业加强救援力量建设，形成煤矿救护、森林灭火、海上搜救等专业应急队伍相互补充、协作的应急救援体系。各地公安机关加强应急处置机动力量建设，普遍组建了特警队。

另外，除了专业人才外，社会人力资源也是处置突发事件的最基础力量。为了应对自然灾害这类大规模突发事件，还要做好社会人力资源动员，即充分调动和发挥社会应急组织、企事业单位、志愿者队伍、社区、国际组织等各个方面的力量。2008年四川汶川地震发生后，全社会共调集部队、公安、消防官兵达15万余人；医务人员6.5万余人；还有10余万自愿者参与抢救。全国各省级专业地震抢险救援队伍几乎全部到达地震重灾区开展搜救。不仅如此，中国政府建国以来首次接受了外来救援队参与救灾。日本、俄罗斯、韩国、新加坡、巴基斯坦等国专业救援队及医疗队相继到达地震重灾区；中国台湾、香港地区救援队也在第一时间赶赴四川灾区参加救援。

二、资金保障资源
资金保障是应急管理的前提，资金保障包括各级政府按照现行财权划分原则，建立应急管理资金投入制度；将应急管理纳入公共财政预算优先安排领域；分级负担应急管理和处置突发事件由政府负担的经费；建立完善财政专项转移支付制度；建立健全政府、企业、社会各方面相结合的应急保障资金投入机制，充分运用财政手段解决资金不足的矛盾。

政府部门承担着社会管理和公共服务职能，应当把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大限度地减少突发事件及其造成的人员伤亡和危害。其中财政部门作为宏观调控的部门，承担着配置社会公共产品和公共服务的重要职能，应当而且必须从资金及政策上给予应急管理支持。这里主要是两个方面：一方面是优化和调整财政支出结构，增加应急管理的财政投入力度，保障应急管理部门的日常管理工作经费。突发事件发生以后，财政部门要及时拨付应急救援资金，保障救灾物资的及时到达，并安排专项资金支持受灾地区恢复与重建工作。另一方面要运用和调整税收政策，对受突发事件影响较大的行业、企业和个人，通过税收优惠政策增强他们应对突发事件的能力。

财政部于2004年制定《突发事件财政应急保障预案》的主要原则包括：
①根据突发事件的影响程度，确定采取不同的财政收入、支出政策，以及快速拨付资金等方式进行支持。

②确立了按照现行事权、财权划分原则，分级负担。属于中央政府事权的，经费由中央财政负担；属于地方政府事权的，经费由地方财政负担。

③按照“特事特办，急事急办”的原则，及时拨付处置突发事件的资金，专款专用，禁止挪用截留。其具体内容包括：
1、设立专门的处置突发事件预备基金。预备费是按照预算规模按比例提取的一部分资金，主要用于年初难以预料、年度预算执行中需要安排的支出事项。对于防汛抗旱、森林消防、动物疫情等经常性突发事件的资金需求，可以通过一般的应急管理预算予以解决。但是，那些年初没有预料到的突发事件，如2003年在世界范围流行的“非典”疫情等，往往没有纳入年初预算。对于那些影响比较大、破坏力比较强的突发事件，如1998年的洪灾，虽然在年初安排了一部分预算，但是由于资金的需求太大，往往预算安排的资金远远不能满足需求。在这种情况下，预备费就成为解决此类问题的最佳选择。各级财政可考虑每年按一定比例设立专门基金作为处置突发事件基金储备。根据我国财政收支的实际情况以及财政的支付能力，按照现行预算法第32条规定“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%～3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害开支与其他难以预见的开支”，各级政府应对突发事件的总预备费应该在本级财政按法律规定足额提取预备费；将预备费作为解决支持重大突发事件的一个重要资金来源渠道；可以对预备费实行基金式管理；不断扩大预备费基金的来源。

2、争取国家财政增加在总预备费中事前投入和事后追加的比例主要用于重大突发事件应急救援专项资金，以及中长期重大突发事件应急准备基金。

3、全面推行社会保险机制，提升风险防范能力。政府应该建立起国家财政、保险公司、再保险公司和投保人共同参与和分担的灾害管理机制。政府可以采取多种形式向社会普及保险知识和防灾减损知识，培育风险意识、保险意识，提升社会风险防范能力。同时，积极推行医疗保险、公共灾害险、工程质量责任险、环境责任险、高危行业雇主责任险等，最大限度减少由于突发事件带来的损失。

4、整合现有资金，避免重复投入。我国传统的应急管理是分灾种、分部门进行的，其权力的运作相对分散。必须整合分散在各个部门的资金，改变过去资金分配散乱、无序、各自为政的局面。政府在应急管理中应该建立一个良好的资源整合机制，从而有效地把国内资源和国外资源、政府资源和市场资源、社会资源整合在一起，提高政府应急管理的综合能力。以应急管理职能整合为契机，对分散的资源进行整合，规范预算资金的投入，避免经费的重复安排，统一协调、合理配置应急资金。

5、规范政府责任。在公共财政的框架下，明确中央与地方政府在应对突发事件中的财力保障责任，并将这种责任在相关的法律法规与预案中予以明确的体现。从中央到地方，各级财政要加大应对突发事件工作的资金投入力度，完善财政预备费的拨付制度，建立重大突发事件应急救援专项资金制度，以及中长期重大突发事件应急准备基金，强化重大突发事件政府投资主渠道的保障作用。

在强调地方政府承担主要的应急财力保障职责的同时，中央政府还可以通过提供低息或无息贷款、信用担保及税收优惠等手段对受突发事件影响较大的行业、企事业单位和个人予以一定的补偿；同时积极吸收来自国内外企业、非政府组织、个人和国际组织的赞助和捐款；培育和发展社会共同参与的应急管理财力保障机制。

6、强化对突发事件的监督与审计。从我国目前的突发事件管理实践看，存在着比较严重的“不计成本”倾向，即：一方面表现为决策失误、反应过度或措施不力，从而导致各种资源浪费；另一方面是挪用、滥用乃至盗用和贪污各种资源。解决这类问题的主要途径有3个：内部控制、第三方评估、社会和舆论监督。就加强内部控制而言，当前的主要任务是如何在突发事件管理实践中把相应的政府预算分配和划拨体系、人事管理、组织运行与设施维护计划、突发事件管理项目评估、成本与管理的审计、对各种物资供应商的支付、现金管理体制等制度性的安排整合起来，统一运行。在此基础上，强化科学评估、过程监督与事后审计。这种监督与审计结果还必须与事后责任追究相联系，建立第三方评估机制，避免决策者或执行者往往自己评估自己。引入第三方评估还有一个特别作用，即可以减少下级部门虚报、谎报突发事件或灾害而骗取救灾款的行为。突发事件管理还应得到公众和媒体的监督，体现突发事件管理的公共性。

三、物资保障资源
物资保障资源是开展应急救援工作的基础。在四川汶川地震发生期间，物资保障对时间的要求显得格外突出。在非典、冰灾期间相关救助保障持续时间长达数月之久，而在地震发生后的72小时则是救灾的黄金时间，许多救援人员和抢险设备由于道路运输等原因，使在废墟下的生命得不到及时救援，许多获救人员也是因为没有急需的药品和医疗设备，而在救助后不幸逝去。因此，在四川汶川地震发生后，各界对物资应急保障及应急物流的研究越来越重视。

建立应急物资保障体系。在整合现有资源的基础上，政府一是要加强应急物资的实物储备、生产和技术能力储备、市场储备，健全应急物资储备更新、轮换及损耗的财政补偿政策。二是要建立健全应急物资管理调度系统，完善应急物资紧急生产、采购、征收征用、市场调控与调整机制，充分利用市场资源和商业储备，科学储备相关应急物资。三是要完善应急物资投入网络，健全区域间应急物资短缺调剂的联动机制，健全救灾物资社会捐赠机制，提高社会应急救灾物资紧急动员的能力。四是要在加强电子政务的基础上，建立健全重要应急物资信息平台、监测网络，掌握应急物资的生产、储备、调拨及紧急配送体系，完善应急工作程序，确保应急所需物资和生活用品的及时供应。有关部门要加强对物资储备的监督管理，及时予以补充和更新。

各级政府要做到结合现有的物资储备和物流体制，建立快速、有效、常备的应急物资保障机制，其主要内容有以下7个方面。

（一）建立应急物资目录
对主要应急事项全过程的物资需求进行分解，归纳整理出对各类应急工作具有指导意义的物资目录，包括名称、规格、用途、功能、消耗量等。

（二）整合物资应急标准
物资种类繁多，大多数产品标准指标很少考虑应急功能。要对有关应急物资的各项指标、用途、功能进行必要的评估，夯实应急技术保障基础。

（三）应急物资实物储备
从1998年起，民政部、财政部建立了全国救灾物资储备网络。现已设立10个国家级救灾物资储备库、20个国家级防汛物资储备库；在31个省、自治区、直辖市和新疆建设兵团建立了省级救灾物资储备库；251个地市建立了地级救灾物资储备库，占所有地市的75.3%；1079个县（市）级救灾物资储备库，占所有县（市）的37.7%。各地储备了价值20多个亿的抗灾救灾物资。

实物储备一般分为基本物资和专用设备。基本物资又分两个部分：一是生活类，包括衣被、方便食品、救灾帐篷、净水器械等；二是简易救灾设备类，包括救生类器械，如救生舟、救生衣、探生仪器、破拆工具、小型起重设备等。专用设备一般指应急救援工作所需的通讯设备、交通工具、照明设备和防护设备等。

除此以外，还有专用救援设备，主要指各专业救援队伍所用的专用工具或物品。它包括侦检装备，如检测管和专用气体检测仪。国外采用专用检测车，车上除配有专用检测取样器、检测仪器外，还装备了计算机处理系统，它能及时对水源、空气、土壤等样品就地进行分析处理，及时检测出毒物和毒物的浓度，并计算出扩散范围等救援时所需要的各种救援数据。

医疗急救器械、急救药品，以及防疫消毒剂的选配应根据需要，有针对性地加以配置。特别是急救药品、防疫消毒剂，由于它们本身的特殊性，必须编制相应标准并合理配置、严格管理。

（四）应急物资生产能力储备
建立健全应急物资生产、调配体系，确保应急所需物资的及时足量供应。对那些生产周期短，保质期不长，或者保管有特别要求的应急物资，可以进行应急物资生产能力的储备工作，有针对性地选择一些企业担负应急物资的生产。一旦突发事件发生，可以立刻组织应急物资的生产。这样做可以有效地节约资金，避免盲目生产而带来的浪费，减少仓储的成本和管理费用。职能部门要对应急物资生产厂家的生产能力、管理水平、技术、质量、运输等各个环节进行全方位的调研并进行必要的跟踪考察。对生产企业一定要做到“心中有数”，一旦发生突发事件，所需要的应急物资务必准时、保质保量到达指定位置。

（五）应急物资紧急采购和进口
物资、设备和装备资源可以通过采购方式。对于采购的应急保障资源要有严格的规定标准和采购程序，以确保质量优良、价格便宜。在突发事件响应期间，还要注意应急保障物资到位的有效性。我国商品经济规模较大，应急物资保障上可以利用生产制造、商业流通过程中的中间库存资源，扩大物资保障品种。当前的重点应放在建立应急物资主要库存地点、规模的信息渠道，及时掌握动态，便于应急采购。同时，要建立进口商及国外提供商的信息库，保持联系渠道畅通，一旦应急需要可以多方采购进口。

（六）非政府物资征用
有一些大型机械工程设备、交通运输工具，以及专门设备等应急物资没有必要由政府储备，可以建立预备应急物资联系跟踪制度和基础数据库，一旦发生应急需要可以依照相关法律就地就近征用调用。

（七）加强对应急物资的管理
应急保障物资资源是一个动态平衡过程，它的流动性在于资源需求、资源供给、资源储备和资源使用，这是一个不断循环的过程，在紧急情况下，保障资源可以从供给直接达到使用。做好对应急物资的管理必须在其整合和优化的基础上，抓住以下4个环节：①做好应急保障资源普查。②做好应急资源需求统计。③做好应急资源布局设计。④做好应急保障资源整体需求说明，包括数据信息汇总表、各布局点应急物资基本情况、各布局点基本设施状况。

四、设施保障资源
设施保障资源体系可分为避难场所、通信保障、交通运输保障、公共基础设施保障、医疗设施保障。

（一）避难场所
按照“平灾结合”的原则所建立的应急避难场所，在发生重大自然灾害时方可使用，平时完全服务于本身原有的功能。这些设施可设置在已有现成的体育馆、大礼堂、学校等坚固的公共建筑，以及城市公园、广场等开阔地点，应急避难场所要具备防灾应急生活和指挥工作功能，如应急供水设施、应急棚宿区、应急照明用电、食品，以及应急厕所这些最基本的功能。较大或永久性应急避难场所还应设立应急指挥部、发电设备、直升机停机坪、供水设施、应急物资供应储存、应急监控设施、应急卫生防疫、应急通讯广播等设施。新建避难场所要预留、预埋、预建相应的基础设施。

（二）通信保障
充分利用现有通信网络资源，建立各级应急管理机构间的指挥调度通信网络，实现各应急指挥调度通信网络相连接。各级政府可以在政务网基础上完善相应功能，建立突发事件信息综合管理系统。系统要有接口，在设置管理权限的基础上做到各专项应急指挥部和相关职能单位的信息系统网络连接，确保资源共享。开发和建立突发事件信息、救援力量、救援物资等的信息数据库，掌握救援抢险队伍、救援物资储备等情况，以便预警和应急决策时随时调用。在整合应急职能部门现有专业通信网的基础上，逐步建立跨部门、多手段、多路由，有线和无线相结合，微波和卫星相结合的反应快速、灵活机动、稳定可靠的应急通信系统。逐步实现突发事件应急现场与各级应急管理办公室和各专项应急指挥部之间以移动或卫星通信为枢纽，视频、音频、数据信息、双向传递的应急指挥通信方式。

（三）交通运输保障
完善紧急交通运输综合协调机制。在突发事件发生后，可以充分依托现有航空、公路、铁路、水路等运输能力，建立应急物资和队伍的紧急快速运输通道，调动社会各方面运输能力，形成联合运输网络系统及协调机制。要建立紧急运输综合管理信息系统，加强重要公路和水路交通枢纽的监控、清除障碍及修复能力建设，补充完善工程抢修装备。要重视加强林区公路建设，提高重点林区道路网密度。

开辟紧急运输绿色通道。各级政府可根据突发事件发生的情况，及时指令122交通指挥中心或交通部门，对突发事件现场和通往现场的重要道路或航道实行交通管制，根据需要组织开设应急救援“专用通道”，保证应急救援工作的顺利开展。交通主管部门要逐步建立交通保障动态数据库，确定交通运输保障队伍，掌握车辆、船只的提供单位、数量、功能、驾驶员名册等各种情况。各级政府建立健全紧急情况社会交通运输工具征用程序，确保紧急情况下救灾物资和人员能够及时、安全运送到位。公路、铁路、航道受损时，交通、铁道、水务等部门按照应急预案迅速组织有关单位和专业队伍进行抢修，尽快恢复良好状态，确保运输安全通畅。

（四）公共基础设施保障
各职能部门做好在突发事件中被毁坏的公共设施的修复工作，尽快恢复正常的生产、生活秩序。通讯、广播电视、供电、供水、供气、城市排水设施、城市道路等公用设施被损尚未恢复的，有关单位应迅速组织力量修复。桥梁、水库大坝、围堤、山塘等被毁坏或被堵塞所造成隐患的部位应及时组织抢修。2008年初的冰雪灾害，波及我国20个省份，铁路、国道、民航、京珠高速等交通一度中断，使供电、供水、供气、公交、照明、金融、通讯等行业受到影响，造成国民经济的重大损失。

（五）医疗设施保障
我国已彻底告别了原来按时逐级上报、统计、汇总的模式，形成了适时报告、实时统计、实时分析的突发公共卫生事件信息网络化科学管理模式。北京、上海等大城市已初步建成公共卫生信息网络平台及技术平台，形成了适合公共卫生体系建设需要的多维度、多领域的综合、联动、协作的信息系统，加强了疾病控制、医疗救治、卫生监督三大体系的数据交换和信息共享，提高了对突发公共卫生事件的应急处置能力。

卫生部门要建立医疗卫生保障数据库，明确医疗救治和疾病预防控制机构的资源分布、救治能力和专业特长，确定参与应急医疗卫生工作的人员名单。充分利用本地以及周边地区医疗卫生机构的应急容量、救治能力和专家资源。其他有关部门根据实际情况及时为受灾地区提供药品、器械等卫生和医疗设备。必要时，请求军队和武警医疗救护支持，组织动员红十字会等社会卫生力量参与医疗卫生救助工作。卫生部门负责建立医疗卫生救助和卫生防疫技术队伍，完善医疗卫生应急救助方案，根据相关应急指挥机构的要求，派遣医疗卫生救助和卫生防疫技术队伍及时奔赴现场开展工作，医疗卫生救助和卫生防疫技术队伍在现场应急救援指挥机构的统一指挥下积极开展救治和公共卫生工作。卫生、食品药品监管等部门及时为受灾地区提供卫生和医疗设备，包括药物、生物制品、血液和血液制品等。

五、技术保障资源
技术保障资源包括科学咨询和研究、技术开发、应用建设、技术维护，以及专家队伍等。通过政策、资金等方面的支持，加强科学研究，不断将新的应急知识加入公共安全应急体系中，提高整体应急能力。同时加大公共安全检测、预测、预警、预防和应急处置技术研发的投入，引导和扶持科研机构、企业对应急技术的开发，不断推出新的应急系统和应急产品，改进整个体系的技术装备，建立健全公共安全应急平台。通过自检、联合、委托等方式，建设一支强有力的技术保障队伍，完成公共应急设施、设备的技术管理和维护。

（一）完善咨询机制，提高决策质量
发展和完善突发事件管理的咨询组织，就是要建立健全门类齐全的、不同部门的专家库，既要有技术专家，也要有管理专家。在技术专家方面，建立公安、消防、医疗、地震、海事、矿山安全、防洪、危险化学品、核与辐射、铁路，以及水、电、油、气等工程方面的专家库，以备紧急需要时调用，为决策出谋划策，指导紧急救援工作。技术专家和管理专家要由来自不同部门的人组成，对各种不同的专家要定期进行联络，了解其思想、科研状况，引导他们对可能出现的突发事件的研究，经常听取他们对可能出现的突发事件的意见。突发事件发生时，一方面，相关领域的专家向公众解释事件的原因、发展趋势、可能结果，介绍防范措施等方面知识。可以通过广播、电视、报纸、网络等多种渠道和多种形式请专家对事件进行分析、传授必要的相关知识。另一方面，那些影响面广、破坏性大的突发事件非常容易造成社会心理恐慌以及精神健康问题，社会心理学家的参与有助于提高人们的心理防御能力，缓解心理压力，克服精神障碍，消除突发事件带来的精神后遗症。

（二）加强应急管理基础研究
一是加强组织体系与运作机制研究。突发事件应急管理是一项复杂的系统工程，需要一个科学合理、协调有力的运行体系以保证应急管理高效、有序地展开。要加强应急体系即保证应急管理有效运行的一系列制度安排和条件保障，包括组织体制、运作机制、法制基础和应急保障系统等方面的研究。如常用“大机组、超高压、大电网”来描述我国电力工业发展的特征，其中最为典型的是大电网的建设。北美2003年“8·14大停电事故”，就是在瞬间造成跨整个北美上百台机组跳机。这种“大机组、超高压、大电网”的电网运行机制近年来引起各国专家学者的广泛关注。

二是加强危机（灾害）的机理机制研究。针对典型突发事件的机理机制展开深入的研究；深化各种突发事件产生、演化机理机制研究；开展引发突发事件链的研究，探索各类衍生、次生突发事件的演化、传导机理；加强突发公共卫生事件和社会安全事件的孕育、产生、演化、传导、变异的机理机制研究。

三是加强监测预警研究。我国在运用先进的卫星技术和计算机技术对天气、海洋等自然灾害进行监测、预警，运用GIS（地理信息系统）、GPS（全球定位系统）等无线传感网络技术开展水质监测、矿井安全监控等方面取得了一些比较成功的应用。如何运行现代信息技术以及信息资源管理技术提高对突发事件的监控、预警能力是目前应对突发事件的重点。

六、信息保障资源
信息保障资源可分为事态信息、环境信息、资源信息和应急知识。逐步建设满足应急处置和管理要求的数据库系统，可供各级政府应急平台和其他相关应急平台远程运用，并建立实时更新的数据库系统，以及各地区和各有关部门应急平台间的数据共享机制。具体内容为，存储突发事件接报信息、预测预警信息、监测监控信息以及应急指挥过程信息等内容的信息接报处置数据库；存储相关应急预案的预案库；存储应急资源信息、危险源、人口、自然资源与社会经济状况等内容的基础信息数据库；存储数字地图、遥感影像、主要路网管网、避难场所分布图和风险图等内容的空间信息数据库；存储各类事件趋势预测与影响后果分析模型、衍生与次生灾害预警模型和人群疏散避难策略模型等内容的模型库；存储有关法律法规、应对各类突发事件的专业知识和技术规范、专家经验等内容的知识库；存储本地区或本行业有重大影响的、突发事件典型案例的案例库。

（一）事态信息
事态信息包括危险源监测数据、突发事件状况、应急响应情况等与事件和应急活动有关的信息。各级政府职能部门通过整合各专业系统资源，获取重大危险源、关键基础设施和重要防护目标等的空间分布和运行状况，以及社会安全形势等有关信息，进行动态监测，分析风险隐患，预防潜在危害和突发破坏等，对可能发生的突发事件进行预测预警。建立预测预警模型，预测可能发生的特别重大突发事件，对事态发展和后果进行分析模拟，对事件影响范围、影响方式、持续时间和危害程度等进行综合研判，并根据预案规定进行预警分级，供指挥决策时参考。同时要动态地掌握突发事件状况、应急响应情况等与事件和应急活动有关的信息。

（二）环境信息
环境信息包括社会公众动态、地理环境变动、外界异常动向等背景情况信息。采用国家有关部门发布的人口基础信息、社会经济信息、自然资源信息、基础空间地理信息等数据，同时还要掌握事发地的数字地图、遥感影像、主要路网管网、避难场所分布图的空间等信息数据。

（三）资源信息
资源信息包括人员保障信息、资金保障资源、物资保障资源、设施保障资源、技术保障资源等状态信息。动态掌握主要救援队伍、应急储备物资和救援装备、应急通信系统、医疗急救机构、医务人员及药品、交通运输工具、应急资金储备等信息，提供对应急资源的协调管理，保障应对过程中所需资源及时到位。

（四）应急知识
应急知识包括应急案例、应急措施、自救互救等知识。掌握应急知识是提高处置突发事件能力的基础性工作，广大公众是应对突发事件的行为主体。因此，应对突发事件必须充分发动公众、依靠公众。首先要做到的就是引导公众掌握应急知识，学会保障自身的生命和财产安全。同时还要提高公众的自救、互救能力和应急处置能力，最大限度地减少社会灾害损失。应急知识包括学习应急案例、掌握应急措施、开展自救互救等。

七、特殊保障资源
特殊保障资源是指那些有限的、不可消耗的资源，如频率资源（特殊的呼叫频率）、号码资源（特殊的呼救报警号码）、IP地址（特殊的网络专用地址）等。因为这些资源是有限的、独占的、易于为救援需要快捷、简便以及便于大众熟记的资源，所以需要优先为各种应急设备和系统配置此类资源，或预留一定的此类资源以保证应急活动的顺利开展。当前很多国家都采用统一的公众特别服务号码，如美国采用911，英国采用999，比利时采用900等。我国应该将公安（110）、火警（119）、急救（120）特别服务号码统一整合起来，因为处置突发事件往往需要多个部门的协作。这样做不仅对公众求救、救助带来方便，更重要的是通过一个特别服务号码报警后，指挥中心依据突发事件的性质调动相关部门紧急处置或联动处置，这对于指挥、协调可以快速反应，提高效率，减少损失；同时，可以对不同警种和职能部门进行协调管理，联合行动。

第三节  应急保障资源的配置和调用
由于突发事件发生的时间、类型、影响程度和范围等具有高度的不确定性，因此应对和处置过程中所需要的资源类型、数量、规格、时间同样也是不确定的。突然出现的应急物资峰值需求，给各种物资的生产和调运带来了巨大的压力。如“非典”期间，我国虽然是纺织品生产大国，但仍然出现了普通口罩所需纱布的生产以及加工能力不足的现象。正是由于突发事件类型、性质、规模、地区、气候等方面的差异，对处置队伍、装备、物资、运输、通信等资源要素品种方面的需求也是千差万别，由此给应急物资生产、采购、储存、调运等环节的应急能力带来了严重挑战，对应急处置的时效和过程控制能力也带来了不利影响。

目前，我国应急保障资源的优化配置管理还存在诸多问题：①单灾种的灾害管理体制造成资源不能适时的、合理的储备，应急资源得不到科学的优化配置。灾害应急资源的管理没有从统一、整体的角度来充分考虑合理配置应急资源。②应急救灾资源的管理低效，缺少对资源配置绩效的评价和管理标准。资源流动凝滞，大多数是事后筹集、调动救灾资源的传统做法，使各种已有资源不能实现有效整合，造成大量的闲置、破损、积压和浪费。如何应用科学的方法对多灾种情况下的应急资源进行优化管理，成为我国应急保障资源管理一个迫切需要解决的问题。

一、应急保障资源的整合
应急保障资源的整合包括以下内容：应急保障资源的普查、分析和归类；应急保障资源需求调研；应急保障资源布局及选址；应急保障资源情况的汇总。
（一）应急保障资源的普查、分析和归类
各级政府主管部门和职能部门要对本地及周边地区的应急资源状况进行全面调查，内容包括以下3点：
1、建立应急保障资源分类细目表。组织专家或委托咨询单位，根据各灾种的分类，采用层次结构形式排列出应急保障资源目录，一直划分到最小的独立的应急保障资源统计单元，并给出目录中每一项目的定义或描述，确保工作人员能够正确理解和有效执行。

2、建立应急保障资源统计表。在完成应急保障资源分类细目后，要组织力量进行应急保障资源统计表的设计，确定每一项目所要统计的内容和维度。如设备的型号、数量、功能以及使用范围、条件等。

3、应急保障资源统计。这里要注意的是，做好统计方法的设计和统计内容汇总的设计。可以用专项调查、抽样检查、全面检验等手段进行摸底收集资料，再把收集的资料进行统计、汇总、分析。

（二）应急保障资源需求统计
按照突发事件的不同分类和不同级别，对其所在地应急体系中的所有资源进行分类分级，并建立相应的分类分级目录。通过相应的调查形式，汇总各应急组织为有效开展应急活动，在原有保障资源的基础上对应急保障资源的需求量以及质量、地点等要求，以利于应急保障资源的整合和优化工作。

（三）应急保障资源布局
应急保障资源布局是根据各种潜在危险源的分布，在综合时间、成本和能力等因素的基础上，按照一定的规划，预先把一定种类和数量的应急物资放置在选定的地点。要保证在突发事件爆发后，各类应急物资能够迅速、及时、准确地到达指定地点，就必须对应急保障物资的分布进行优化。应急保障物资的优化是在应急保障物资普查和整合的基础上，依据预案进行应急资源的科学配置和输送，使之发挥最大的应急效应。应急保障资源布局涉及选址和配置两个方面，在选址时要考虑应急保障资源的配置问题，在应急资源配置时要考虑选址的问题。因此，在应急资源布局优化时，要考虑两类要素：一类是与应急保障资源密切相关的要素，包括应急资源的类型、载体、流向、流速、流量、流程等。这些要素有些可以确定，有些需要根据应急活动的变化来决定，带有一定的不确定性。另一类是与选址密切相关的要素，包括目标地址、源地址设施、空间、距离、环境等。另外，在应急保障资源布局时，还要考虑应急保障资源供给和应急保障资源调用的一体化优化过程。
有些突发事件具有衍生特性，如果处置不及时或处置不当，所引起的次生危害可能具有更大、更强、更严重的危害程度。如地震或水灾发生后，对环境污染处置不力或不及时，就有可能引发大规模的瘟疫流行；还有化工企业剧毒气体、液体泄漏，引起大面积、大范围的中毒死亡事件等。所以在应急保障资源布局时，要考虑突发事件的连锁反应，统筹配置，不要顾此失彼。同时，还要考虑到突发事件的发展过程是一个动态过程，应保证应急保障资源得到合理的应用，发挥其应急价值，达到有效处置突发事件的目标。

（四）供给需求平衡表
根据应急保障资源的布局和配置方案，制定供给需求平衡表。供给需求平衡表主要包括3个方面的内容：
①总量信息汇总表，包括应急保障资源的种类、数量、说明、相关描述以及分布状况。
②各布局点的应急保障资源基本状况，如种类、数量、功能等。
③各布局点设施的基本状况，如对所属应急保障资源的提供方式、提供速度、流量，以及附近的交通设施状况等。

二、应急保障资源的配置和维持
为满足应急活动对应急保障资源的需要，还要加强对应急保障资源的配置、维护、补充等工作，以提高应急保障资源的综合利用和使用效能，同时建立应急保障资源信息库，以便及时掌握应急保障资源的状态信息。

在完成应急保障资源规划和具体配置方案后，要着手开展应急保障资源的建设工作。应急保障资源建设包括采购、布设、建设、共享、优化和获取。采购包括物资设备、技术项目、设施工程、管理方案、合作使用等，一些大型机械设备和有些通讯设备等一般没有必要自买自建，按照“平战结合”的原则，可采用租赁、互通有无、合作利用等方式满足应急活动的需要。应急保障资源的布局、建设、共享、优化和获取要通盘考虑、统筹规划，保证科学合理，以利于应急保障资源的有效使用和及时获取。

（一）应急保障资源的储备
应急保障资源储备内容包括人力资源、资金资源、物资资源、设施资源、技术资源、特殊资源和信息资源等。其储备方式有以下6种：
1、应急保障物资采购。设备和装备等保障物资可通过采购方式进行储备。对于要进行采购的应急保障物资，应按照规定的标准和采购程序实施。采购的应急保障物资应具有合格的质量，对那些专业技术强、供给厂家少的设备、装备等物资可采用询价方式采购。询价包括出厂价格、到岸价格、相关服务（安装、调试、状况质量、备件、售后服务等）。对零星、不重要的技术标准能满足使用要求的物资则从市场采购。在突发事件响应期间，还要注意应急保障资源到位的时效性。

2、应急保障资源建设。有些应急保障资源是不能够用采购的方式从市场得到的，而需要通过建设的方式逐步形成。如专业人力资源，就需要选择合格的工作人员进行各种知识和技能的培训，经过实战演练形成专业队伍。这方面的应急保障资源还包括应急设施、频率资源、通信设施、指挥中心、信息系统、应急工作环境等。

3、应急保障资源租赁。有些应急保障资源购买要花费大量的资金，其中有些不仅要购置设备，而且需要工程建设，增添工作人员进行维护，对这些应急保障资源可以采用短期或定期租赁的方式加以解决。如大型机械工程设备、交通工具、基础通信设施等都可通过租赁的方式来满足对突发事件应急响应的要求。这样既可以保证资源的使用，又可节省大量的费用。

4、临时调用。临时调用分有偿调用和无偿调用。有偿调用是指在突发事件处于非常态时期，可调用企业、事业、社会组织及市民的应急物资，用于突发事件的处置。这部分物资的调用不应是无偿的，事后应按照国家有关法律和相关规定给予必要的补偿。无偿调用是指在突发事件发生后，需要大量的应急物资、设备进行处理，除动用储备的各种应急保障资源和有偿调用社会组织、企事业单位、市民的资源外，对国家机构、军队的所有资源可根据实际情况无偿使用。

5、生产能力储备。应急保障物资种类丰富，做到完全实物储备是不现实的，有些也不需要进行实物储备，而是要进行对其生产能力的预留或储备。在紧急状态时，可通过提高生产能力的方式来满足应对突发事件的应急保障物资的需求，相关部门在必要时可协调配置生产原料、动力等资源，紧急组织扩大生产。

（二）应急保障资源维持
应急保障资源维持是指应急保障资源的调整、更新、补充、保养、维护等，以保证应急保障资源具有良好的性能状况。为此，要制定完备的应急保障资源维持制度，对现有的和储备的应急保障资源定期进行维护，排除隐患，确保应急保障资源安全可靠。当应急保障资源的保有量不能满足要求时，可以根据应急保障资源评估结果及时进行补充；对使用性能下降或失去使用效能的应急保障物资要及时更新。

（三）应急保障资源信息建立、维护和更新
应急保障资源信息包括人力保障资源、资金保障资源、物资保障资源、设施保障资源、技术保障资源、特殊保障资源以及与应急活动相关资源在配置、数量、性能、分布等方面的信息；还有相关案例、特定措施、问题解决方法、应急知识和设备使用说明等内容。应急保障资源信息管理要做好两项基础工作。

1、建立应急保障资源目录如名称、规格、用途、功能、消耗量等。分类上可以包括专用物资(特种产品、专用工具、特种装备、特殊材料等)、通用物资(药品、食品、衣被、日用品，以及工程材料等)，便于指导应急活动过程中的使用、储备、征用、生产和调运等。

2、建立应急保障资源标准。可用于应急的资源种类繁多，应制定有关应急保障资源标准，保证应急保障资源的一致性和共享性。对应急保障资源信息要定期维护和更新，保证信息数据与应急保障资源现状相一致。当应急保障资源信息发生变化时，应及时通知相关部门，做好应急活动调整工作。

三、应急保障资源的运输
应急保障资源运输是应急保障资源管理的重要环节。一般而言，由于运输涉及时间、路程、能源、容量和成本等因素，需要精心组织与合理安排，确保应急保障资源快速、安全到达指定位置。在应急保障资源运输管理中，应当遵循快速、安全、可靠、高效和准确的原则，注重应急保障资源应急价值的实现。

（一）铁路运输
铁路运输具有运输资源范围广、承载容量大、速度快、受气候影响小、稳定可靠的特点，是应急保障资源运输的重要方式。近年来由于高速铁路的迅速发展，铁路运输的适应性变得更强，重要性日显突出。铁路运输宜大批量和多样化，既可以运输笨重的工程建材、救援设备、动力装置等，又可以运输普通的食品、帐篷、药品、医疗器械等。

（二）公路运输
公路运输是应急保障资源运输中最主要的运输方式。其特点如下：
①适应性强。表现为各种应急保障资源均可通过公路运输，而且可以从始发地直接到达目的地。
②时间性强。高速公路的修建大大地缩短了运输时间。
③易取性强。在突发事件发生后可随时随地取得各类公路运载工具。不论铁路运输、水路运输还是航空运输，都很难一次性无障碍地将应急保障资源直接送达指定位置，而必须靠公路运输加以补充。

（三）水路运输
水路运输分为内河和海运两种，其特点是运输量大、经济、周期长，可以运输超大型设备和超重物资，如重型交通工具、救援运载工具、大型工程设备等，其价格远低于铁路、公路和航空的价格。由于水路运输周期长、速度慢，紧急需要的应急保障资源不能依靠水路运输，水路运输只能作为后续的运输手段，提供后续的应急保障资源支持。

（四）航空运输
航空运输具有速度快、时间短、损失少和效率高的特点，适合于贵重物品和紧急资源的运输。突发事件发生后，应急处置需要的各种资源应尽快就位，以避免危害进一步扩大。在情况万分危急时，为保证应急保障资源尽快到达指定地点，就需要动用航空运输。如直升机救援广泛用于地震、洪灾、海难、森林火灾等情况下人员和物资的运输、灾情控制与检测等。航空运输的特点决定其运输的应急保障资源都是最紧急的，如急救人员、救生用具、食品医药、帐篷、防护用品等。常态时一般不采用航空运输。

（五）管道运输
管道运输适用于特殊应急保障资源，如石油、天然气等液体、气体，管道运输投资大，运量变化小，具有事故少、公害小、安全的优点。

针对应急保障资源的运输来说，应急保障资源的调用处于末端环节，属于终端运输，其适应性、灵活性和可变性都很强，一般要综合运用到各种运输方式。因此，在应急保障资源的运输过程中要充分考虑运输途中可能出现的困难，制定详细的运输方案，运用现代地理信息系统(GIS)技术、全球定位系统(GPS)技术、车辆运行线路安排系统(CVPS)技术以及可视化技术等现代物流技术，使应急保障资源在运输过程中做到准确、安全、及时。

应急保障资源运输的优化。在应急保障资源运输中尽可能避免过远、迂回、无效、空载运输等现象。要做到运输的优化就必须充分考虑应急活动的运输环境、交通网络、运载工具、线路选择、驾驶员素质以及技能和气象状况等各种因素，选择最有效的运输方案。还要科学组织调运方式和流程，结合应急保障资源的特点，依托铁路、公路、水运、民航等运输系统，研究不同品种、不同数量、不同流向、多种方式的应急保障资源运输流程方案，从应急保障资源集结场地、装卸场所、装卸方式、运输方式、交接模式等方面优化运输效率，缩短调运时间。要充分利用现代物流网络系统，逐步形成对接应急资源储备仓库的区域物流网络系统和区域之间物流服务网络系统，使其发展成为应急物资的区域物流中心或配送中心。

四、应急保障资源的调用
应急保障资源调用分非紧急调用和紧急调用。非紧急调用是指与突发事件响应无直接关系的应急保障资源调用，属于正常应急保障资源的维持、更新、补充，其调用方式与一般资源调动类似。紧急调用是指与突发事件响应直接相关的应急保障资源调用。有关职能部门根据前线应急指挥部的要求，确定调用的应急保障资源数量，制定应急保障资源的运送方式和路线，在规定的时间内调集到特定的地点，发挥其应急功能。

（一）紧急调用与一般调用的差别
紧急调用与一般资源的调用相比存在以下差别：
1、紧迫性。紧急调用以时间最短为首要原则，这是由突发事件本身的特点所决定，需要在第一时间将应急保障资源运送到指定地点，否则事态有可能扩大化，造成更大的危害。因此，时间的重要性明显优先于成本的重要性。

2、应急保障资源的整合与协作。突发事件应对不是某个部门的任务，而是全社会共同的责任。当有关部门在突发事件响应过程中，现有的应急保障资源不能及时、有效地满足应急要求时，可以与社会其他部门建立协作关系，这些部门有责任提供相应的帮助。

3、动态时效性。与一般资源调用的需求任务大不相同，应急保障资源的调用一般不是单阶段的工作，需要根据事态的变化情况，动态地多阶段调用。在所有应急保障资源紧急调用中，应将与维持生命和救助伤员相关的应急保障资源置于首位。

应急保障资源调用与应急保障资源运输是两个概念。它们的相同点是调用和运输都是应急保障资源流动过程中的重要环节，都需要动用运输工具。但是它们又是有区别的：对于应急保障资源运输来讲，一般运输批量大、时间长，品种也比较单一，注重效率，不存在分配问题，是一种干线运输或直达运输；而应急保障资源调用是一种支线运输，处于末端运输的地位，存在着分配、配置、准备、拣选、包装、加工等内容，一般运输品种数量多、频率高、直接面向目标，更注重服务质量。可以说，运输更注重于应急保障资源的及时到位，调用更注重于应急保障资源的及时分配。

对紧急调用的基本要求是确保应急保障资源及时、准确、安全到达指定地点，保证突发事件处置工作的有序进行。因此，在紧急调用前，要制定调用预案，做好各项准备工作，综合协调地完成好调用任务。

（二）应急保障资源的调用方式
一般来讲，应急保障资源调用方式有以下6种：
1、定时调用。定时调用是指按照一定的时间间隔对同类应急保障资源进行的调用。这种调用一是时间比较固定，便于应急指挥机构安排工作；二是大部分为应急消耗品，如防护救助类、食宿消毒类和动力照明类资源。

2、定量调用。定量调用是指每次都按照固定的数量、对同类应急保障资源进行的调用。这种调用多用于不易消耗的工程建材、工程设备、运载工具和防护用品等的调用。此种调用方式可集中调往不同地方的应急保障资源，实行统一调用，提高调用效率。

3、定时定量调用。定时定量调用是指按照一定的时间间隔，按照固定的数量对同类应急保障资源进行的调用。此种调用方式计划性极强，需精心组织，合理筹划，多用于日常易耗品的调用，如食品、药品、油料等。

4、及时调用。及时调用是应急保障资源最重要、最常见的调用方式，这种调用是根据突发事件的发展和变化以及应急响应工作的需要实时安排的，它的操作难度较大，需要各部门密切配合，共同协作来完成。采用及时调用方式必须做到心中有数，时间和数量要把握准确，过早或过晚、或多或少都不利于应急活动的开展。及时调用的应急保障资源多为紧急类资源，如疫苗、药品、专用物资、急需设备和器材等。

5、超前调用。超前调用或称事先调用，是指在运用现代化科学技术手段对极有可能引发突发事件的潜在危险进行监测的基础上，为做好处置工作而进行的事前、带有准备性的应急保障资源调用。这种调用带有事前控制的性质，是一种高级的调用形式，可大大增强对突发事件的处置能力。超前调用的应急保障资源多为抗灾减灾物资，如工程设备、工程材料、救援工具、防护品等。

6、综合调用。综合调用是指根据实际情况，运用以上几种方式相结合的形式对应急保障资源实施调用。

依据应急保障资源的特点，采用不同的调用方式，可以提高应急保障资源的调用效率，减少调用环节造成的资源消耗，节省应急活动的费用。要做到对应急保障资源及时、准确、安全、高效地调用，就必须选择合理的调用方式，充分利用各种新技术、新思路、新流程、新算法，改进传统的调用方式，满足应急活动的需要。
通常有以下4种途径来提高应急保障资源的调用效率：
①包装科学化。对物资类保障资源应采用先进的包装技术，如缓冲包装、防腐包装、统一包装等方法，既可以保证应急保障资源的质量，又可以符合装卸、储存、运输要求。

②标准化作业。采用标准化作业程序有利于对应急保障资源进行科学化管理，减少多余环节，加快流通速度，节省调用时间，提高调用水平和效率。

③使用先进的物流技术。在应急保障资源调用中，应当广泛采用自动识别、智能化分拣、自动化搬运、条码标识、立体定位等现代物流技术，提高应急保障资源调用管理的现代化水平。

④优化应急保障资源储备空间。应急保障资源在储备过程中应当合理存放，便于机械和人力装卸与搬运，便于管理工作人员清对，便于专业工作人员维护。同类应急保障资源宜就近存放，以利于配货与管理。

http://www.hbj.hunan.gov.cn/hjjc/hjyj/content_26346.html

morris_2007

第五章
应急预案

第一节   应急预案的概念
一、应急预案的内涵和特点
（一）应急预案的内涵
应急预案又称应急救援预案或应急计划，是政府为了提高保障公共安全和处置突发事件的能力，最大限度地预防和减少突发事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展，依据宪法及有关法律、法规，制定突发事件应对的原则性方案。它提供突发事件应对的标准化反应程序，是突发事件处置的基本规则和应急响应的操作指南。


（二）应急预案的特点
应急预案作为突发事件的应对方案，具有以下4个方面特点：
1、全面性。应急预案囊括事前预测预警、事发识别控制、事中应急处置和事后恢复重建，贯穿突发事件应急管理全过程。
2、系统性。应急预案本身作为应急管理工作中的重要组成部分，是突发事件应对处置的操作指南，包括了应对工作的各环节；各个应急预案之间又相互衔接，形成预案体系。
3、权威性。应急预案一般由各级政府及其部门等行政机关颁布施行，是政府的施政措施，体现法律法规要求。
4、实用性。应急预案中所规定的预防应对处置的计划和方法，既有历史经验和理论概括，又有科学分析和成功做法，通用性、操作性强。


二、应急预案的类别
应急预案种类较多，按行政区域可划分国家级应急预案、省级应急预案、市级应急预案、县级应急预案和基层单位应急预案；按基层单位可划分为社区应急预案、乡镇应急预案、学校应急预案、企业应急预案和单位应急预案；按突发事件类型可划分自然灾害应急预案、事故灾难应急预案、公共卫生事件应急预案和社会安全事件应急预案；按预案适用范围可划分综合应急预案、专项应急预案、现场应急预案、单项应急预案，等等。根据我国实际情况，按照“统一领导、分类管理、分级负责”的原则，国家总体应急预案中规定，突发事件应急预案体系为国家总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案、重大活动应急预案六大类。


三、应急预案的意义和作用
突发事件发生后，为在关键时刻最大限度地减少损失，必须反应迅速，协调一致，及时有效地采取应对措施。应急预案是为了完成某项工作任务所做的全面的、具体的实施方案。它不同于其他计划文书的特点，其针对性更强，内容更加系统、详尽。


（一）应急预案的意义
应急预案有助于识别风险隐患、了解突发事件的发生机理、明确应急救援的范围和体系，使突发事件应对处置的各个环节有章可循。具体来讲，主要有以下3个方面的意义：
1、有利于对突发事件及时作出响应和处置。
2、有利于避免突发事件扩大或升级，最大限度地减少突发事件造成的损失。
3、有利于提高全社会的居安思危、积极防范社会风险的意识。


（二）应急预案的作用
建立覆盖全国各地区、各行业、各单位的应急预案体系，在应对突发事件的过程中发挥着极为重要的作用。


1、可以科学规范突发事件应对处置工作。明确各级政府、各个部门以及各个组织在应急体系中的职能，以便形成精简、统一、高效和协调的突发事件应急处置体制机制。


2、可以合理配置应对突发事件的相关资源。通过事先合理规划、储备和管理各类应急资源，在突发事件发生时，按照预案明确的程序，保证资源尽快投入使用。


3、可以提高应急决策的科学性和时效性。突发事件的紧迫性、信息不对称性和资源有限性要求快速作出应急决策，预案为准确研判突发事件的规模、性质、程度并合理决策应对措施提供了科学的思路和方法，从而减轻其危害程度。


第二节      应急预案编制
在突发事件应急管理工作中，应急预案非常重要，具有不可替代的作用。编制应急预案必须充分研究和把握突发事件的共性和个性以及内在普遍联系的规律，以现有能力和资源为基础，围绕突发事件预防、响应、处置、恢复这4个环节认真做好准备，最大限度地控制突发事件的破坏力和影响范围。


一、应急预案框架内容
一般而言，应急预案的内涵体现在8个方面：
①明确了突发事件应急处置的政策法规依据、工作原则和应对重点等基本内容。

②明确了突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责，对应急指挥机构的响应程序和内容，有关组织应急救援的责任等进行规定。

③明确了突发事件的预防预警机制和应急处理程序和方法，能快速反应处理故障或将突发事件消除在萌芽状态的初级阶段，防止扩大和蔓延。

④明确了突发事件分级响应的原则、主体和程序，给出了组织管理流程框架、应对策略选择以及资源调配的原则。

⑤明确了突发事件抢险救援和处置程序，采用预先规定方式，在突发事件中实施迅速、有效的救援，减少人员伤亡，拯救人员的生命和财产。

⑥明确了突发事件中应急保障措施，以使得应急处置过程顺利进行。如人力、财力、物资、交通运输、医疗卫生、治安维护、人员防护、通讯与信息、公共设施、社会沟通、技术支撑以及其他保障。

⑦明确了突发事件事后恢复重建与善后管理，使生产生活、社会秩序和生态环境恢复正常状态，对事后情况调查、应急处置过程总结评估及人员奖惩等所采取的一系列行动。

⑧明确了突发事件应急管理日常性事务，为预防应对突发事件所作的宣传、培训、演练、调查评估，以及应急预案本身的修订完善等动态管理内容。


不同类型的应急预案其目的和要求是不一样的，其内容方式，只要能实现有效预防应对突发事件的核心目标，都是可行的。无论何种内容方式，以下6个要素是必不可少的：
①预案基本情况。对所指向的突发事件应急管理作必要说明。
②应急组织机构与职责。应急主体所应承担的责任、工作内容及相互关系。
③预防准备情况。对所指向的尚未发生（潜在）的突发事件采取的预防准备和控制措施。
④基本应急程序。针对发生不同级别突发事件的分级响应和应急处置程序。
⑤应急保障。应急处置中的人、财、物等资源保障及损失耗费承担主体。
⑥恢复善后程序。应急行动结束后所需的一切清理和恢复行动。


根据国家总体应急预案的框架内容来看，一个完整的应急预案一般应覆盖应急准备、应急响应、应急处置和应急恢复全过程。应急预案的基本内容如下。


（一）总则
1、编制目的。简要阐述编制应急预案的重要意义和作用。如加强和规范管理、提高保障和处置能力，有效预防和应对突发事件、减少危害及保障安全等。
2、编制依据。主要依据国家相关法律、法规、政策规定和国家相应应急预案。
3、适用范围。是指预案针对某一区域内，某种类型突发事件作出反应，预案只在制定单位管辖地域和职责范围适用，要级别明确、针对性强。
4、工作原则。要求明确具体。如统一领导、分级管理，条块结合、以块为主，职责明确、规范有序，反应灵敏、运转高效，整合资源、信息共享，预防为主、快速处置等原则。


（二）应急组织机构与职责
组织指挥是应急预案的重点内容，预案的主要功能就是建立统一、有序、高效的指挥和运行机制。
1、按照突发事件处置需要设立应急指挥机构，明确主要负责人、组成人员及相应的职权。
2、应急指挥机构涉及的部门（单位）及其相应的职权和义务。
3、以突发事件应急响应过程为主线，明确突发事件发生、报告、响应、结束、善后处置等各环节的主管与协作联动部门；以应急准备及保障机构为支线，明确参与部门的职责。


（三）预防预警机制
应急预案的对象就是假定发生的突发事件，并有针对性地做好应急准备，因此，预防预警机制是预案的关键内容。


1、信息监测。确定预警信息监测、收集、报告和发布的方法、程序，建立信息来源与分析、常规数据监测、风险分析与分级等制度。
2、预警行动。明确预警方法、渠道以及监督检查措施和信息交流与通报程序，预警期间采取的应急措施及有关应急准备。
3、预警支持系统。建立预警体系和相关技术支持平台，明确使用、维护、改进系统的要求。
4、预警级别发布。明确预警级别的确定原则、信息确认与发布程序等。按照突发事件严重性和紧急程度，分为一般（Ⅳ级）、较大（Ⅲ级）、重大（Ⅱ级）、特别重大（Ⅰ级）的4级预警，颜色依次为蓝色、黄色、橙色和红色。


（四）应急响应
应急响应是应急预案的核心内容，即应急指挥机构应用反馈机制，合理应用应急力量和资源，把握时机强化控制力度，防止事态恶化；对已发生的事件，将其破坏力和影响范围控制在最低级别。一般应包括以下7个方面：
1、应急响应级别。根据突发事件确定科学的分级标准，按照突发事件可控性、严重程度和影响范围，分为一般（Ⅳ级）、较大（Ⅲ级）、重大（Ⅱ级）、特别重大（Ⅰ级）的4级，启动相应级别的应急响应行动。突发事件的响应级别与预警级别密切相关，但也有所不同，可根据实际情况确定。


2、应急响应行动。根据突发事件级别明确预案启动级别和条件，明确响应主体、指挥机构工作职责、权限和要求，阐明应急响应及处置过程等。对于跨国（境）、跨区域、跨部门的突发事件，可针对实际情况列举不同措施，同时避免可能造成的次生、衍生和耦合事件。


3、信息报送和处理。明确信息采集的范围、内容、方法、报送程序和时限，要求符合政府信息公开的有关规定。如果突发事件涉及港、澳、台和境外人员，或可能影响到境外，需要向有关地区和国家通报的，明确通报程序和部门。


4、指挥和协调。现场指挥遵循属地为主的原则，建立党委政府统一领导、突发事件主管部门为主、各相关部门参与的应急救援协调机制。明确指挥机构的职能和任务，建立决策机制，报告、请示等制度，信息分析、专家咨询、损失评估等程序。


5、应急处置。制定详细、科学的突发事件应对处置方案、处置措施，明确各级指挥机构调派应急队伍的数量及处置措施，队伍集中、部署的方式，设备器材、物资药品的调用程序，各应急队伍之间协作程序等。


6、信息发布。按照突发事件新闻发布应急预案的有关规定，遵循实事求是、及时准确的原则，明确信息发布的内容、方式、机构及程序。


7、应急结束。明确应急状态解除或紧急响应措施终止的发布机构及程序，并注意与现场抢救活动的结束区别开来。


（五）善后工作
1、善后处置。明确人员安置、补偿，物资和劳务的征用补偿，灾后重建的政策措施，以及做好卫生防疫、保险理赔工作等。
2、社会救助。明确社会、个人或国内外机构的组织协调、捐赠款物的管理与监督等事项。
3、后果评估。突发事件分析评估、调查报告和经验教训总结及改进建议。


（六）应急保障
1、人力资源保障。列出各类应急响应的人力资源，包括政府、军队、武警、机关团体、企事业单位、公益团体和志愿者队伍等。明确社会动员条件、范围、程序和必要的保障制度。
2、财力保障。明确应急经费来源、使用范围、数量和管理监督措施，提供应急状态时政府经费的保障措施。
3、物资保障。包括物资调拨和组织生产方案。根据具体情况和需要，明确具体的物资储备、生产及加工能力储备、生产流程技术方案储备。
4、通信保障。建立通信系统维护及信息采集等制度，确保应急期间信息通畅；明确参与应急处置各部门单位的通讯方式和确保应急期间党、政、军领导机关及现场指挥的通信方案。
5、交通运输保障。包括各类交通运输工具数量、分布、功能、使用状态等信息，驾驶员的应急准备措施，征用单位的启用方案，交通管制方案和线路规划等。
6、医疗卫生保障。包括医疗救治资源分布、救治能力与专长、卫生疾病控制机构能力与分布、各单位的应急准备保障措施、被调用方案等。
7、人员防护。制定应急避险、人员疏散及救援人员安全措施等，规划和建立基本满足突发事件的人员避难场所。
8、技术装备保障。包括技术系统及储备，应急设施设备，突发事件现场可供使用的应急设备类型、数量、性能和位置，备用措施以及相应的制度等。
9、治安维护。制定应急状态下治安秩序的各项准备方案，包括警力培训、布局、调度和工作方案等。


（七）监督管理
预案的监督管理，即强调应急预案的演练、宣传和培训，明确预案不仅是让人看，更重要的是要在实践中应用，在培训和演练中发现的问题可以成为预案修改更新的参考。
1、预案演练。明确应急演练的范围、内容、组织及工作要求等。
2、宣传和培训。包括应急预案、应急法规和预防避险、自救互救的应急常识宣传，各级领导、应急管理和救援人员的常规性和专业性培训以及培训的工作要求等。
3、奖惩和责任。明确监督主体和罚则，明确奖励对象、方式及责任追究程序等。


（八）附则
1、名词术语解释。预案中专用名词、术语，缩写语和编码的定义，说明突发事件类别、等级以及对应的指标定义，统一信息技术、行动方案和机关术语等编码情况。
2、预案管理与更新。明确预案制定、监督管理及实施部门单位，规定预案评审与更新方式。
3、预案解释部门。明确预案批准、印发机关和解释部门。
4、预案实施时间。明确预案实施或生效时间，一般从印发之日起施行。


（九）附件
各种表单和说明文件，包括操作手册、指挥机构组织结构图、应急部门通讯方式、指挥部成员联系方式、人员疏散地图、资源位置图、紧急设备使用说明等。


二、应急预案编制要求
（一）在预案体系上注重完整性
突发事件具有种类多、分布广、损失大、影响深等特点，在构建应急预案体系过程中必须覆盖影响各领域、各行业的各种类型的突发事件，具有系统性、完整性和广泛性。


1、纵向到底。按照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，各级政府都要组织突发事件应急预案的编制工作，建立全国应急预案体系。国家、省、市州和县市区、乡镇，以及村、社区都要制定应急预案。
2、横向到边。各级各部门各领域各行业应结合各自特点，针对可能发生并造成严重后果的突发事件，根据社会发展变化和客观形势的要求，制定各类应急预案。特别是山洪地质灾害等自然灾害多发地区，矿山、危险化学品等高危生产行业等，更应认真制定预案，力求基本覆盖高发类型突发事件。
3、外延到点。各个城镇社区和农村居民点是突发事件应对处置的前沿，就目前来说，也是应急能力最薄弱的地方。只有将预案覆盖到这些节点，才能将应急管理延伸每一户、每一个人。社区和农村可在上级政府的指导下，针对可能出现的突发事件，制定简明扼要、简便易行的单项应急预案，做到应急有预案、救援有队伍、联动有机制、善后有措施。


按照以上3个原则，使应急预案形成立体的预案网络体系，覆盖了公共安全的方方面面，延伸了应急管理的触角，拓宽了应急管理工作的广度。


（二）在预案内涵上注重科学性
应急预案是应对和处置突发事件的行动指南，其内涵必须具有相当的科学性，表述清晰准确，逻辑系统严密，措施权威科学。
1、系统。预案应当完整包括突发事件事前、事发、事中、事后各个环节，明确各个进程中所做的工作，谁来做，怎样做，何时做，做什么，逻辑结构要严密，层层递进，让人一看就懂。各级各类应急预案相互之间也应有序衔接，构成一个完整体系。起草预案时，各级各部门各单位一定要密切联系沟通，注意预案的严密性和系统性。


2、权威。应急预案应当符合党和国家的方针政策，体现“三个代表”重要思想、科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，符合有关法律、法规、规章，依法规范，具有权威性；要明确应急管理体系、组织机构以及职责任务等一系列行政性管理规定，以保证应急工作的统一指挥。


3、科学。应对和处置突发事件是一项复杂的系统工程，不同类型的突发事件涉及不同门类的专业知识，同一类型突发事件由于时空等具体条件的不同，处置的措施也有不同。必须在全面调查研究的基础上，开展分析和论证，制定出科学的处置方案，使预案建立在科学的基础上，严密统一、协调有序、高效快捷地应对突发事件。


（三）在预案对象上注重针对性
各级各类应急预案的作用和功能是不尽相同的。编制预案应注重针对性，有的放矢，针对具体情况及所要达到的目的和功能来组织编制预案，如果照搬照抄，依葫芦画瓢，所制定的预案必然是华而不实，一纸空文。
1、切合实际。一旦发生突发事件，预案必须既能用，又管用。因此，一定要符合实际情况，反映自身特点，切忌生搬硬套。各地各部门各单位在编制预案时，在具体内容、操作程序、行动方案上一般不作统一规定，要针对本地本部门本单位突发事件的现状和趋势进行深入细致的调查研究，从中发现和抓住处置突发事件的特点和规律，明确重点，研究制定。


2、吸收借鉴。一方面，研究国家应急预案精神和要点，吸收其精华，尽量在框架体系、主要内容上与国家预案对接，做到上下相衔接；学习各地各部门应急预案，吸收其成功经验，借鉴别人的有效做法，有条件的还可以吸取和借鉴国外的有益做法和经验。另一方面，研究过去突发事件处置案例，分析比较成功经验或失败教训，从中归纳出符合实际、行之有效的做法，把经过实践检验的好做法，包括经验习惯提炼上升为科学、规范的处置预案，使之更具针对性、实效性。


3、区别对待。不同类别预案的作用和功能不同，在编制原则上也应有所侧重，避免“千篇一律”。一般来说，政府总体应急预案应体现在“原则指导”上；专项应急预案应体现在“专业应对”上；部门应急预案应体现在“部门职能”上；基层单位应急预案应体现在“具体行动”上；重大活动应急预案应体现在“预防措施”上。


（四）在预案应用上注重操作性
应急预案不是用来应付检查的，更不是管理者用来推卸责任的，而是在关键时候用来救人性命解决问题的。预案必须能用、管用，在提高质量上下功夫，使之具有很强的现实可操作性。


1、明确。预案内容一般都涉及预防应对、善后处理、责任奖惩等具体问题，文本必须准确无误、表述清楚，对突发事件事前、事发、事中、事后的各个环节都有明确、充分地阐述，不能模棱两可，产生歧义。每个预案的分类分级标准尽可能量化，职能职责定位要尽可能具体，避免在预案应用中出现职责不清、推诿扯皮等情况。突发事件的发展扩散往往瞬息万变，如果因为预案规定不清楚而造成应急救援行动无法协调一致，延误了最佳处置时机，后果可能相当严重。


2、实用。切实可用是应急预案的根本所在。编制预案就是要实事求是、实际管用，要始终把握关键环节，如只写以现有能力和资源为基础能做到的，不写未来建设目标和规划内容等做不到的；从实际出发设置组织指挥体系，与应急处置工作相适应，不强求千篇一律；根据实际情况确定应急响应级别，不强求上下一致等。


3、精练。编制预案在篇幅上要坚持“少而精”的原则，内容上不面面俱到，文字上不贪多求全，力求主题鲜明、内容翔实、结构严谨、文字简练。凡是与预案主题无关的内容不写，一切官话、套话、空话、废话统统去掉，做到短小精悍，言简意赅。


（五）在预案制定上注重规范性
应急预案本身就是规范性文件，因此预案的编制程序、体例格式等方面应力求规范、标准。


1、编制程序规范。预案的编制应有一定的程序，特别是由各级政府及其组成部门制定的各类总体、专项和部门应急预案，在预案体系中占有主体地位，更应规范编制程序。一般应先行出台《应急预案编制管理办法》，对各类预案从立项、起草、审批、印发、发布、备案等编制程序作出明确规定，对预案发布实施后的更新、修订进行要求，对应急预案的宣传、培训和演练等动态管理内容提出指导性意见。


2、内容结构规范。虽然预案文本没有固定格式，但基本内容无外乎总则、组织指挥体系、预警预防机制、应急响应、善后工作、应急保障、监督管理、附则这8个方面。因此，应急预案编制还是要对结构框架、呈报手续、体例格式、字体字形、相关附件等作出基本规定。预案拟写方面从预案内容、政策规定、部门协调、行文规范等提出严格要求；呈报手续方面，规定预案需附主办部门请示、部门专家意见、上级机关相关预案以及有关资料等；这样，编制预案既确保体系内容的完整性，又提高编制效率。


3、体例格式规范。在各地各部门编制的预案中经常出现名称前后不统一，提法前后矛盾，附件过多过长，序号排列混乱等体例格式问题，影响了预案的严肃性和权威性，因此应基本统一预案编制标准，从格式、字体、用纸等作出相应规范。如对预案中涉及的单位名称规定用全称或规范化简称；正文中序号按国家总体应急预案序号层次排列，最高为3个层次，超过的用括号区别；附件应附与预案相关的重要文件或预案的有关补充内容等。


三、应急预案编制程序
不同类型和级别的应急预案，编制程序也不尽相同。一般来说，编制级别越高、管辖范围越大、启动级别越高、体系结构越完整的应急预案，编制程序越正式、规范，过程也相对较复杂，如国家、省市区、市州级别的总体应急预案和各类专项、部门应急预案；编制部门级别低、管辖范围小、管理对象少、面对单一种类突发事件的应急预案，编制程序也较简单，如企事业单位内部安全应急预案、某一个重大活动专项应急预案等，一般没有规定程序，一切以预案实用性为标准。因此，预案编制并没有所谓的标准程序，按照《中华人民共和国突发事件应对法》的相关要求和实际预案编制工作需要，一般包括应急预案立项→应急预案起草→应急预案审核批准→应急预案印发公布及备案→应急预案动态管理等5个环节。


（一）立项
应急预案制定部门（单位）应当根据突发事件性质、特点和可能造成的危害，组织有关部门和人员，成立应急预案编制小组，确定专人负责；制定编制计划和管理办法；根据具体情况布置编制工作；做好预案起草、评审、审核、报批、发布工作；对预案编制工作加强检查、指导、督促。


（二）起草
应急预案立项后，主办部门（单位）应组织专门起草班子，认真开展调查研究，切实做好预案（草案）编制工作。预案（草案）编制过程中，要认真对照上级预案，借鉴外地同类型预案，广泛听取各方面意见和建议，召开专家评估会论证。预案（草案）经主办部门（单位）领导班子集体审定后，正式上报同级政府。


（三）审批

政府办公厅（室）（应急管理办公室具体负责）对主办部门（单位）报送的预案（草案）要认真进行审核。审核过程中，应会同主办部门（单位）征求相关部门（单位）意见，对相关部门（单位）的意见进行综合协调。预案（草案）审核完毕后，按程序报送政府办公厅（室）分管负责人，政府秘书长、政府分管负责人、政府常务负责人审发。


（四）印发公布与备案
预案经政府批准后实施，由政府办公厅（室）印发，由主办部门（单位）负责解释。政府办公厅（室）（应急管理办公室具体负责）应会同主办部门（单位）及时向社会发布，并报同级政府备案。


以省专项应急预案为例，编制程序为：主责部门立项→成立专门小组起草→起草单位报省政府办公厅（应急办）初审→征求相关成员单位意见→组织专家评审→报省政府办公厅（应急办）复审→报省政府按程序报批印发→由省相关部门公布施行。


第三节  应急预案体系
根据我国实际情况，国家总体应急预案按照不同的责任主体，将突发事件应急预案体系设计为总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案、重大活动应急预案6个层次，县级以上政府预案体系均是这6个层次。

一、总体应急预案
总体应急预案是各级人民政府突发事件应急预案体系的总纲，明确各类突发事件分级分类和应急预案框架体系，规定各级政府应对特别重大突发事件的组织指挥体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发事件的总体规范性文件。编制总体应急预案的目的是为了提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力，最大限度地预防和减少突发事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。总体应急预案由各级人民政府制定发布，本级政府办公室（厅）组织实施。

二、专项应急预案
突发事件种类多样、复杂，应对处置需要相应的专业知识和技术，而总体应急预案是对应急响应、应对措施和保障条件等的原则性、概括性规定，单靠总体应急预案，无法保证突发事件的有效处置。根据应对突发事件“横向到边、纵向到底”的要求，专项应急预案是总体应急预案的横向展开，是总体应急预案的专业化和具体化。

专项应急预案主要是各级人民政府及其相关部门为应对某一类型或某几种类型突发事件而制定的涉及数个政府部门职责的应急预案。目的是规范某一类型或某几种类型突发事件的应急管理和应急响应程序，及时有效地实施应急救援工作，最大限度地减少人员伤亡、财产损失，维护人民群众的生命安全和社会稳定。专项应急预案分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件4类。专项应急预案由各级人民政府有关部门牵头制定，报本级人民政府批准后，由本级人民政府办公室（厅）印发实施。

各级各类专项应急预案依据国家相关法律法规和各级人民政府总体应急预案编制而成，都有各自的适用范围和启动条件，不同的专项应急预案对于响应程序、预防预警机制、响应措施、后期处置、保障措施等，也有不同的要求和规定。不同类型的专项应急预案对于预案的监督管理，如评估、奖惩、宣传、培训和演练等相关内容的规定也不尽相同，有的放在“后期处理”中，有的放在“应急保障”中，还有的放在“附则”中进行明确的规定，但不管是何种表述结构，有关内容的论述是必需的。

三、部门应急预案
部门应急预案是各级人民政府有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和自身职责，为应对某一类或几种类型突发事件而制定的设计单个政府部门职责的应急预案。部门应急预案和总体应急预案、专项应急预案一样，同样包括总则、应急指挥体系及职责、预防预警机制、应急响应、善后工作、应急保障、监督管理、附件等方面。由各级人民政府有关部门制定印发，报本级人民政府备案，由制定部门负责实施。


部门应急预案和专项应急预案的区别主要有以下3点。
（一）制定主体不同
专项应急预案由各级人民政府的综合部门牵头制定，政府办公厅（室）印发，涉及多个相关部门的工作职责；而部门应急预案由各级人民政府的职能部门自己制定，只涉及自身的工作职责。


（二）法规效力不同
专项应急预案由多个政府部门共同承担应急职责，由各级人民政府印发实施，体现着一级政府的意志；而部门应急预案由政府某个部门编制并负责印发实施，只体现了一个政府部门的意志，其法定效力相对较低。


（三）适用范围不同
有的专项应急预案对于编制部门来说，相当于这一大类突发事件的“总体应急预案”，如由卫生部编制、国务院办公厅印发公布的《国家突发公共卫生事件应急预案》，其适用范围为“……重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的公共卫生事件……”，涵盖了所有突发公共卫生事件，预案的指向性和针对性仍不够具体，需要编制一些部门应急预案，以更加专业的应对措施和明确规定，应对某种具体类型突发公共卫生事件。如卫生部编制并负责实施的《人感染高致病性禽流感应急预案》、《非职业性一氧化碳中毒事件应急预案》、《群体性不明原因疾病应急处置方案》等部门应急预案。


部门应急预案对组织机构的规定是“部门性”的，一般不涉及政府其他部门，如国家安监总局《尾矿库事故灾难应急预案》中规定：安全监管总局成立尾矿库事故应急工作领导小组（以下简称“领导小组”），在国务院及国务院安全委员会统一领导下，负责统一指导、协调特别重大尾矿库事故灾难应急救援工作。国家安全生产应急救援指挥中心具体承办有关工作。安全监管总局局长任组长、分管副局长任副组长，安全监管总局办公厅、政策法规司、安全生产协调司、调度统计司、监督管理一司、应急指挥中心、机关服务中心、通信信息中心为成员单位，并明确了相关职责。


当然，有一些部门应急预案也会涉及政府其他部门相关职责，但预案中所规定的职责即是这些部门所应承担的法定职责，并事先征求意见。如湖南省机场管理集团《湖南省民用航空安全事故应急预案》对有关部门工作职责的规定如下。


省公安厅（含省消防总队）组织对民用航空安全事故现场实施警戒、维护治安秩序及对有关道路实施交通管制；组织、协助、参与火灾扑救，参与民用航空安全事故的抢险救援工作。


省安监局指导、协调有关部门（单位）加强对民航运输企事业单位的安全监管，组织协助开展事故调查。


省卫生厅组织协调医疗救治和卫生防疫工作。


省交通厅组织协调公路、水路交通运输和航空器水上安全事故应急救援。


省民政厅指导、协调群众转移安置和生活救助。


省通信管理局保障民用航空安全事故应急救援地区的通信联络畅通。


省气象局协助提供气象监测、气象预报信息和技术支持。


省军区司令部组织协调军队、民兵预备役人员等参与应急救援；协助当地公安部门做好社会治安和群众转移工作。


省武警总队组织调动武警部队参加抢险救援，协同公安部门加强现场警戒和控制。


部门应急预案涉及其他部门职责可以按照具有更高法规效力的相关专项应急预案的职责规定进行明确，如国家安监总局《危险化学品事故灾难应急预案》对有关部门（机构）职责规定为：相关根据事故情况，需要有关部门配合时，国务院安全检查委员会办公室按照《国家安全生产事故灾难应急预案》协调有关部门配合和提供支持。事故灾难造成突发环境污染事件时，按照《国家突发环境事件应急预案》统一组织协调指挥。


四、地方应急预案
地方应急预案是下级人民政府根据上级人民政府的总体应急预案、专项应急预案而制定的相应应急预案，具体包括省级政府的突发事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；各地州市、县市区政府及其基层政权组织的突发事件应急预案。其基本构成层次是：
1、省总体应急预案。省应急预案体系的总纲，是省政府应对特别重大、重大突发事件的规范性文件。


2、省专项应急预案。省政府及其有关部门为应对某一种或几种类型突发事件而制定的涉及多个部门职责的应急预案。


3、省级部门应急预案。省政府有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发事件制定的预案。


4、市州、县市区应急预案。在上级政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则，由市州、县市区政府及其有关部门分别制定。


5、基层组织应急预案。在上级政府的领导下，根据辖区特点和实际需要，由乡镇、街道制定的应急预案。如有必要，村委会、居委会等基层群众性自治组织，也应制定有关应急预案。


这些地方应急预案在上级人民政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则由各地政府及其有关部门分别制定，其中总体应急预案编制（修订）完成后报上级人民政府备案，省总体应急预案报国务院备案。


地方应急预案与国家应急预案在基本构成、编制依据、工作原则、组织机构、应急响应、善后处置等方面的规定基本相同。如在组织机构方面，许多省级应急预案的规定基本上是相同的，以省总体应急预案为例，一般规定为：
1、领导机构。省人民政府是全省突发事件应急管理工作的行政领导机构。在省长的领导下，通过省政府常务会议研究、决定和部署本省突发事件应急管理工作，统一领导和组织指挥突发事件的应急处置工作。


2、办事机构。省人民政府办公厅是突发事件应急管理的办事机构，设省政府应急管理办公室，履行应急值守、信息汇总、综合协调职责，发挥运转枢纽作用。


3、工作机构。省有关部门（单位）依据法律、法规、规章和各自职责，承担相关类别突发事件的应急管理工作。


4、市州、县市区机构。市州、县市区人民政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发事件的应对工作。乡镇人民政府、街道办事处应当协助上级人民政府做好突发事件应急工作。


5、专家组。县级以上人民政府和各类专项应急指挥机构根据实际需要建立各类专业人才库，聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发事件的应急处置工作。


五、企事业单位应急预案
企事业单位的应急预案依照有关法律、法规，参照政府应急预案，结合各自特点和实际情况制定。预案明确了企事业单位是其内部发生的突发事件的责任主体，是各单位应对突发事件的操作指南。省、市、县属重点单位的应急预案，报本级有关应急管理部门备案，重点单位由有关应急管理部门确定并实施动态管理。


企事业单位编制应急预案十分必要，矿山、危化、民爆等行业企业生产经营活动具有一定危险性，发生事故灾难的概率较高；大、中、小学校等事业单位人员活动密集，食物中毒和传染性疾病等突发公共卫生事件时有发生。从应急管理实际情况来看，企事业单位也一直都是突发事件的高发区域，如能针对可能发生的突发事件编制预案并适时组织演练，就能将应急管理关口前移，一旦发生突发事件能迅速启动、及时反应，将突发事件控制在萌芽状态，有效减少人员伤亡和财产损失。企事业单位应急预案可采用与政府应急预案相同的预案体系，也可以采用其他类型的预案体系，将本单位各种具体应急预案有机组合起来。


企业应急预案的重点：
①明确组织机构及其职责。
②搞好危害辨识与风险评价。
③确定通告程序和报警系统。
④明确应急设备与可用设施。
⑤评估评价能力与可用资源。
⑥明确保护措施程序。
⑦信息发布与公众教育。
⑧明确事故后的恢复程序。
⑨搞好培训与演练。
⑩做好应急预案的动态管理。


事业单位应急预案的编制目的与企业基本相同，都是为了更好地预防和处置突发事件。事业单位应急预案的构成与政府基本一致，主要包括：
①编制目的。
②编制依据。
③适用范围。
④组织机构与职责权限。
⑤防范重点、防范设施及防范措施。
⑥应急响应。
⑦善后处置。
⑧保障措施。
⑨宣传、培训与学习。
⑩附则。

事业单位特别是学校应急预案编制的原则是：
①学校应急预案要囊括学校安全管理的主要内容。原则上参照学校安全应急预案参考样本进行编制。
②预案编制要体现简洁性和实用性特点，按照符合实际、职责清晰、简明扼要、可操作性强的要求进行编写。语言表达要求通俗易懂，开门见山。

六、重大活动应急预案
举办较大规模的集会、庆典、会展和文化体育等重大活动，主办单位应按照“谁主办、谁负责”的原则，根据有关法律、法规和政府相关应急预案，结合自身实际制定应急预案，报公安机关批准后实施，并报当地人民政府备案。


重大活动期间，在相对较小空间、较短时间内聚集了大量的人流、物流和现金流，卫生防疫、交通事故、恐怖袭击、火灾爆炸、刑事案件、群体性事件等各类突发事件的发生概率骤然上升，编制重大活动应急预案的目的在于预防和处置重大活动中可能出现的突发事件，最大限度地保护人民群众的生命和财产安全，维护社会和谐稳定。


重大活动极容易引发重大突发事件，如发生重大突发事件，可按照预案确定的处置流程，采取相应的应急处置措施予以处置，预案应体现以下内容。


（一）及时确定事故的原因和危害程度
事故发生后，事发地人民政府应迅速判断事故的原因和严重程度，立即采取应急措施，同时报告上级人民政府指挥部。上级人民政府在接到上报信息后，应根据管理权限确定事故级别，提出相应处置建议，并建立或责成下级人民政府建立相应指挥机构。


（二）制止混乱，及时疏散群众
指挥部迅速发布通告，通报公众紧急危险情况，告知公众保持冷静，及时打开疏散通道，迅速、有序地疏散现场群众。


（三）根据情况实行区域性交通管制，分流无关车辆、行人，确保救援通道畅通
根据事故严重程度和人员拥挤程度，经指挥部决定，由政府发布命令，实行区域交通管制，防止人员过度拥挤，确保人员疏散和救援通道畅通。


（四）及时救护、救援
迅速组织力量对受伤人员现场救护或送往医院救治。对处于危险境地的人员组织力量全力解救。


（五）维护社会秩序
设置警戒带，划定警戒区域，维护社会秩序，确保社会稳定。

（六）做好新闻报道工作
在指挥部统一领导下，由新闻宣传组提出新闻报道意见，拟定宣传报道口径，协调解决新闻报道中遇到的问题。宣传报道要及时主动，准确把握，本着有利于维护人民群众切身利益、有利于事件的妥善处理的原则，注重社会效果，正确引导舆论。

第四节  应急预案管理
预案印发并公布实施并不代表预案编制工作的结束，恰恰相反，还有大量的工作需要去做，即动态管理工作。事实证明，坚持不懈地抓好应急预案的动态管理，是预案能否发挥应有作用、达到预期效果、关键时候管用好用的保证。预案动态管理主要包括预案评估、修订、宣传、培训、演练、考核、数字化等7个方面，包含内容多又各自具有相对独立性。

一、应急预案评估
应急预案是根据突发事件一般特点和经验教训事前编制的，带有主观性，与事实可能存在差距，因此需要定期对预案进行评估、作出修订，使之更加完善，符合实际工作要求。

（一）制定评估方案
在方案中确定评估目的，评估组的牵头部门、参加部门和专家，评估工作的原则、重点、方法、时间等评估内容，并在实施中根据需要进行调整。

（二）开展调查研究
根据预案所管理的突发事件种类，选择具有针对性、实用性和操作性的评估方法。如实地考察，阅读资料，召开不同形式、不同类型、不同层面的座谈会，问卷调查或抽样调查，自下而上或自上而下，点面结合等。当然上述方法既可以单独使用，也可以结合起来使用。

（三）全面分析评估
结合具体的事例，对应急措施逐项进行分析，要有针对性、说服力，符合逻辑，用事实说话。评估要客观、公正和全面，既要对应对工作作出总体评价，又要对重点应对工作作出评价。评估既要肯定成绩，又要指出问题，还要提出改进建议和意见。

（四）撰写评估报告
评估报告主要内容包括：①事实信息。有关突发事件发生原因、升级过程、涉及范围、关键事实、损失数额、应对措施等。②事实分析。对事件的深层次原因、发展过程影响因素、潜在影响等因素的综合分析。③结论。对突发事件发生的原因、影响及责任承担者的总体判断。④建议。针对发现的问题及分析结论提出下步预防和解决方法。

二、应急预案修订
应急预案制定机关或者单位应当按照有关法规，定期或适时修订应急预案，一般来说，每3年至少修订一次。在突发事件应急处置或者应急演练结束后，也应及时对应急预案进行评估，总结经验教训，提出修订建议。修订应急预案时应当在风险分析和应急能力评估后，按照制定程序重新进行编制、审议、批准、备案和公布。各级人民政府应急管理办事机构应当对有关应急预案的修订情况进行监督检查，对没有按要求定期或适时修订应急预案的应当及时提出纠正建议。

三、应急预案宣传
应急预案操作性、实用性很强，很多预案的应急响应行动都需要广大公众大力支持和积极参与。因此，要利用多种方式广泛公布应急预案，开展应急预案宣传解读。对于要求公众了解和参与的应急预案，要全面公布，广而告之，使公众做到应知应会，积极参与；对预案中涉及公众生命安全保障的部分应当作为宣传、普及的重点内容；对涉及需要保密的内容，可制发应急预案简本，公布部分内容。

四、应急预案培训
应急预案培训是应急管理队伍建设的基础性工作，也是提高各级领导干部、专兼职应急管理工作人员和广大公务员应对突发事件的整体素质和业务能力的重要途径。应急预案的主责单位每年应组织1～2次应急预案培训，相关责任单位也应组织其职责范围内的业务培训。各级人民政府应急管理办事机构应当制定应急预案的培训大纲，定期组织党政领导和应急管理人员、学校、企业等基层单位负责人、专业救援人员等开展培训。同时，可根据不同的培训目标、对象和内容，分别研究制定培训质量评估和考核制度，纳入现行的干部教育培训考核体系，并适时开展检查。

五、应急预案演练
应急预案演练可以验证预案的整体或关键部分的科学性和合理性，检验应急响应行动的可行性和有效性，检查各项应急工作的准备情况。应急预案的主责单位每年应根据各自部门行业特点，组织1～2次应急预案演练。编制应急演练策划指南，研究制定应急演练管理办法，提出应急演练频次、组织策划、现场控制、演练效果评价等方面的总体要求，指导开展应急演练工作。在应急演练结束后，及时对应急预案进行评估，总结经验教训，提出修订建议。

六、应急预案数字化
应急预案数字化一般又称数字化应急预案管理系统（DEPMS），可以有效实现应急预案的动态管理，提高信息化管理水平。其核心内容是应急预案基本情况数据库，包括预案本身和与之相关的周边数据信息，形成综合的系统的应急预案数据库。在数字化基础上，形成互联网或政府内网上的交互式平台，可及时了解预案的最新数据和变化情况。除此以外，还可通过该系统，实现应急预案的评审、培训、模拟演练和审查工作，更好地实现应急预案管理部门和应急管理具体工作的衔接，增强应急预案的实用性和有效性，提高工作效率。

七、应急预案管理考核
开展应急预案管理考核工作，可建立目标管理责任制，各级应急管理办事机构会同预案主责单位开展检查，对预案执行情况予以奖励或责任追究，以有效推进工作，加强相互联系，落实预案中规定的各项内容。应急预案管理工作的考核，既可与应急管理综合考核结合进行，也可以由主责单位对各责任部门进行考核。

http://www.hbj.hunan.gov.cn/hjjc/hjyj/content_26347.html

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第四章 应急平台

第一节  应急平台概述
随着计算机和信息技术的广泛应用，在应急管理中广泛使用现代化信息技术成为必然的趋势。应急平台是针对突发事件的防范和处置，具备语音通信、视频会议、图像显示及风险分析、监测监控、预测预警、动态决策、综合协调、应急联动与总结评估等功能的综合性软硬件集成的平台。应急平台是在整合和充分利用各种应急资源的基础上，以公共安全科技为核心，以信息技术为支撑，高智能化的突发事件应急管理技术系统，集通信、计算机、网络、地理信息系统、全球定位系统、视频监控、数据库与信息处理等多种技术为一体。应急平台是实施应急预案的工具，是应急预案体系有效实施和不断完善的重要保证，是各级政府应急管理办公室行使职能所必需的基础设施和装备。


应急平台建设是应急管理的一项基础性工作，对于整合现有资源，提高政府工作效率，建立和健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，预防和应对突发事件，减少突发事件造成的损失，降低应急响应的投入具有重要意义。


一、应急平台的建设背景
2005年1月，国务院常务会议审议并原则通过的《国家突发公共事件总体应急预案》提出，建立健全应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等方面的社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力，是政府全面履行职能，特别是加强社会管理和公共服务职能的一项重要工作，也是构建和谐社会的一项重要任务。


2006年出台的《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》把推进国家应急平台体系建设列为加强应对突发事件的能力建设的首要工作，明确要求“加快国务院应急平台建设，完善有关专业应急平台功能，推进地方人民政府综合应急平台建设，形成连接各地区和各专业应急指挥机构、统一高效的应急平台体系”。


2006年10月中共中央十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出“建立统一高效的应急信息平台”，“实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动”。


由于我国突发事件的处置实行属地为主、分级管理，只有政府才能够有效组织协调政府内部以及全社会的人力、财力和物资，有效应对各类突发事件。因此，政府是应对突发事件的领导和管理主体。


二、应急平台的建设现状分析
目前全国省、市、自治区政府以及各垂直职能部门都已将应急平台的建设提上了议事日程，部分地区、单位的应急平台已经建成并发挥了积极作用。比较突出的有北京模式、上海模式、深圳模式、南宁模式和陕西模式等。各部门也分别对自身垂直机构的应急平台建设进行了规划，如安监总局下发了《企业安全应急平台建设指南》，水利部下发了《防汛抗旱应急指挥系统建设指南》等。


国家应急平台体系的建设是一个复杂的系统工程，需要综合考虑与各地区、各有关部门已有系统和在建、计划建设系统上的衔接。已有模式存在的问题主要体现在以下3点。


（一）业务系统建设和科技应用的关系问题
欠缺对应急管理业务特性的全面性把握，以至于对于应急平台建设缺少足够的指导性，不同厂商建设方案和效果差异很大，部分厂商把应急平台设计成单一的信息平台、应急联动平台或者指挥平台，不是真正意义上的“应急平台”。


（二）全国统一和因地制宜的关系问题
缺乏因地制宜的系统性需求分析，不同地区、不同部门的应急管理实际需求差异很大，应急平台的核心是应用系统，其应用系统要与需求分析紧密结合，才能在应急管理中发挥效用。


（三）硬件和软件建设关系问题
技术运用不当，过度运用或应用不足，特别是公共安全技术的应用存在较大欠缺;另外，目前普遍存在的问题是只重视硬件建设，而忽视软件和信息建设。


三、应急平台的建设目标
突发事件应急系统是一个以突发事件应急响应全过程为主线，涵盖各类突发事件监测监控、预测预警、报警、接警、处置、结束、善后和灾后重建等环节的系统工程，包含应急管理业务体系与技术体系两部分。应急管理业务体系通常指一案三制，即“应急预案”、“应急管理体制、机制、法制”，技术体系即应急信息系统。


应急平台建设是一项涉及政府管理领导体制创新、现代科学技术手段应用和各职能部门综合业务支持能力提高的综合性工程，必须采用现代网络技术、计算机技术和多媒体技术，以应急数据库为基础，以应用系统为手段，建设应急指挥中心，为领导决策提供各种通讯和信息服务，提供决策依据和分析手段，提供指挥命令、实施部署和监督方法，能及时、有效地调集各种资源，实施控制和救治工作，减轻突发事件对人民生命财产所造成的威胁，用最有效的控制手段和最小的资源投入，将损失控制在最小范围内。

建设目标有以下3点。
（一）日常办公
领导能够在会议室和办公室通过电视会议系统方便直观地进行工作部署，听取工作汇报，在看到分会场图像，听到分会场声音的同时，同步看到相关文档、图表、图片或者视频等内容。在一些相对落后的地区，也能够通过电话的方式接入会议，听取领导指示。能够很方便地将会议的情况录存下来，并进行编辑处理，成为多媒体资料。


（二）科学研判
通过覆盖全地区的应急信息化网络，能够及时发现突发事件的苗头和源头，争取第一时间将事件控制住，将危害控制在最小的范围内。在应对突发事件的过程中积累起来的经验和知识，能够便利地整理、归纳、总结和输出，通过网络办公系统在政府内部开展学习和交流，促进各级政府整体应急指挥能力的提高。通过政府门户网站发布、媒体宣传等方式，提高公众应对突发事件的知识和能力，达到防患于未然的目的。


（三）应急指挥
在发生突发事件的时候，领导能够通过图像、声音和文字，第一时间掌握现场的情况，及时和相关的地区与部门的负责人进行双向的视频和音频交流，通过领导集体决策，部署应对处置工作命令，在整个事件处理过程中全程监控处置情况；能够按照上级政府的要求，在规定时限内将包括事件现场情况、上报信息、领导决策场景和初步处理意见在内的多媒体资料和文字资料，通过专用网络上报。同时通过网站、电视、广播、手机短信等手段，及时向公众发布可靠信息，避免不可靠信息的散布和危害。形成覆盖全地区的应急信息化网络，实现基于网络的突发事件信息的采集、传输、存储、处理、分析、预案确定及启动全过程的信息化、自动化、网络化。在领导决策时能够提供科学有效的决策支持，如地区地理气象信息、事件发展趋势、危害程度模拟、专家参考意见、类似历史事件处理过程和效果评估等。


四、应急平台的建设原则
（一）统筹规划，分级实施。应急平台建设涉及多个地区和部门，需要总体设计、分级实施，最终形成功能完善、标准统一、互联互通、资源共享的全地区甚至全国性的应急平台体系。


（二）因地制宜，整合资源。充分依托政府电子政务系统和部门现有业务系统，合理有效整合资源，防止重复建设。


（三）注重内容，讲究实效。防止重建设、轻应用，既要重视硬件建设，又要重视应用开发和信息资源建设，使应急平台体系高效适用；要在立足应急响应的同时满足日常工作需要，充分发挥应急平台在应急管理中的作用。


（四）技术先进，安全可靠。充分借鉴国内外先进经验开展建设工作，并注重系统设备的可靠性、实用性和先进性，加强核心技术的自主研发和成果应用；遵守国家保密规定、信息安全有关规定以及相关管理制度，建立安全防护和容灾备份机制，保障应急平台安全平稳运行。


（五）立足当前，着眼长远。应急平台建设要以需求为导向，以应用促发展，把当前和长远结合起来，既要满足当前工作的需要，又要适应未来技术和应用的发展，不断提升应用水平。


五、应急平台建设应注意的问题
（一）注重总体设计和需求分析
详细调研公安、民政、交通、水利、卫生、安监、环保、农业、林业、地震和气象等领域已有的与应急相关的业务系统、直报系统、监测系统、视频图像系统、指挥调度系统、会商会议系统及现场视频传输和提供方式；全面深入了解有关部门、地区可为应急平台提供的资源和手段；分析和调研有关部门、地区涉及突发事件应急管理的数据，进行整理和归纳。


（二）依托电子政务网络系统进行应急平台建设
应急平台建设是一项复杂的系统工程，涉及诸多方面，必须依托现有资源，避免重复建设。计算机网络系统是应急平台互联互通的重要保障，同时应急平台也可作为电子政务网络系统上的一个重要应用。我国经过多年电子政务系统建设，在计算机网络方面已有较好基础，需要依托并充分利用电子政务资源进行应急平台体系的建设。


（三）遵照国家应急平台体系标准和规范进行建设
遵循已有标准规范。国家应急平台体系标准和规范已经对通信、网络、主机存储、数据交换、视频会议和图像接入提出了明确的要求和规范；对应急数据的分类分级及数据存储方式也提出了明确的要求。新建平台采用统一的技术标准，已建平台通过技术转换手段，实现国家应急平台体系互联互通、资源共享。


（四）注重内容建设
应急平台建设要重视数据库和应用系统建设，让应急平台具有实实在在有用的功能。建立信息更新机制，加强信息源建设：信息的产生者和提供者负责信息的更新和维护。信息的提供者保证信息的实时性、完备性，必要时采取交叉验证的方式，把不同部门的相关数据与权威部门的数据进行校核。

第二节  应急平台建设的需求分析
一、突发事件应对处置业务需求
应急平台设计要涵盖突发事件应对整个生命周期，包括监测、预警、应急响应、后期处置等各个环节。一般把突发事件应急管理的过程分为事前、事发、事中和事后4个阶段。


（一）事前。应急平台建设要做到预防与应急相结合、常态与非常态相结合，要以预防为主，加强监测、预测和预警的管理，对各类危险的信息进行综合分析，建立风险预测分析模型，识别风险等，并提前对可能的灾害发布预警信息，从而通过防灾措施和应急准备尽量减少灾害损失。



（二）事发。通过和各专业及下级应急指挥平台的接口，实时监控，及时、准确地提供事件信息；提供并及时更新突发事件识别手段；确定并重点监控突发事件易发地区。预警发生以后，迅速进入应急响应阶段，对应急资源、应急信息资源进行全面的规划调度，以应对突发事件。


（三）事中。事中应急管中包括在相应阶段的接处信息管理、现场信息采集与交互、应急信息资源调度管理、应急辅助决策支持，以及信息发布等。建立快速有效的应急处置机制，建立健全制度和规范，并不断完善和扩充专家库、知识库等决策支持系统。建立便捷的信息交换平台和高效的指挥联动平台。


1、信息报告。政府有关部门及其设立的监测机构和其他负有监测职责的单位及其工作人员，发现突发事件可能发生、即将发生或已经发生的，必须按照规定的时间、程序报告。其他单位或个人发现突发事件可能发生、即将发生或已经发生的，有义务立即向当地人民政府有关主管部门报告或通过“110”报警电话等其他途径报警。


2、信息接报。接到突发事件可能发生、即将发生或已经发生的报告后，计算机自动识别信息报告单位或人的电话号码及其所在位置，终端电脑自动生成并存储标准化的事件记录。值班人员接取事件内容、时间和准确地址等信息，同时有关主管部门要立即派人核实报告信息，必要时采取相应的先期应急处置措施，并组织专家和有关人员对报告信息的调查核实情况。按相关应急预案的规定，准确分级，确定应急处置主管部门，向同级人民政府和上一级主管部门报告，并将事件分派给不同调度中心的调度机构进行调度处理。


3、事件处置。对确定由本级应急管理部门应对处置的事件，应第一时间进行地图定位、研判事件级别和基本态势，同时调阅相关案例情况、预案情况和有关知识，汇总信息形成事件报告快速报送有关领导；同时对事件的影响范围和周边情况进行分析，查看周边可能受影响的危险源、重要防护目标等，及时提出次生、衍生事件的分析结果，并请专业部门或使用自身模型对事件发展进行预测，研判下一步的发展趋势。按照事件链、预案链启动有关预案，快速查看预案内容，根据预案、案例，结合工作流程，形成应急处置方案。方案形成后经批准下发各相关单位，跟踪和及时反馈事件处置情况，并及时调整方案。


领导进入指挥中心处置时，利用大屏幕展现事件态势，可以与现场或多个参与方进行在线会商，共同调度部署资源，并向相关联动单位发出具体调度指令，协调、监督各成员单位完成应急处置工作，防范次生、衍生事件，实现信息共享。


平时各应急联动部门不进入应急指挥中心工作，发生重特大突发事件时，相关联动部门进驻中心，政府进行综合协调指挥，实现合成指挥、协同作战，达到反应快捷、处置高效。
整个过程，应保持与现场、当地应急平台、部门应急平台、上级应急平台的联络畅通。指挥中心具备会商条件，能将现场情况、各应用系统分析结果和相关数据及时展现在屏幕上，并能如实记录事件相关的媒体信息及数据信息，如录音、视频图像等，供未来检索查询。


（四）事后。事后，对事件造成的损失、应急资源的消耗情况等进行及时、准确的现场记录和灾后分析，给予补偿、补助，制定防灾减灾措施，及时开展恢复建设。对每次突发事件的应急处置的过程信息、分析报告、调查报告、经验教训总结等进行集中管理，为以后的应对处置、应急预案评估和修订、应急能力评估等提供参考依据。


建立有效的灾后重建及评估机制。建立并不断完善灾后重建预案，建立统一高效的事后汇报、评估、修改和完善机制。在应急处置完成后，及时把各种情况反映到平台中，便于对灾害进行评估和恢复，对应急活动进行分析，对灾害事故进行有效的评估后，总结经验，通过反馈调整应急工作方式方法，对系统进行改进、完善。


二、日常值班工作业务需求
应急管理机构的应急业务不仅包括突发事件应对处置工作，还包括日常的值守应急、预案管理、宣传培训演练、应急保障、预测预警、风险分析等常态的工作。


常态情况下的工作指没有突发事件发生时的应急管理业务，而非常态时的工作则反映了突发事件发生时的业务。上述应急管理业务对应急指挥场所、基础支撑系统、综合应用系统、数据库系统、移动应急平台和安全保障体系等均提出了相应需求。


三、应急平台主要实现功能分析
建设应急平台可为政府应对突发事件提供有力工具，提高政府处置突发事件的能力，增强决策的科学性。应急平台主要实现以下功能：


（一）信息接报与业务管理
实现日常值班业务和应急业务管理，主要包括突发事件应对过程中的信息接报、审核、办理、跟踪、反馈、情况综合和信息发布，应急信息和相关数据资料的查询和调用。


应对过程需要准确及时地获得突发事件信息和现场信息，需要提高信息报送的及时性和准确性。基于现行政府机构和管理体制，信息收集和获取在基层，信息逐级报送到上级政府，在这种情况下，如果信息获取手段单一，虽然上级政府的接收信息报送渠道相对较多，但会造成越是上级政府越难以有效获取有关突发事件的详细信息。应急平台的首要任务是有效地获取信息，通过完善自下而上的信息报送机制，通过信息报送系统，辅以图像接入系统、移动应急平台、视频会议、电话调度等系统实现与现场或下级、部门应急平台之间的沟通，获得现场的文字、图像、视频和声音等多媒体信息，增强和丰富政府获得突发事件信息的能力，平衡各级政府决策时所掌握的信息量。


此外，在应急平台中，信息接报不但包括地方政府、部门报送的突发事件信息，还包括在应急业务处置流程中平台间自下而上的突发事件相关处置信息交互。要实现这些，必须确保各地方、各部门的通信、网络畅通，保持突发事件应对过程中涉及各级政府、有关部门的联络畅通，同时，计算机网络带宽要满足图像传输、视频会议和指挥调度功能要求。


（二）隐患分析与风险评估
掌握重大危险源、关键基础设施以及重要防护目标的空间分布和运行状况信息；进行动态监测，分析风险隐患，对可能发生的突发事件进行预测预警。通过风险隐患监测防控系统实现各地方和各有关部门监测信息和风险分析信息的汇集，并可对相关信息进行搜索查询或者筛选，对其中一些数据可以进行特征识别，判读信息的内涵或其标志的状态，进行风险评估分析，通过直观的方式展现在决策者面前作为事件处置的依据。


当发生突发事件时，往往需要对事件本身特征参数和环境条件进行监控，以便及时对不利变化作出反应。借助于各领域已有的监测监控系统（如水位监控、气象监控、环境污染监控等），通过应急平台接入这些数据后，实时汇集、掌握这些数据，通过直观的方式展现在决策者面前作为事件处置的依据，在政府决策时也便于全面判读信息的内涵。在平时，通过整合部门专业系统资源，能够获取重大危险源、关键基础设施和重要防护目标等的空间分布和运行状况以及社会安全形势等有关信息，进行动态监测，分析风险隐患，预防潜在危害和突发破坏等。需要监控的重要目标主要有重要水源地、公共卫生、国防工业基地、电信基础设施、能源基础设施、运输基础设施、银行金融、储备物资仓库、港口和机场，还包括国家纪念碑和塑像等有象征意义的建筑、核电站、大坝、政府设施和关键性商业资产等目标。这些重要保护目标为国家安全、社会管理、经济活动和生活方式奠定基础，一旦破坏会对经济、生活、社会安定造成较大程度的影响，而且，它们持续的可靠性、健全性和易恢复性会创造一种社会信任感。


（三）预测预警与综合研判
应急平台可实现突发事件的早期预警、趋势预测和综合研判，预测突发事件的影响范围、影响方式、持续时间和危害程度等，从而达到避免原生事件发生或减少其灾害损失，有效预警，防止衍生、次生事件，为应急处置、决策指挥、救援实施提供技术支撑。突发事件发生发展往往具有确定性和随机性的双重特性。依据这种双重性规律，可以预测突发事件的发展趋势、影响范围及其发生的概率。


预测预警包含了3个层面：
1、针对事前。突发事件发生前，根据一系列前提条件和参数预测事件的发生发展，提前预警。例如，灾害性天气的预测，可以对台风路径、降雨范围等的预测分析，实现发布天气预警。


2、针对事中。在突发事件发生后，对突发事件下一步发展的趋势、影响进行分析，提早准备，有效应对。如水（大气）污染事件发生后，根据当前流速、流量等预测下游区域受影响的时间和污染物浓度，评估危险性；再如对于水淹没事件，可以根据降雨量、地形、排水设施情况等推演城市的积水区域，预测区域受影响的严重程度。


3、针对次生、衍生事件。可以根据事件链对当前事件可能引起的次生、衍生事件进行定性、定量分析，从而采取有针对性的控制、预防措施。


在预测预警分析的基础上，结合应急平台GIS功能，进行查询统计和空间分析，将相关的结果可视化并直观展示，协助决策者进行决策，并可以与分级指标进行比对，核定事件的预警级别。


（四）形成智能辅助方案
智能辅助方案生成的基础是预案。根据各级政府、企事业单位、学校、机关、部队等制定的有关预案，利用预测分析和研判结果，结合应急组织体系和工作流程、现场应急救援力量和应急救援物资等情况，通过对有关法律法规、政策、安全技术要求、专业知识信息以及类似历史案例等进行智能检索和分析，并咨询专家意见，提供应对突发事件的指导流程和辅助决策方案，亦称智能辅助方案或应急处置方案。智能辅助方案与预案的最大不同是可以考虑事件发生时的实时信息（包括可以参与应急的人力、物力、财力、现场周围环境、事件地点、空间位置和事发时间等），并将各项应急处置的任务落实到具体单位和人员，应急过程中可按此方案立即执行，实施应急指挥。生成智能辅助方案的核心问题之一是提高应急预案的可用性和使用效率，解决应急预案的结构化和数字化，以便使用时可以直观表现岗位职责和处置方案，方便预案检索、快速启动和应用。


不同层级的应急平台对智能辅助方案内容要素的要求是不一样的，在事件处置中处于协调督导地位的应急平台，其智能辅助方案中侧重于事件影响、宏观分析、组织机构、资源保障等方面的内容，而处于具体指挥处置层面的应急平台，其智能辅助方案则可以更加具体详细，包括应急救援力量部署、人员疏散、地理信息等详细内容，要更多地依靠预测预警模型计算的事件影响区域，并对影响区域内的人口、设施、危险源、应急资源等进行统计分析。


在实际应急过程中，预测预警、数字预案、综合研判、智能辅助方案和GIS往往是融合起来的，将事件发展趋势、影响区域与地理空间信息系统相结合，通过空间展现的方式进行危险性分析和综合研判。


（五）决策指挥与综合调度
应急平台的通信调度台、视频会议及指挥调度软件系统可以辅助应急指挥人员有效部署和调度应急队伍、应急物资、应急装备等资源，及时将突发事件发生发展情况和应急处置状况传递给相关人员，实现协同指挥、有序调度和有效监督，提高应急效率。包括情况掌握，实现情况接收、情况处理、情况掌握显示、情况分发等功能；应急指挥，实现任务分析、方案协同推演、命令生成、命令执行与行动掌控、效果评估等功能。


应急平台可以通过电话会议、视频会议、软件等方式进行信息交互和会商，协同指挥和会商的参与方可以通过平台进行信息和方案的交互，甚至通过计算机网络实现远程控制和显示功能，并使得专家、各级职能部门可以在坚守岗位的同时通过实时完成突发事件相关的商议和决策，最大限度地缩小空间距离所带来的不便，保证决策的高效和实时性。


（六）应急资源保障
应急平台实现了突发事件应对所需要人力、物力、财力、医疗卫生、交通运输、通信保障等资源的管理，提供应急资源的优化配置方案和应对过程中所需资源的状态跟踪、反馈，保证资源及时到位，满足应急救援工作的需要和灾区群众的基本生活，保障恢复重建工作的顺利进行。不同突发事件，其所需应急资源是不同的，应急平台的先进性在于事先配置了各类突发事件所需应急资源的类型，事件发生时，根据条件快速进行检索，便能自动列出所需应急资源。为实现这一点，必须在平时加强应急保障资源的管理，建立较为全面的数据库。例如，对于雪灾，可能需要动用粮食、救援人员、棉被、除雪机械以及燃油、煤炭等能源材料，这就需要了解储备粮食库的位置、存量，应急救援力量（公安、武警、医疗）所处的位置、人员、装备情况，民政救援物资的位置、存量，并动态掌握能源可用状态等。


（七）应急过程评估与应急能力评价
应急平台将突发事件的类别、事故情况、指挥记录、现场反馈、危害程度、措施有效度等综合分析，辅助形成事件总结报告并存档，方便相关人员进行应急的经验教训总结和总体应急功效的评估。应急平台通过建设应急评估系统，实现对突发事件应对处置过程的记录，并采用根据应急预案及其他相关规定建立的评价模型，对应对突发事件的应急能力进行评估，对应急处置过程进行过程中和过程后评估，形成评估报告。并且可利用系统的相关记录，再现应急过程。


通过突发事件评估，有利于找出应急工作存在的差距和问题，明确改进的方向，促进突发事件现场处置过程中的监测、预警、决策支持、指挥调度、现场处置等能力的建设。


（八）模拟演练
模拟演练系统是应急平台的重要组成部分，目的在于提高应对处置能力，直观地检验应急预案的合理性，同时提高应急人员的应对能力和处置效率。利用应急平台，可以更方便地进行各种演练，包括制定模拟演练计划、模拟演练数据、构建模拟场景、演练过程控制、演练方案分发/汇总、演练方案接收/上报、演练过程记录/回放、模拟演练评估等。例如桌面推演，借助应急平台的通信、网络、视频会议等设施，利用平台数据库和数字预案，可在应急平台上以图、文、动态交互的方式进行突发事件应对处置的模拟演练。通过对突发事件场景进行仿真模拟，在虚拟场景中分析事态、提出应对策略，检验评估其他业务系统的执行效率和效果，进行低成本、高效率的演练。未来，通过计算机网络，不同层级的应急平台之间可以进行协同演练，这就需要自上而下依照一定的标准来进行模拟演练系统的开发和建设。

第三节  应急平台建设的内容
应急平台由基础支撑系统、综合应用系统、数据库系统、数据交换与共享系统、安全保障体系、法规与标准规范体系、应急指挥场所、移动应急平台组成。


一、基础支撑系统
基础支撑系统为应急平台的正常运行提供基础保障，主要包括应急通信系统、计算机网络系统、图像接入系统、视频会议系统、运行环境和存储备份系统等。


（一）应急通信系统
为满足突发事件处置和日常工作开展，需要建设通信系统，以满足应急处置中所需要的信息采集、指挥调度和过程监控等通信保障任务。应急平台通信系统主要包括有线通信系统、无线通信系统和多路传真系统。有线通信系统以保密电话和普通电话通信为基础，配备保密电话、连号普通电话、IP电话和电话调度台、多路传真、数字录音、网络传真机及保密传真机。无线通信系统利用卫星通信、集群通信、移动通信（蜂窝移动和3G等）、短波通信和微波通信等通信手段，实现事件现场到应急平台以及移动应急平台间的语音、图像、视频、数据等信息的双向实时传输。移动通信网（蜂窝移动和3G等）作为必要的通讯手段，依托各运营商公网建设和保障，应急平台对其进行集成和统一调度。多路传真系统支持多路传真同时收发，传真自动识别分发和传真到达自动提示等功能。


（二）计算机网络系统
为满足应急平台之间的互联互通、信息共享、数据交换，需要建设以本级应急平台为核心，以各部门和下级应急平台为节点，互联互通、信息共享的专用计算机网络，以满足应急管理中所需要的数据共享与交换、指挥调度和监控等数据传输任务。我国多个省市经过多年电子政务网络建设，已初步具备应急平台运行的网络基础环境，根据应急平台运行的数据流量等需求进行详细分析，并对计算机网络进行一定的改造和扩容，建成满足应急平台体系运行要求的计算机网络系统。由于应急平台运行过程中涉及重点防护目标、重大危险源、关键基础设施等涉密信息，以及地理信息系统承载的涉密数据等，需要将应急业务承载于涉密网络和非涉密网络同时运行。涉密网络与互联网实施物理隔离。


（三）视频会议系统
视频会议系统是应急管理工作的一个重要工具和手段。在突发事件发生时，利用视频会议系统可以实现异地会商，综合实现语音通信、视频传输和图像显示等功能，便于信息的交流以及各项指挥调度工作的展开，大大提高了会商、分析、协调、处理等应急工作的效率。在日常应急管理工作中，可以通过视频会议系统召开工作会议，开展应急培训等业务。视频会议系统包括内网视频会议系统和外网视频会议系统，内网视频会议系统依托内网进行建设，外网视频会议系统依托外网、卫星宽带网等网络资源进行建设，满足移动应急平台视频会议需要。两套视频会议系统实行物理隔离。


（四）图像接入系统
在应急平台中实现图像接入，将突发事件现场的实时第一手图像、视频资料传送到应急指挥厅，并在必要时将图像上传至上级应急平台供领导调阅，对于领导更有效地掌握现场实时动态、辅助进行应急指挥决策必然带来最直接的帮助。涉密图像在内网上传输，非涉密图像和移动应急平台图像在外网上传输。


（五）运行环境和存储备份系统
运行环境和存储备份系统提供应急平台运行时所需的应用服务器、数据库服务器、备份服务器、视频服务器、安全服务器、磁盘阵列、PC机等设备和操作系统、服务器软件、数据库软件等软件。


二、综合应用系统
综合应用系统是应急平台的核心和灵魂，提供应急业务管理和应急智能决策能力，主要包括综合业务管理系统、风险隐患监测防控系统、预测预警系统、智能辅助方案系统、指挥调度系统、应急保障系统、应急评估系统、模拟演练系统等。


（一）综合业务管理系统
综合业务管理系统实现应急管理部门日常值班业务和应急业务管理。其主要功能包括信息报送管理、信息接报处理、初步研判送审、值排班管理、电话记录管理、文档管理、收发文管理、领导出差出访、办内工作安排、通讯录管理、会议室管理、多路传真管理等。


（二）风险隐患监测防控系统
风险隐患监测防控系统通过整合部门专业系统资源，能够获取重大危险源、关键基础设施和重要防护目标等的空间分布和运行状况以及社会安全形势等有关信息，进行动态监测，分析风险隐患，预防潜在危害和突发破坏等。


（三）预测预警系统
预测预警系统可以实现突发事件的早期预警，趋势预测和综合研判，预测突发事件的影响范围、影响方式、持续时间和危害程度等，从而达到减少和避免突发事故的发生，减少和防范次生、衍生事件的发生，为应急处置决策的制定和实施提供技术支撑。


（四）智能辅助方案系统
智能辅助方案系统根据总体应急预案、专项应急预案等相关预案，利用预测分析和研判结果，结合应急组织体系和工作流程、现场应急处置力量和应急救援物资等情况，通过应急平台对有关法律法规、政策、安全技术要求以及处理类似事件的案例等进行智能检索和分析，并咨询专家意见，提供应对突发事件的指导流程和辅助决策方案。


（五）指挥调度系统
指挥调度系统充分利用网络技术、各种通讯手段、计算机技术和多媒体技术，通过信息交换网络的整合，集成应急现场、应急队伍、应急物资、应急装备等信息，使各级各部门应急指挥人员获得实时的突发事件发生发展情况与应急处置力量状况。提供应急态势标绘手段，提供指令下达部署和监督方法；提供综合协调指挥、优化联合协同处置力量和提高应急响应效率的方案。实现协同指挥调度，集中应急资源，提高应急效率。


（六）应急保障系统
应急保障系统为突发事件应对工作提供基本保障，主要建设目标是实现对突发事件的人力、财力、物力、医疗卫生、交通运输和通信保障等资源的管理，提供对应急资源的优化调配方案和应对过程中所需资源的状态进行跟踪和反馈，保证资源及时到位。在总体预案的指导下满足应急处置工作的需要和受影响群众的基本生活，以及恢复重建工作的顺利进行。


（七）应急评估系统
应急评估系统是记录突发事件的应对过程，按照应急预案等相关规定建立评价模型、再现应急过程，对相关单位应急能力、应急过程进行综合评估、对比分析形成应急能力评估报告。建立应急评估系统，可进一步提高应急管理工作中的监测预警、决策支持、指挥调度、现场处置和后期评估等能力。


（八）模拟演练系统
模拟演练系统通过对各类突发事件场景进行仿真模拟，在虚拟场景中分析事态，提出应对策略，进行模拟演练。模拟演练系统由模拟演练计划、模拟演练数据、构建模拟场景、演练状态切换、演练过程控制、演练方案分发、演练过程记录/回放和模拟演练评估等部分组成。


（九）综合应用系统展现模式
为提高系统的可用性和易操作性，更符合应急管理人员的业务流程和使用习惯，按照应急管理机构平时常态和战时应急处置状态下的工作内容不同，综合应用系统的所有模块完全按照“3+1”的模式展现给终端用户，“3+1”模式包括“值班工作”、“应急处置”、“查询统计”、“通知公告”4个部分。


1、值班工作。提供应急管理机构日常值班所需的功能，主要包括信息接报、值班日志、电话记录、值班报告、通讯录、领导工作安排、领导出差出访、会议室管理、值班表、收文登记、办内工作安排和预案管理等。


2、应急处置。满足应急管理机构应急值守及同时处理多起突发事件的需要。主要包括事件管理、风险分析、预测预警、应急保障、应急方案、任务跟踪、资源调度、在线会商、过程再现、事件评估、综合评估和模拟演练等功能。


3、查询统计。提供对事件处置信息、应急预案、应急资源（应急管理机构、应急救援队伍、公安武警消防队伍、专家、应急物资、应急运输资源、应急通信资源、应急医疗资源、应急资金）、防护目标、危险源、避难场所等信息的管理、查询统计、分析汇总，以及典型案例、人口经济、法律法规和应急知识等信息的查询、管理等功能。


4、通知公告应急管理部门集成各个不同系统的统一入口门户，是应急管理部门工作展示的窗口和工作交流的互动平台。主要包括应急门户、消息发布、近期突发事件、工作动态、资料共享、在线调查、值班员风采和工作日历等。


三、数据库系统
数据库系统是应急平台的基础和依托。应急平台数据库系统采用集中式和分布式两种存储方式，常用基础数据和部分关键数据存储于应急平台的中心数据库中，其他数据分布式存储于下级政府和部门数据库中，由相关单位负责更新数据。应急平台中心数据库主要包括基础信息数据库、地理信息数据库、事件信息数据库、预案库、模型库、案例库、知识库和文档库等。数据库建设依托已有信息系统的部门数据库，进行抽取转换、数据清洗加工。为实现数据共享与交换和应用系统的顺利对接，必须依据国家制定的相关标准规范执行。数据库系统分别部署在内网和外网上，内网存储涉密数据，外网存储非涉密数据。


数据库系统为应急平台综合应用系统提供数据存储、查询和管理支持，各数据库的描述信息如下。


（一）基础信息数据库
基础信息数据库存储常用的基础性数据，包括应急资源信息、危险源信息、防护目标信息和专题信息等。


应急资源信息包括应急管理机构、应急人力资源、应急财力资源、应急物资设备、应急通信资源、应急运输资源、应急医疗资源和应急避难场所等。


重大危险源信息包括危险源名称、危险源描述、危险品类别、危险等级、所在位置、所属单位、安全责任人、联系电话、影响范围和可能灾害形式等。


重点防护目标包括国家级和省级重要部门、骨干管网、核设施、航天基地、战略物资储备基地、机场、港口和码头等。


专题信息包括人口统计信息、经济统计信息、安全分区信息、地震地质信息、气象水文信息、土地信息、环保信息和矿业信息等。


（二）地理信息数据库
地理信息数据库存储基础地理信息，是其他各种信息的载体和定位框架。包括自然地理信息中的地貌、水系、植被以及社会地理信息中的居民地、道路、境界、特殊地物、地名等要素，以及相关的描述性元数据。要充分利用基础地理数据库，实现业务信息的共享和服务。


基础地理信息的种类有数字线划图（DLG）、数字正射影像数据（DOM）、数字高程模型数据（DEM）和地名数据等。


（三）事件信息数据库
事件信息数据库包括事件接报信息、预测预警接报信息、信息发布、监测监控信息、值班管理信息、指挥调度信息和系统管理信息等。


事件接报信息包括事件标题、事件地点、事发时间、报送单位、事件描述和影响程度等。
预测预警接报信息包括预警标题、报送单位、预警级别、事件类型、预警内容、影响时间、影响范围和防范措施等。


信息发布包括发布标题、类型、对象、内容、范围、时间和发布渠道等。


监测监控信息包括风险隐患监测信息和事件现场监测监控信息等。


值班管理信息包括值班日志、排班表等。


指挥调度信息包括标题、研判结果、领导批示、调度记录、会商记录和处置记录等。


系统管理信息包括系统管理（操作）人员权限、记录和软硬件使用情况、变化情况等。


（四）预案库
预案库包括国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、省总体应急预案、专项和部门应急预案、地市和县市区应急预案、大型活动应急预案和大型企事业单位应急预案等。预案库设计要使国家、部门、省、地方、基层预案相对接，使预案库最终成为一个完整的系统。


预案库采用知识库管理技术实现预案的数字化，并能够实现共享。存储属性主要包括预案名称、预案类别、预案级别、版本号、主题词、发布时间、发布单位和预案内容等。


（五）模型库
模型库存储相关专业模型，包括各类突发事件信息识别与模型、综合预测预警模型（次生、衍生灾害预警模型、人群疏散避难模型等）、智能研判模型和评估模型等。模型库包括模型实体和模型目录、模型元数据以及模型参数。


（六）知识库
知识库存储与应急有关的常识类信息、累积知识和策略知识等。知识库应满足智能研判等要求。


常识类信息包括应急相关的法律法规、技术规范、常识和经验等；累积知识包括应急工作中积淀、总结、提高形成的知识信息等；策略知识包括应急知识分析、总结的手段和方式等。


（七）案例库
案例库存储突发事件典型案例，包括案例基本信息和案例扩展信息，以及与案例相关的图片、音视频等多媒体信息。


（八）文档库
文档库主要存储现有的相关文件和应急平台产生的正式文档、公文，包括多媒体格式的文件等信息，与现有的电子公文格式保持一致和兼容。


在此基础上，设计和建设应急平台数据库系统和数据共享与交换系统，充分整合其他应用系统的数据库系统，为应急平台综合应用系统的运行提供支撑。


四、数据交换与共享系统
目前，大部分地方和部门的数据是相对独立的、局部的、分散的，采用一种对外封闭的管理模式，没有形成统一的应急数据交换与共享机制。而且不同系统之间没有统一的标准，又采用了不同建设平台，出现了信息“孤岛”现象，无法发挥整体优势。需要建设一个标准统一的数据交换与共享系统，使不同应急平台之间可以进行数据传输、转换和更新，实现本级应急平台与下级政府、本级部门应急平台数据的交换、整合与共享，本级应急平台对上级应急平台所需数据的及时更新和维护。数据交换与共享系统分别部署在内网和外网上，涉密的数据和服务资源在内网上进行交换和共享，非涉密的数据和服务资源在外网上进行交换和共享。数据交换与共享系统作为应急平台体系的一个重要组成部分，需要满足两个层次的数据交换与共享：


1、围绕应急业务的需求，确定本级应急平台与有关部门、下级政府应急平台之间信息交换的标准、流程，建立信息交换体系以及基础支撑平台。需要交换的数据主要包括各级平台之间的应急业务数据以及多种监测监控数据等。


2、建立统一规范的应急平台信息资源目录，满足应急平台对跨部门、跨地区应急基础数据的需要，支持应急平台对突发事件的分析与处置，实现多种形态的信息资源的共享。主要包括应急基础数据、地理信息数据等。


数据交换与共享系统建成以后，在信息化建设部门的管理下，可进行拓展延伸，对电子政务应用相关的数据进行交换和共享。通过该系统建设，对内服务于政府信息化工作和其他各项工作，实现跨地区、跨部门、跨系统的业务协同；对外服务于社会管理公共服务。


五、安全保障体系
应急平台安全保障体系根据国家安全域划分的相关要求，实现应急平台体系通信、网络、应用等多层次的整体安全，主要包含物理场所安全、通信安全、网络安全、应用安全、状态监控、容灾备份和安全管理等。应急平台内网安全保障体系采用与上级应急平台一致的技术线路，并依托电子政务内网安全支撑平台建设；应急平台外网安全保障体系要根据国家电子政务统一规划要求和自身信息安全的建设情况建立健全安全保障措施，对敏感信息提供保护。


应急平台的安全保障工作不仅仅针对某一独立的应急平台内部安全进行保障，更是“线”和“面”的保障，是应急平台体系全面的保障，是一项基础性、根本性的工作，需要充分重视该项建设工作。


应急平台的安全保障要抓住人、技术和运行3个要素，采取立体的、多层面的安全保护措施。


1、信息系统中人的安全因素。包括人员安全、安全意识、安全培训、安全管理和物理管理。


2、信息系统中安全技术因素。包括网络和网络安全基础设施安全、边界安全、计算机环境安全、证书系统、授权系统等。


3、信息系统运行的安全因素。包括安全评估、监控、检测、备份和灾难恢复等。
通过对这三方面采取的保护措施，降低应急平台系统运行的风险，保障应急平台系统的正常运行。


六、法规与标准规范体系
应急平台法规与标准规范体系包括相关法律法规、标准规范和技术要求。其中标准规范体系主要包括三方面的标准，即基础标准、通用标准和专用标准，主要依据国家制定的相关标准规范执行，同时，也可结合实际情况，制定部分符合应急平台建设的数据库设计、应用系统互联互通接口等标准规范。应急平台的标准规范和技术要求是实现数据共享与交换、实现应用系统对接的基础，是实现应急平台互联互通的核心和关键。应采用国家统一标准和要求。


七、应急指挥场所
应急平台的应急指挥场所应满足日常应急管理和处置突发事件的需要，提供值守应急和指挥会商的基本条件，各级政府的应急指挥场所应建在政府办公厅（室）。应急指挥场所应包括应急指挥厅（中心）、值班室、会商室、设备机房等功能房间。场所内的建设主要包括大屏幕显示系统、音视频控制系统、强弱电系统设计等，应满足相关的技术要求与标准、规范。


八、移动应急平台
移动应急平台是能针对突发事件，进行现场语音、视频和数据采集，消息传输、指挥调度，能够独立或与其他应急平台协同工作的可移动平台。能满足现场应急通信、现场会商、现场图像采集、指挥调度和移动办公等功能，可通过多种通信手段与应急指挥厅（中心）、其他移动应急平台以及有关方面联系。


当领导赶赴突发事件现场时，移动应急平台可以成为前线指挥中心。通过移动应急平台能实现实时接报和报送突发事件信息、预测预警信息、现场图片、音视频、数据等多媒体信息；采取多种方式和途径，获取事发现场实时图像和情况；利用空间地理信息系统进行快速定位，在屏幕上显示叠加人口分布、应急力量等事件相关信息的电子地图，以及现场实时图像；利用综合分析与研判系统进行综合研判，生成形势分析报告报送有关领导同志，并对事态发展进行持续跟踪，及时传达领导同志的批示、指示，并进行督办。突发事件发生时，领导同志可以在移动应急平台召开会议；通过视频会议进行异地会商；调用应急平台的数据和相关资料，利用智能辅助方案系统对事态发展进行仿真模拟，比较多种应对方案，辅助领导决策和指挥调度。


第四节  国家应急平台体系简介
国家应急平台体系包括国务院、省级和国家级部门应急平台（包括专业指挥系统），以及依托中心城市辐射覆盖到城乡基层的面向公众紧急信息接报平台和面向公众的信息发布平台。是以国务院应急平台为中心，以省级和国家级部门应急平台为节点，上下贯通、左右衔接、互联互通、互有侧重、相互支撑、安全畅通的应急平台体系。通过应急平台的监测监控、预测预警、信息报告、综合研判、辅助决策和指挥调度等功能，使突发事件得到及时有效处置。


国务院应急平台是国家应急平台体系的中心，能够满足值守应急、信息汇总、综合协调等应急管理业务需要，以及同时处置多起特别重大突发事件的需要。


第五节  省级应急平台体系
一、省级应急平台体系简介
省级应急平台体系由省级应急平台、市级应急平台、省级部门应急平台、县级应急平台、市级部门应急平台、省级部门垂直管理的下级应急平台、基层应急平台（如大型企业、社区、乡镇等）以及依托城市辐射覆盖到城乡基层的面向公众紧急信息接报平台和面向公众的信息发布平台组成。


省级应急平台体系建设要围绕本地区应急管理需要，遵照国家应急平台体系要求，充分利用信息产业发展和社会信息化成果，依靠科技创新，依靠省党政内网、电子政务外网和现有公网通信，搭建以省级应急平台为枢纽，以市级和省级部门应急平台为节点的全省应急平台体系，实现应急处置和管理过程中的互联互通、资源共享、统一指挥、处置高效。根据需要，省级、市级、县级应急平台可与同级军队（武警）应急平台互联。


二、省级应急平台组成
（一）主要功能要求
省级应急平台是国家应急平台体系的重要节点，是省级应急平台体系的中心，是各市级应急平台和各省级部门应急平台的枢纽。省级应急平台在满足本地区应急管理需要的基础上，实现与国务院、国家级部门应急平台以及市级，省级部门、县级、市级部门应急平台的互联互通，重点实现综合协调、监测监控、信息报告、综合研判、调度指挥和异地会商等主要功能。省级应急平台对本省范围内重特大突发事件和跨市域突发事件的应对处置工作实施综合协调和处置，在技术上具备同时应对处置两起重特大突发事件的能力。
省级应急平台上联国务院应急平台，为国家应急平台体系的互联互通提供基本条件，按国务院应急平台的要求完成有关任务。可以实现以下功能：向国务院应急平台报送重特大突发事件的有关信息，提供突发事件现场的有关图像和音视频信息，上报或接收国务院应急平台有关预测预警、综合研判和处置方案的有关信息；参加国务院应急平台组织的在线会商，并与国务院、国家部门应急平台协同处置突发事件；提供并及时更新国务院应急平台所需的各种应急数据，并可根据有关规定，向有关国家级部门应急平台提供相关资料；参加国务院应急平台组织的有关视频会议；与国务院应急平台进行协同演练。
省级应急平台下辖市级和省级部门应急平台，向市级和省级部门应急平台下达有关任务。可以实现以下功能：接收或下发给市级和省级部门应急平台突发事件信息和预警信息；接入市级和省级部门应急平台的数据、图像、视频等，通过移动应急平台获取现场信息，汇总本级应急平台所需的应急数据；接入本省的重大风险隐患和危险源监控信息并进行分析；在市级和省级部门应急平台的基础上进行综合，对突发事件进行预测预警、综合研判和辅助决策，并可将结果下发给市级和省级部门应急平台；为市级和省级部门应急平台提供信息共享，使其获取更多信息；与市级和省级部门应急平台进行在线会商，发布事件处置协调方案，并通过指挥调度系统下达；召开市级和省级部门应急平台参加的视频会议；组织和指导市级和省级部门应急平台协同进行突发事件的处置工作，并对市和省级部门的应急能力进行综合性评判；与市级和省级部门应急平台进行协同演练。


（二）省级应急平台基本构成
省级应急平台主要由基础支撑系统、综合应用系统、数据库系统、数据交换与共享系统、安全保障体系、应急指挥场所、移动应急平台组成。省级应急平台应急通信系统、计算机网络系统、视频会议系统和图像接入系统、综合应用系统、移动应急平台等系统要求与国务院应急平台互联互通。省级应急平台应急通信系统、计算机网络系统、视频会议系统和图像接入系统可以直接延伸到市级和省级部门应急平台，省级应急平台综合应用系统（包括数据共享和交换系统）可以将客户端/浏览器端延伸到市级和省级部门应急平台，从而实现与市级和省级部门应急平台的互联互通。


省级应急平台综合应用系统采用J2EE开放标准的多层体系技术架构，采用分层设计思路。其中综合应用系统应用软件由以下3个部分组成：
1、国务院应急平台客户端。包括信息交互系统、在线会商系统、数据交换与共享系统。
2、省级应急平台应用系统。包括前台（综合业务管理、风险隐患监测防控、预测预警、智能辅助方案、指挥调度、应急保障、应急评估和模拟演练等系统）以及后台服务（GIS平台、数据交换平台和其他服务软件）。
3、省级应急平台向下延伸到市级和省级部门应急平台的软件。包括信息交互系统、在线会商系统、数据交换与共享系统等。
省级应急平台建设可以参考本章第三节“应急平台建设的内容”。


三、市级应急平台
市级应急平台是国家应急平台体系的重要基础，是省应急平台体系的重要节点，与省级、县级、市级部门应急平台互联互通。市级应急平台注重信息交互及实战指挥，要求重点实现风险隐患监测防控、信息报告、综合研判、移动应急平台和指挥调度等功能。市级应急平台对本市范围内较大以上的突发事件和跨县域突发事件的应对处置工作实施综合协调和处置，在技术上具有同时应对处置两件较大突发事件的能力。


市级应急平台上联省级应急平台，为省级应急平台体系的互联互通提供基本条件，按省级应急平台的要求完成有关任务；下辖县级和市级部门应急平台，向县级和市级部门应急平台下达有关任务。


市级应急平台与县级应急平台、市级部门应急平台的具体关系可以参照省级应急平台与市级应急平台、省级部门应急平台的关系确定。市级应急平台综合应用系统向下延伸到县级和市级部门应急平台的软件可以参考省级应急平台综合应用系统向下延伸到市级和省级部门应急平台的软件模式。


市级应急平台建设详见本章第六节“市级应急平台建设”。


四、省级部门应急平台
省级部门应急平台是省应急平台体系的重要节点，侧重于专业领域应急工作，配合省级应急平台做好本专业领域的指挥调度。省级部门应急平台应针对本行业或本领域突发事件信息的接报处理、跟踪反馈和应急处置等应急管理工作需要，建设并完善本系统专业应急平台，与省级、国家级部门应急平台和市级部门、省级部门垂直管理的下级应急平台实现互联互通，重点实现风险隐患监测防控、预测预警、信息报告、综合研判、指挥调度和异地会商等功能。


省级部门应急平台上联省级应急平台和国家级部门应急平台，按省级应急平台和国家级部门应急平台的要求完成有关任务；下辖市级部门应急平台和省级部门垂直管理的下级应急平台，向市级部门和省级部门垂直管理的下级应急平台下达有关任务。


省级部门应急平台拥有本领域的专业数据，数据颗粒度较省级应急平台细。所有与应急相关的省级部门至少要保证能登录省级应急平台的客户端，能上报和接收突发事件信息，能上报并及时维护省级应急平台所需的各种数据。一般情况下，省级部门需要根据应急管理需求和本部门条件，决定是否建设应急平台。公安、水利、安监、卫生等部门本身具有较好基础，同时，这些部门又是突发事件应对的主要部门，因此可以在这些部门中建设应急平台。


省级部门应急平台负责各专业领域的应急业务管理，向省级应急平台报送突发事件信息，对领域内重大危险源和重点防护目标等进行监测监控，对领域内突发事件进行预测预警。省级部门应急平台可充分利用省级应急平台的应急门户与地图发布系统、三维可视化系统、应急预案管理系统、专家信息系统及数据库系统。为保证与省级应急平台的互联互通、数据共享和功能对接，省级部门应急平台应至少建设应急业务管理系统、目标监控与管理系统、预测预警系统、智能辅助方案系统、指挥调度系统和应急保障系统等应用软件系统。


五、县级应急平台
县级应急平台是国家应急平台体系和省应急平台体系的基础。县级应急平台负责本地区突发事件的应对处置，注重信息交互与现场处置，重点实现风险隐患监测防控、信息报告、移动应急平台和指挥调度等功能。省级应急平台通过市级应急平台与县级应急平台互联互通。


县级应急平台建设可参考本章第六节“市级应急平台建设”。


六、市级部门应急平台
市级部门应急平台侧重于本市专业领域应急工作，配合市级应急平台做好本专业领域的指挥调度，市级部门应急平台的专业数据颗粒度较市级应急平台和省级部门应急平台细，重点实现风险隐患监测防控、信息报告和指挥调度等功能。


市级部门应急平台可参考省级部门应急平台建设。


第六节  市级应急平台建设
一、需求分析与资源调研
（一）业务需求
市级应急平台建设重在解决现场处置、危险源（风险源）的精细管理和应急力量的精确掌握等问题。当发生较大以上的突发事件时，需要联合多家单位共同解决，需要政府统一协调、统一调度相关部门协同工作。针对这些情况，应急平台需要解决自然灾害分析预警、危险源监控、信息整合汇总、社会稳定性分析、灾害预测模拟和协调指挥等问题。


（二）应急资源调研
详细调研公安、水利、卫生、安监和林业等部门已有与应急相关的数据资源和业务系统，通过直接存储到市级应急平台或建设二级平台的方式实现整合。整合多个部门中的地理信息及安全信息，建立地理信息系统（GIS），提供日常安全综合管理，并建立共享机制和更新系统。


以地理信息为例，包括大比例尺地形图、小比例尺地形图、地下综合管线图、道路及航道交通图、街坊及宗地界址线图、天然气及液化气管道图、供电电网图、供水管网图、雨水及污水管网图、水系分布图、联圩现状图、市政设施分布图、总体规划图、遥感影像图。


二、基础支撑系统
市级应急平台的基础支撑系统主要包括应急通信系统、计算机网络系统、图像接入系统、视频会议系统、运行环境和存储备份系统等。各系统主要设备如下：


（一）应急通信系统
应急通信系统主要包括调度台、调度终端、调度交换机、调度服务器、数字录音服务器、离线储存服务器、电话会议服务器、网守或代理服务器、多路传真服务器、短波电台、扫描仪、打印机、电话密码机、传真密码机和保密手机等设备。


（二）计算机网络系统
计算机网络系统主要包括各型交换机、路由器等设备。


（三）视频会议系统
视频会议系统主要包括视频会议终端、MCU、录播服务器和电视墙服务器等设备。


（四）图像接入系统
图像接入系统主要包括编码器、解码器和图像接入管理调度服务器等设备。


（五）运行环境和存储备份系统
运行环境和存储备份系统主要包括应用服务器、数据库服务器、备份服务器、视频服务器、KVM、磁盘阵列、磁带库、NAS网关和PC机等设备。


三、综合应用系统
市级应急平台的综合应用系统主要包括应急值守系统、研判分析与智能辅助方案系统、资源调度与态势系统、应急预案管理系统、应急管理信息网系统、三维可视化系统、应急管理专家系统和应急视频管理系统等。各系统主要功能如下。


（一）应急值守系统
应急值守系统实现应急管理工作人员通过网络、电话、传真等途径获取突发事件信息；为突发事件处置提供相关预案信息、相关知识信息、相关案例信息和相关地理信息。县级政府和市级部门应急平台可以通过应急值守系统向市级应急平台上报突发事件信息，并接收市级应急平台的反馈信息；市级应急平台可以通过应急值守系统向省级应急平台上报突发事件信息，并接收省级应急平台反馈信息，以做好事件的处理和进一步确认增补事件信息。


（二）研判分析与智能辅助方案系统
研判分析与智能辅助方案系统包括各种预测预警分析模型如爆炸模型、危险化学品泄漏扩散模型、水污染模型、洪水淹没分析模型、城市生命线分析模型、传染病动态蔓延模型、传染病空间统计分析模型、危险源风险分析模型、预警分级模型和社会稳定性分析模型等。研判分析与智能辅助方案系统实现海量基础地理数据、高分辨率遥感影像，以及应急基础数据如危险源、救援力量、防护目标等的快速查询和动态分析；实现事件现场信息的快速获取与实时监控，事件现场的迅速定位与周边情况分析，事件现场及周边防护目标、应急力量、避难场所信息的调取，应急管理机构的组织与调整，应急专家信息的查询，应急指挥命令的快速上传下达。


（三）资源调度与态势系统
资源调度系统实现任务跟踪、资源信息查询、任务日志记录和态势图标绘等功能。任务跟踪结合地理信息，利用实时的信息表格，向应急管理工作人员展示应急救援力量、应急救援物资、应急救援装备的调用情况。资源信息查询实现全市应急资源的按类别、按名称查询，实现某一地点周围应急资源分布情况的查询，帮助应急管理工作人员掌握可调用资源的情况，为应急指挥决策提供参考资料。任务日志记录执行任务的各个单位以及个人向应急指挥中心实时反馈的信息，以及应急指挥厅（中心）向任务执行单位或者个人下发的各种信息，为决策指挥，事后评估提供参考信息。态势图标绘利用地理信息系统技术、计算机图形学技术，实现在电子屏幕上制作类似军队使用的作战图的功能。


（四）应急预案管理系统
应急预案管理系统按照国家、省、市、县、镇、企业分级以及总体、专项、部门分类两种方式相结合组织预案，实现按级别、按分类、按名称、按关键字对预案进行查询。应急预案管理系统根据各种预案的结构和组织方式，提取分析其异同，将预案的各个部分拆分，形成数字化的预案，为研判分析与智能辅助方案系统及时准确地提取任务，为任务书的制作、任务的下达提供参考资料。同时，应急预案管理系统根据实际需求，还可实现法律法规信息的管理、查询和维护。


（五）应急管理信息网系统
应急管理信息网不仅能够及时发布突发事件的情况和处置信息，还利用网络电子地图技术，使公众了解突发事件的发生位置，以及周围环境信息，对做好应急准备有着重要的意义。通过应急管理系统，公众可以获取突发事件、预案、应急知识、法律法规、应急机构、典型案例、电子地图等信息。


（六）三维可视化系统
三维可视化系统将城市的基础地理数据（行政区划、交通干道、水系植被）、遥感影像、应急资源以及房屋数据在地球场景中做全方位视角显示；可以在地球场景中添加点、线、面标注并进行统一管理，实现应急查询、快速定位、缓冲区分析和路径分析等功能；提供直观地、生动地演示，可辅助应急指挥人员作出进一步判断。


（七）应急管理专家系统
应急管理专家系统主要的作用是帮助应急管理工作人员管理、查询和维护应急管理领域相关专家的信息。


（八）应急视频管理系统
应急视频管理系统，能实现视频信息的接入显示，视频信息的添加、删除、查询。同时，可以根据视频点的地图位置，点击快速获取其视频和周围环境信息。


四、网络安全系统
市级应急平台的网络安全系统包括内网安全保障体系和外网安全保障体系。主要建设内容有授权管理服务器、安全代理服务器、安全审计服务器、防火墙、入侵检测系统、安全认证网关、实体认证器、安全客户端软件、终端监控和补丁管理及移动存储设备管理系统、网络安全监控平台等。


五、应急指挥场所
应急指挥场所主要包括应急指挥厅（中心）、会商室、值班室。主要设备包括大屏幕拼接墙、RGB矩阵、AV矩阵、图形处理器、音响和控制设备等。市级政府应具有独立的应急指挥会商场所。


六、移动应急平台
移动应急平台分大、中、小3种类型。以大型移动应急平台为例（中型移动应急平台性能接近大型移动应急平台）。


大型移动应急平台实现现场的监测监控、综合分析、决策指挥等功能，并且是一个可移动的指挥场所。平台通过卫星通信等通信手段与各级应急平台进行联系，向各级应急平台提供突发事件现场的各种现场信息；大型移动应急平台间应能实现多频段、多制式无线通信系统的指挥调度，实现IP网络、PSTN网络、移动网和无线网络互联互通。大型移动应急平台硬件主要包括现场数据采集子系统、通信传输子系统、运行环境与存储设备、业务终端设备、装载平台子系统。


大型移动应急平台主要包括以下功能：
1、具备视频会议，现场声音和图像的采集，音视频信号的接入和传输，无线局域网接入和现场平台间通信功能。
2、具备移动通信、卫星通信、地面宽带网等多种通信方式，数据、语音、传真、图像等各种业务均以IP方式接入卫星通信信道，并具有针对实时图像和话音传输的QoS功能。
3、具备应急数据库的快速加载和远程调用，趋势分析和预测预警能力。
4、具备GPS和北斗卫星定位系统，具有现场信息采集功能的车载升降云台，提供环境和危险源等参数信息的实时传输接口。
5、能够独立工作并能与应急通信车、电源保障车、集群通信车协同使用。
6、具有信息加密的能力。
7、接受宽带卫星上级网管系统的管理。


大型移动应急平台可以在运动状态和静止状态下工作，平台在静止状态下，具备现场图像采集、平台内数据综合应用处理、对外通信等所有功能，但是平台在运动状态下的功能可以弱于静止状态下的功能，并且对外通信的手段视不同的移动载体而不同。大型移动应急平台在汽车、轮船运输中可以使用，可以通过卫星通信信道与国务院、省、市、县四级应急平台进行信息交互。

http://www.hbj.hunan.gov.cn/hjjc/hjyj/content_26348.html

morris_2007

第三章 应急运行机制

第一节 应急运行机制的概念
应急管理体系比一般组织结构要复杂，要确保应急体系良性运转，必须有良好的运行机制作为支撑，才能使体系各要素、各子系统发挥应有的功能。

一、应急运行机制的内涵
运行机制是指在人类社会有规律的运动中，影响这种运动的各因素的结构、功能及其相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理及其运行方式，是引导和制约决策并与人、财、物相关的各项活动的基本准则及相应制度，是决定行为的内外因素及相互关系的总称。


应急运行机制是指为确保应急体系内各要素以及要素之间高效运转，通过组织整合、资源整合、信息整合、路径整合而形成的统一应对各种突发事件的路径、程序以及各种准则的总称，是在应急大系统的整体运行中，由其内部各种相关要素构成并使应急各要素具有自我调节、控制、发展和完善能力的功能系统。它作为一个动态的系统，其构成要素不仅包括应急管理机构和应急组织，也包括使这些机构、组织得以建立、运转和行使职能的各种法律、政策、思想体系、行为准则、工作措施和物质手段等。既包括系统内各组合要素以动态链的形式运行，又包括确保这些动态链正常运行和动态链催生下的一些制度设计。要保证应急管理目标和任务的实现，必须建立一套协调、灵活、高效、可控的应急运行机制。


应急运行机制建立要充分考虑各个子系统的运行特点与作用，重点放在建立和完善突发事件应急准备与预防、监测预警、信息报告、应急响应、应急处置和信息发布以及善后处置机制。评价应急运行机制是否科学，要看政府组织或者公共管理部门能否运用各种科学管理的手段、制度和载体，将各类应急主体的积极性、主动性和创造性调动到最高，应对突发事件能力发挥到最大，灾难损失减少到最低。


二、应急运行机制建立的原则
从突发事件分类看，每类应急运行机制都涉及许多工作，这些工作相互衔接，互为影响。必须采用最新的科学成果，利用科学思维和方法，对应急运行机制进行制度设计，其体系构架必须反映应对主体的工作思路、方法以及保障制度，以便减少内耗，反应迅速，达到预期目的。


应急运行机制建立应遵循以下原则。
（一）科学性原则。科学性原则是指应急各要素、运行内容以及程序都要符合科学规律要求，不得有随意性。包括应急机制本身的设计以及机制内在要素的设计与完善，特别是风险隐患治理、预测预警、应急机构设置、权利与义务、应急资源征用等，具有时间和效率的要求，更有数量和质量的要求，必须讲究科学性，要运用专家和技术力量，汇聚最新科技成果，利用科学思维和方法对待，切忌完全靠经验办事和盲目蛮干。


（二）系统性原则。应急运行机制既要考虑一般要素设计制度和工作规律，又要考虑各个运行机制相互协调运转，使运行机制成为一个良性运行系统，包括各应急运行要素、各子系统自身完善，以及要素、各个子系统相互之间协同联动。如各部门与地方职责，各种资源配置以及获取途径，应急各个阶段任务的衔接等，应急运行机制作为一个系统进行评估时，要以系统价值和功能最大化为目标，各要素、各子系统利益服从系统整体利益，保障其具有适用性和可操作性。如各要素及要素之间协同配合，各部门职责，各种资源数量、种类以及获取途径，都必须事前明确，并加强演练，确保急时可用，急时管用。


（三）动态高效原则。突发事件具有不确定性、突发性和巨大危害性，如果不及时预防、控制和化解，不仅危害增加，损失加大，而且有的还会派生出其他事件，出现事件升级，后果不堪设想。因此，应急系统各要素实行动态管理显得特别重要。要随着应急管理各阶段任务要求的变化，不断更新各要素的制度设计，不断地进行资源调配和调用，不断地磨合各子系统的运转机制。如根据应急预案开展演练，锻炼应急队伍，并根据演练发现的问题及时更新和修订预案已成为我国各级政府预案管理的一种制度。此外，要将时间作为一项十分重要指标对待，对应急运行机制设计的每一项任务，每一项工作，每一个环节，每一个过程都要提出时间要求，达到高效运转目标。例如，在常态时，加强预防，尽可能在科学评估的限期内消除隐患，在非常态时，行动迅速，短时间内控制事态，及时开展抢险救援，以免耽误最佳时机。

第二节  应急运行机制的一般内容
突发事件应急管理是一个过程，各个环节相互衔接，互为影响，突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则，因此，应急运行机制应当涵盖突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置、事后恢复与重建等应对环节，对每个阶段实施有效管理，尽可能防止向下一个更加严重的阶段发展，减少损失，防止事态扩大，是应急运行机制建立的基本要求，也是评价某项应急运行机制是否得当的重要指标，体现政府或者公共部门应急管理水平。应急运行机制的一般内容如下。


一、预防与应急准备机制
预防与应急准备机制是指灾情发生前，应急管理相关机构为消除或者降低突发事件发生可能性及其带来的危害性所采取的风险管理行为规程。突发事件的突发性和不可预见性决定了单靠事前预测和预警是很难消除引发事件诱因、降低或者消除事件带来的危害性。因此，必须实行风险管理，将应急管理关口前移，即政府或者公共组织在制定政策措施、开展项目规划、管理资源的时候，就要建立预防机制，通过大量调查和风险分析评估，认识突发事件发生规律，利用行政、法律、工程、技术等治理手段，从源头上减少或消除事件发生诱因，而当突发事件成为不可避免时，则提前做好应急相关的准备工作，从而减少事件所带来的危害性。基于这种认识，预防与准备比处置更重要。


预防与应急准备机制的一般流程及控制如下。
（一）降低脆弱性。脆弱性是社会承受突发事件危害的主要标志，具有不可控性。分析脆弱性应从某一个地区政治制度、经济、社会文化以及应急基础能力着手，从主体层面看，通过政府主导，社会参与形式，在全社会开展应急文化教育，利用各种媒体和宣传手段，向公众宣传普及应急知识，增强公众应急意识，普及基本逃生手段和防护措施，掌握预防、避险的基本技能，增强公众应对突发事件的技能，从而增强公众心理上的承载能力。从客体层面看，重在夯实应对突发事件的基础能力。在农村，增强设施以及建筑物防灾能力，尽可能地降低灾害的发生概率。在城市，合理规划城市生命线工程建设，充分考虑城市安全需求，如避难场所等。另外，对一些重大危险源无力改变现状的，要树立规避意识，躲灾避灾，从而降低社会脆弱性，这一点往往被管理者忽视。


（二）开展风险管理。当本行政区域内出现容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域时，要立即开展风险管理。


1、风险调查。对其可能造成的后果进行定性和定量分析，开展风险评估，定期进行检查监控，并责令有关责任主体采取安全防范措施，在此基础上进行等级划分，以确定管理的重点，建立风险隐患数据库，必要时向社会进行公布。


2、明确标准。标准是开展监督检查的依据，是风险管理的前提。要严格行业质量标准，健全安全标准体系等，实行标准化管理。同时，确立风险治理标准，对发现隐患后的关键环节要进行监控。


3、纠正偏差。风险治理对象在运行过程中出现偏差在所难免。通过现场观察、系统监控监测、检查督促、会议分析等，发现危险源和关键工作环节上出现的问题，以及苗头性信息，继而采取纠偏措施。在纠偏工作中要注意监控信息获取渠道多样性，信息获取及时性，以及准确性，并及时反馈。


由于危险源和危险区域有时是变化的，应对其定期进行检查、监控，掌握危险源和危险区域的动态变化情况。从组织层面看，所有单位应建立健全安全管理制度，高危行业企业应开展安全隐患排查，对重大危险源应当登记建档，进行定期检测、评估，实时监控，开展治理，培训从业人员和相关人员在紧急情况下的应急基本技能。现代高科技监测设备的运用，如重大污染源排污口监控监测、城市社会面视频监控网络等，越来越受到管理者重视，为风险管理提供了技术支持。对可能引发社会安全事件的矛盾纠纷，各级政府及其有关部门以及基层组织，都负有调解处理职责，要深入开展和切实加强人民调解工作，层层进行责任分解，落实任务，及时开展监督检查，将矛盾和隐患化解在萌芽状态。


（三）做好应急准备。当某类突发事件在某个地区或者某一领域频发，或者依靠预测发现事件危害不可避免时，管理者应做好应急准备工作。


1、人力准备。当今世界突发事件的频繁发生，对各国政府履行公共管理职能提出了新要求。在我国，时代赋予了应急管理新要求，要实现从被动向主动转变，需要多种手段并用，常态手段和非常态手段结合。因此，人力资源储备必须跟进。要造就一批具有战略眼光，具有科学决策能力、较强组织协调能力、良好沟通能力的领导者，储备和培育一批执行能力很强的应急管理工作人员，动员一批具有应急愿望、良好技能、有基本应急物资条件的社会力量，通过培训，提高应急素质，迅速聚集资源，有条不紊地开展突发事件应对处置工作。此外，对公众开展应急科普宣教培训也是人力储备的一种形式，目的在于增强公众应急意识和应急能力。


2、物资准备。“兵马未动，粮草先行。”为预防与处置工作开展提供必要的物资准备日显重要。完善财政预备金制度，将预备金作为解决处置突发事件的一个重要资金来源渠道，确保公共财政公共职能的履行。建立应急物资储备和应急物资生产能力保障制度，健全重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系，目的在于突发事件发生时，能够在充分物资保障条件下，有效应对各种紧急情况。


3、技术准备。科技作为处置突发事件的重要保障手段已越来越被重视，先进设备设施和成熟技术应用往往成为应急救援成败关键，特别是信息和先进的应急救援技术在当代突发事件应对中具有越来越重要的作用。政府要加大应急科技投入，加快新技术、新工艺和新设备的运用，提高防灾减灾能力，针对应急管理热点难点问题，开展联合科研攻关，不断增强科技在应急管理工作中的支撑作用。


4、预案保障。应对突发事件能力的提高，一个重要标准是看应急预案制定和管理水平，是否有预案是区别现代应急管理与传统应对突发事件的重要标志。制定预案的目的是增强应急决策科学性，明确各处置主体责任，提高处置效率。通过调查和分析，针对突发事件性质、特点和可能造成的社会危害，制定一系列的操作流程，内容一般包括5个方面：组织体系与职责、预防与预警机制、应急响应机制、应急保障机制、恢复与重建措施。要加强预案演练与宣传，增强操作人员应急意识和应急技能，通过演练和实战检验预案成熟度，为下次应对工作做好准备。


二、监测与预警机制
突发事件的监测与预警机制，是指应急管理主体根据有关突发事件过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些突发事件出现的约束条件、未来发展趋势和演变规律等作出科学的估计与推断，对突发事件发生的可能性及其危害程度进行估量和发布，随时提醒公众做好准备，改进工作，规避危险，减少损失。主要的功能在于突发事件监测、预警信息确认与发布等。


（一）监测预警机制的运行模式构建
从工作流程上把突发事件监测预警分成监测报告、分析评估和预警公告三部分。突发事件监测预警主要包括信息的收集、突发事件隐患的动态监测以及信息的初级整理，分析处理信息并形成评估结论，审核汇总后及时发布。具体操作是：由各个险种防治部门设立的专门监测站、台、所完成原始信息收集和初级处理，随后迅速向专业的突发事件评估机构传输，评估机构对突发事件的危害程度和发生的可能性，作出评估结论，以报告或通报的形式上报相关部门，经决策审批后的权威信息由各个险种的防治部门以及政府新闻主管部门进行预警信息发布。

这种流程的构建要点在于以下几个方面：
1、信息收集。信息是影响突发事件应对的控制性因素之一，广泛采集和不断积累大量的突发事件原始信息，进行加工、传递、储存、利用和反馈，及时获取具备决策价值的信息，从而对引发突发事件因素进行防范、控制和疏导，将其控制或消灭在萌芽状态。信息收集既要重视对监控对象信息的直接收集，也要善于通过各种间接方式获取突发事件信息，既要来源于主渠道即应急管理组织体系建立的上下协调、左右衔接的信息系统，又要来源其他非主流渠道包括社会层面收集的信息，以及各种媒体披露的信息等。只有获得多元化的信息收集渠道，才能使服务于应急决策信息更真实更完整，以便使组织作出正确反应。


2、信息处理专业化。在多元化信息渠道背景下，要发现和利用有价值的信息，就应发挥专家和专业技术人员的作用，剥离多余的、虚假的信息，获取有价值的信息。在获取这类信息以后，进行整理加工，发现问题以及问题背后的根本原因。


3、预警发布。对如何发布突发事件预警，可以从以下3个方面理解：
（1）发布预警的主体。突发事件预警级别发布的主体毫无疑问是政府或由政府授权的职能部门。影响超过本行政区域范围内的，应当由上级政府或者政府授权的部门发布预警警报。


（2）发布预警的渠道。政府及其应急管理机构根据突发事件管理权限、危害性和紧急程度，及时向社会发布事件预警信息，发布可能受到突发事件危害的警告或者劝告，宣传应急知识和防止、减轻危害的常识。


（3）预警发布后的行动。发布突发事件预警以后，宣布进入低级别预警期，事发地政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取一系列措施。这些措施总体上旨在强化日常工作，做好预防、应急准备工作和其他有关的基础工作，是一些强化、预防和警示性的措施。当进入高级别预警期后，事发地政府采取措施就更加有力，更具有约束力。采取法律、法规、规章规定的必要的防范性、保护性措施，更有利于突发事件的应急救援与处置工作的开展。


（4）技术投入与资源整合。预测与预警机制良性运转在很大程度上受投入机制和联动机制制约。目前，在世界范围内，自然灾害频率和灾害程度加大，急需提高针对突发事件的预测与预警技术，特别是地震、气象、环保、公共卫生、安全生产等专业预警预报系统技术。另外，还有一个机制联动问题，灾害的防御与程度的降低单靠某一个部门或者某个地区已经成为过去，需要跨国、跨地区、跨部门联合应对，多边合作。2004年12月26日，印度尼西亚苏门答腊岛外的8.9级地震引发印度洋海啸，造成30多万人死亡，成为全世界死亡人数最多的重大灾难之一。总结其教训就是印度洋各岛国没有建立健全海啸预警预测系统，各国单兵作战，所获取的有限预测预警信息又没有实现共享。因此，对以突发事件各险种专门防治机构为核心的应急管理力量进行整合，建立通畅的预警组织网络体系，疏通信息的纵横传输渠道，共享信息资源十分必要，这样才会保证信息的科学处理、快速传递与及时发布，实现信息价值最大化，为应急处置赢得先机。再者就是预警范围和内容的有效控制。预警范围要依据突发事件潜在受害者进行分类确定，以免造成不必要的恐慌，在内容上要充分考虑潜在受害者的教育水平和心理特点，使他们能够理解和接受管理者发出的预警信息，提高他们的迅速反应能力，从而采取相应行动。


（二）我国目前预警机制建设现状
我国将可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门规定。近几年国务院发布的各种突发事件专项应急预案对可以预警的突发事件预警级别规定了统一的划分标准，具体到地方政府，还可以制定本地区本部门应急预案，针对某一类突发事件进行分级确定预警级别标准，但是这些预警级别和标准要和上级政府或者部门预案相衔接，避免造成级别冲突，应急响应的启动程序冲突，实施主体冲突。


三、信息报告机制
信息报告是指灾情发生后，突发事件管理的相关主体针对灾情信息报告的职能规定模式，将突发事件信息及时、准确、全面地报送给突发事件管理决策机构，使突发事件管理的决策指挥机构能够获得信息以及事件发展变化趋势，为科学、正确的决策指挥提供有效保障。信息报告是应急管理运行机制的重要环节，渠道的畅通与否、传递效率的高低、信息研判与加工直接影响到政府应对突发事件应急处置、善后恢复等各项工作，及时、准确、全面地报告信息，有利于掌握突发事件动态发展趋势，采取积极有效措施，最大限度地减少事故和灾害发生及造成的损失，保护人民群众生命财产安全。


（一）信息报告的一般流程。在我国，按照应急管理工作条块结合、属地管理为主的原则，突发事件发生地政府是信息报告的责任主体，各级政府负责向上一级政府报告突发事件信息。具体到运行机构上，则主要由各级政府应急管理办公室和各级突发事件专业险种防治部门承担，各级应急管理办公室是突发事件和灾情信息的综合处理机构，并承担向突发事件应急委员会或者专业应急指挥机构报送信息，辅助决策指挥的职能。


信息报告制度又可分为纵向分级报告制度与横向信息通报制度。
1、纵向分级报告制度。是指在纵向上，按照分级报告的原则，灾情信息收集与一线减灾单位在获得灾情信息后，在向该险种上一级专业防治部门报告的同时，向本级政府应急管理办公室报告，各级应急管理办公室主要负责灾情信息的汇总、分析和处理工作，在达到一定级别的突发事件程度时，由本级应急管理办公室向上级应急管理办公室报告，必要时，报国务院应急管理办公室。同时，建立各类突发事件应对机构成员单位与应急管理办公室之间信息传递制度。由各级应急管理办公室与各级专业险种防治部门形成的“双线同报、交互通报”的信息报告模式，能够在第一时间获得灾情信息，从而保证对灾情信息的及时处理，有效保障对突发事件处置的决策指挥；同时，各级政府应急管理办公室可以对各类灾情报告进行指导，形成标准统一的、规范化的、便于操作的灾情报告制度，能够有效提高应急管理的效率。


2、横向信息通报制度。是指在横向上，掌握突发事件信息的机构还需向其他的关联机构进行信息通报。当灾情可能对事发地产生较为严重影响的时候，掌握灾情信息的机构除了要向本级政府和上一级主管部门报告外，还要及时通报给事发地政府或其他管理机构，以便尽快作出反应。


（二）信息报告的规范化管理。应急管理的信息报告有着严格的要求、明确的规定和规范的程序。
①在报告内容与形式上要求及时、准确、简约、规范。因此，对灾情信息的报告内容、报告形式和格式，以及报告时限等方面要作出统一的、明确的规定，做到灾情信息内容真实、要素完整、重点突出、表述准确、文字精练。同时，要注意做好突发事件的续报，确保信息连续性、完整性。

②要建立信息报告通报制度和责任追究制度。对各地各部门各单位报告突发事件的情况，应急管理相关机构要定期或不定期进行综合考核和通报。

③结合实际，依据应急预案，研究制定报告突发事件信息的工作程序，把责任落实到岗位、落实到人。加强对基层信息报告工作的指导，认真落实信息报告工作制度，查找薄弱环节，不断总结经验，研究提出改进措施。


四、应急响应机制
（一）应急响应机制的含义。应急响应机制是指社会组织或公众就发生的突发事件向突发事件管理系统报警，应急管理系统针对社会组织或公众的报警作出反应的有关主体功能的规定及其运行模式。其目的是确保社会公众能够将任何地方发生的突发事件有关信息及时地报送到应急管理系统，同时应急管理系统能够针对突发事件灾情的实际情况作出快速、准确的反应。


（二）应急响应模式。针对目前报警号码多且分散并存的现状，建立合理的响应机制应该以消除众多应急报警中心之间的界限、整合各方面的力量为指导原则，成立应急联动中心或者110接警中心，建立统一接警、分类分级调度、统一监督管理的接警与调度分离的模式。


这种接报警应急响应模式具有以下3个方面的特点：
1、统一报警号码。目前，我国有包括110、119、120、122等多个不同类型的报警电话，既不利于公众掌握，也不利于各警种快速协调处置。目前国际上通常采用统一的报警号码，如美国是911、中国台湾地区是119等。在政府或者政府委托的应急联动中心设立接警中心，统一接受各类突发事件的报警，再分流到相应的职能部门处理。这样做，一方面方便了公众报警，只需记住一个号码就可以达到报警的目的，为实施救援节约了宝贵的时间；另一方面有利于不同职能部门之间的信息互通，使突发事件处置能得到最优化配置；同时，一个号码也使得责任主体更加明确，避免了一些不必要的法律纠纷。目前，全国许多地方正在抓紧实现110、119、120、122“四台合一”，实现资源整合，统一受理以社会安全事件和事故灾难类突发事件为主体的灾情报警。


2、分类分级调度。分类调度是指各灾种防治部门都有自己的应急指挥中心，负责所属灾种的警情应急调度；分级调度是指应急联动中心负有综合调度职能，是一级调度中心，各专业指挥中心是二级调度中心，各专业指挥中心可视情况再延伸出多级调度部门。按照警情性质、类别、紧急程度确定的不同种类、不同等级突发事件灾情，由相应专业、相应等级的指挥调度部门负责应急救援力量的调度。


3、跟进协调与实施监督。建立统一的接警中心的目的在于协调与调度，对各责任部门进行监督管理，通过赋予接警中心一定的职权，便于在灾情发生后实施有效的协调与调度，同时对接警中心和接警服务以及各二级调度中心的警情处理情况进行全程的监督、跟踪与控制。


五、应急处置机制
应急处置机制是指突发事件发生后，政府或者公共组织为了尽快控制和减少事件造成危害而采取的应急措施，主要包括启动应急机制、组建应急工作机构、开展应急救援、适时公布事件进展等。突发事件应急处置是应急管理工作最重要的职能之一，尽管制定了比较完善的应急预案，建立了比较完整的应急管理组织体系，但当突发事件发生后，能否快速有效地控制和处理，尽快战胜突发事件，把突发事件造成的损失控制在最小范围，确保社会秩序正常运行和社会稳定，应急处置阶段则至关重要。如果缺少应急处置机制，就必然导致突发事件失控，甚至扩大升级，酿成更大的灾难。


（一）突发事件应急处置原则
1、以人为本。突发事件一旦发生，事发现场指挥者和应急救援人员必须把挽救人的生命和保障人的基本生存条件作为突发事件现场处置的首要任务。突发事件尽管可能造成生产生活设施、基础设施等严重破坏，但这些设施相当一部分是可以恢复重建的，而人的生命只有一次，逝去就不可复生。因此，在突发事件应急处置中，必须牢固树立“先救人后救物”的理念，以确保受害和受灾人员的生命安全为基本前提，千方百计、最大限度地保护和抢救最大多数人包括应急救援人员的生命安全，即使付出再大的成本也在所不惜。当然，在保证人员生命安全的基础上，还应该尽力保障国家和人民群众的财产安全。


2、快速反应。由于突发事件具有突发性、不确定性和危害性，尽快调集应急资源，迅速控制事态发展尤其显得重要和紧迫。特别是在第一时间内到达突发事件现场，探明危险源位置，迅速采取现场抢救措施，控制事态发展，就能够挽救更多人的生命，就能够最大限度地减少突发事件造成的损失。如果面对突发事件反应迟钝，优柔寡断，犹豫不决，势必贻误战机，丧失抢救机遇，失去处置突发事件的最佳时机，有可能造成更大的人员伤亡或财产损失，甚至可能出现事件升级扩大。


3、统一指挥。突发事件往往超出了某个部门某个地区职责范围，处置突发事件单靠某个部门、某个组织的力量是远远不够的，需要在各级党委、政府统一领导下，发挥应急委员会的作用，需要许多部门、许多社会组织甚至周边地区政府、武装力量、国际组织和志愿者参与应对处置工作，相互之间需要互相支持和协作，形成统一的处置力量，需要借助社会各种力量的共同参与，整合各种资源，形成处置合力，才能实现最优效果。


4、依法行政和科学处置。在紧急状态下，政府拥有许多特殊的紧急权力，这是应对突发事件的需要。但这些权力必须慎用，切忌误用、滥用，尤其是涉及公民人身权、财产权的紧急措施时，更需依法行使。《中华人民共和国突发事件应对法》已对紧急状态确认、紧急措施采取和公民权利义务、紧急状态期间法律责任及政府授权等方面作出了明确规定，将突发事件应急处置纳入法治轨道，目的在于提高突发事件应急处置质量。处置中更需注意借助高科技成果，遵循客观科学规律，发挥专家和专业技术人员的决策支持作用，切忌盲目决策。


（二）突发事件应急处置主体
突发事件发生后，事件发生单位、社区、村（居）民委员会和乡镇人民政府、街道办事处必须快速作出反应，指派本单位救援队伍或者本辖区有关力量进行先期处置，迅速救人，控制危险源和现场，疏散现场人员，并组织群众自救互救，立即向当地或者上一级人民政府或者应急机构、专项应急机构及其有关部门报告并随时报告事态发展情况。县以上人民政府或者其应急机构、专项应急机构接到突发事件的报告后，有关领导和人员必须立即赶赴现场，并根据现场紧急救援工作需要，设立现场指挥部，统一指挥现场应急救援工作。现场指挥部由事发地人民政府、主管和责任单位、有关应急救援部门的负责人组成，由当地人民政府负责人任指挥长，抢险工作现场指挥由责任单位、公安、消防等主管和负责人担任，特大、重大突发事件的现场指挥长分别由国务院、省特大、重大突发事件应急指挥部指定。


（三）应急处置主要程序
1、接报研判。应急管理或者职能部门接到事件报警后，要详细记录，包括报告单位或个人、时间、地点、事件类别和规模、危害程度、可能演变的方向等，值守人员要对以上信息进行分析研判，及时报告领导和上级机关，决策者要有敏感意识和审时度势能力，及时决断。特别是在敏感人群、敏感地带、敏感时间发生的事件以及发生初期情况不明的事件，要给予高度关注，认真研判，界定级别就高不就低，不能麻痹大意。


2、启动预案。应急决策作为非程序性决策，要求处置者在有限的时间、人力、物力、技术约束条件下，迅速对事件类别级别、严重性紧迫性和变化趋势作出快速决策，成立或启动应急机构，向有关对象发出预警，在确定事件级别以后，启动相应预案，必要时向社会预警，调动应急资源及时开展处置，各种力量立即投入应急状态。如果事件级别升级，事发地人民政府应该及时向上级人民政府报告。


3、救援处置。事发地人民政府在迅速上报信息同时，要迅速赶到现场实施救援，先期处置，防止事态扩大，要迅速控制危险源，封锁现场，实行交通管制。应急处置措施是事发地政府的一种行政权力，带有强制性和规范性，既要保证在事件发生以后快速高效处置，减少损失和危害，又要不因滥用权力损害公民权利和利益，具体措施的使用一般主要有以下3点。


（1）救人措施。现场指挥部成立后，要组织各种力量开展处置，组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员，应急救援要保障营救工作人员生命安全，确保不发生新的伤亡事故。现场指挥部要科学制定救援或者处置方案，实行谁拍板谁负责，各级各部门必须服从现场指挥部统一指挥，统一调度，专家要参与现场指挥部工作，提出决策建议。


（2）控制措施。事件发生后，指挥部要迅速查出并控制危险源、危险区域，划定警戒线，确定处置重点，控制事态蔓延，消除发生次生灾害的隐患，为事件处置创造有利的外部环境。社会安全事件发生以后，还要维持正常社会秩序，保持大局的稳定。


（3）保护措施。事件发生后，要对重要应急物资、重点单位、重要部位进行保护，合理分配应急资源，防止人为破坏和不可抗力影响。


在应急处置中需要迅速调用各种应急物资，各部门要通力合作，各司其职。要注重发挥解放军、公安干警、武警等力量的突击队作用，发挥综合应急救援队伍和专业应急队伍骨干作用，组织抢修交通、供水、供电、通信等公共设施，提供避难场所、医疗卫生保障等措施。同时还要注意稳定社会秩序，依法严惩垄断资源、哄抬物价、欺行霸市等各类干扰应急处置工作的行为。应急处置结束以后，针对不同类型事件，有关部门要加强对危险源监测，防止衍生灾害发生。如国土部门要对灾后地质隐患点进行登记排除，水利部门要对灾后病险水库进行隐患工程治理，环保部门要对空气和水质进行污染检测，卫生防疫部门要防止疫情灾后爆发流行，公安机关要及时解除警戒等。


六、善后恢复重建与调查评估机制
突发事件的善后恢复和重建与调查评估是指突发事件被控制后，政府及其部门以及社会力量致力于恢复工作，尽力将社会财产、基础设施、社会秩序和社会心理恢复到正常状态的过程。


突发事件善后恢复和重建是整个应急管理运行机制中的重要环节，这里包括以下3个方面的含义：①解决和控制与突发事件问题相关的、可能导致再度发生突发事件的各种问题，巩固处置成果。②对突发事件造成的破坏进行社会的、物质的、心理的和组织的等各方面的重建和恢复。③通过对突发事件发生原因、处理过程进行细致分析，总结经验教训，提出改进意见，不断提高应急管理水平。同时，对涉及责任事故的责任人给予相应处理。


（一）善后恢复和重建
根据各国实践经验，突发事件恢复领域重点放在自然灾害和事故灾难类。在采取必要的应急措施后，突发事件的威胁已经在社会可控范围内，社会秩序已趋于基本稳定后，应急指挥部则要对应急措施作出调整，停止执行或减低执行强度，以结束应急状态，筹备进行事后恢复重建相关事宜。同时，还得注意防止次生、衍生事故发生，不能对事后工作掉以轻心。其中物质方面的恢复与重建工作主要是人们生活和生产等方面各种设施的恢复和重建；社会方面的恢复与重建工作主要是法律和社会秩序的恢复和重建，恢复正常的法律秩序，恢复正常的生活、生产以及工作秩序；精神方面的恢复主要是对社会公众特别是突发事件当事人与受灾者提供精神和心理救助。


1、善后恢复和重建工作流程。
（1）成立恢复小组。这个小组不同于应急小组，其任务就是使社会从破坏性环境中恢复过来并寻求进一步发展，恢复小组成员多来自政府及其资金、项目、技术管理部门，还要有评估专家、利益相关者参加，并明确各自职责。


（2）确定恢复目标。收集储备事件发生的危害程度、灾后资源需求等资料，进行评估和规划，在此基础上确定恢复目标，目标的确定既要考虑恢复灾前水平，又要考虑抓住机遇，为灾后发展提供后劲的措施，乃至实现组织管理结构重组。


（3）制定恢复计划或规划。恢复目标和对象确定后，就要安排恢复秩序、分配恢复所必需的资源，制定补偿政策和激励机制，建立恢复工作中团队、个人及其相互联动的机制。
（4）实施。在突发事件事后恢复和重建工作中，地方政府必须承担主要责任。上级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术指导，组织其他地区提供资金、物资和人力支援，国务院和省级政府制定扶持有关行业发展的优惠政策，受影响地区的人民政府应组织实施善后工作计划，依据计划或规划，有步骤分阶段恢复灾后生产生活秩序，恢复社会政局稳定。


2、善后恢复应注意的两个问题。
（1）社会心理救助机制。美国“9·11”袭击事件发生后不久所做的抽样调查显示，纽约市附近居民所遭受的心理压力，比其他地区的美国人都要大，美国政府对此事件可能引起的心理问题采取了一定的预防措施，“9·11”事件的现场开设了此事件的心理咨询，纽约州紧急事件处理办公室以及纽约精神卫生中心开始处理灾后的心理救援工作，通过电台、电视台、报纸、网络、热线电话等手段进行了大范围的精神卫生服务宣传。青海玉树地震发生以后，对地震灾区的群众开展社会心理援助显得特别重要，而且这种援助是一个漫长的过程，越来越引起我国政府重视。在我国，可以建立一个由新闻媒体、社会非政府组织以及政府多方力量组成的社会心理救助中心，其日常工作在于通过调查、统计、实验等方法，了解和把握不同群体的心理状况，注意人们心理状态的变化，对于一些消极心理，要积极疏导，对具体社会心理障碍要进行深入分析，找出社会历史根源，找准其产生的具体原因，消除突发事件隐患。突发事件发生后，要通过媒体宣传、电话、面谈、走访等手段合理实施社会心理干预与救助，逐步恢复受众信心，走出突发事件所带来的阴影。


（2）社会支持系统问题。许多事实证明，社会支持系统对应对突发事件确实能够起到“减压”或缓冲调节的作用。首先，政府的援助机制。政府作为首要的组织部门，当人们遭遇到重大突发事件时，可以动员各种力量，给受灾的公众强有力的社会支持，这也是公共财政支出的必然要求，对于中国这样一个灾害频发的国家，除了加大财政预备费增长比例和绝对数额外，建立健全独立运行于财政预算之外的应急基金，滚动发展，专门用于处置突发事件十分必要。其次，建立健全社会援助机制。具体指在突发事件结束，特别是自然灾害或事故灾难结束后，政府救助是十分有限的，还得呼吁亲朋好友、同事、工作单位、企业、社会团体、红十字会、工会妇联，以及国际社会等社会各个方面给予精神上、感情上和物质上的支持与援助，妥善解决因突发事件引发的矛盾和纠纷。汶川地震、玉树地震能迅速得到国内外广泛的救援和救助就充分体现了这一点。


（二）调查与评估
突发事件应急处置工作结束后，事故处置主体——政府有关部门应该适时开展事故调查与评估，特别是事故灾难类多为责任事故，必须开展事故责任调查，认定责任，追究当事人责任，作为负激励警示后人。


1、事件调查。事件调查的主要内容是事件的基本情况、应急处置措施及效果、分析事件诱发原因、应急处置的经验教训及启示、事故责任认定及处理意见、改进措施等，依据事件发生级别确定事件调查的牵头政府或部门，相关成员单位参与，设立若干工作组，查阅相关资料、询问调查当事人及利益相关者，固定证据，必要时冻结相关资产。调查结果形成书面报告，作为责任追究、工作改进的重要依据，向处置突发事件的本级政府和上级政府汇报。


2、事件评估。对事件处置工作进行评估的主要内容有：事件发生后应急主体的反应速度、应急资源配置的合理性、信息沟通的有序性、救援措施实用性以及事件可避免性。评估结果的应用意义在于增强社会组织和公众应急意识，提高社会对突发事件的防御能力，改进应急系统，提高政府对突发事件的应对能力。减低灾害脆弱性，为受影响地区制定恢复重建计划，尽快为恢复生产、生活、工作、社会秩序、社会心理提供佐证和参考价值，也可作为应急教育培训案例素材。


3、区别与联系。调查与评估有区别又有联系，两者不可混淆。区别在于主体不同，调查主体是政府及问责部门或者司法机关，评估主体除了政府及其部门外，也可以是中介机构、学术机构。内容侧重不同，调查内容侧重事故灾难类的诱发原因、行政问责及工作建议，评估侧重于应急体系、应急能力的评价。但两者内容可以部分重叠，互为借用。


七、资源配置与监管机制
要确保应急运行机制高效、有序、灵活运转，需要一系列管理机制作为支撑，这些机制贯穿整个应急运行机制全过程，它们的运行具有自身特点或者要求，相互作用，相互影响。


（一）资源配置机制
充分有效利用应急资源是保障应急体系正常运转的必要环节。应急资源管理既要考虑资源数量、质量，还要考虑资源在时间和空间上的规划布局，使资源保持在最佳配置状态，做到有备无患。资源管理机制主要包括人力资源管理机制、资金资源管理机制、物资资源管理机制、信息资源管理机制、技术资源管理机制等。


（二）资源监管机制
资源监管是应急管理的重要组成部分，它的特殊性在于贯穿应急管理全过程，通过纠正偏差，改进制度，排除干扰，促使应急管理体系正常运转。通常主要包括以下两个内容：监督机制和奖惩机制。


1、监督机制。监督机制是指组织为了达到所设定的目的而采取的纠偏行为及过程。建立应急监督机制重在对风险防范、应急处置（包括事前、事发、事中、事后）、应急程序等方面责任主体进行全程、全方位监督，目的在于防患于未然，在突发事件来临时能有效控制事态，减低或者消除事件带来的危害，而不是事后总结经验教训。它包括以下两个方面。


（1）监督内容。主要是对责任主体不作为或乱作为的事前、事发、事中和事后监督。不作为表现在有关单位对事故灾难类风险隐患管理监督失位，对易引发社会安全的矛盾纠纷隐患未能及时排除，从而引发事件发生。在应急处置方面，未能在第一时间开展有效处置，控制事态，引起事态升级，不服从应急指挥和协调，以及未能及时开展灾后恢复等；乱作为主要表现在预防阶段因行为不当加大突发事件的发生风险，应急处置存在重大失误，以及将应急物资、资金截留挪用等。


（2）监督主体和形式。各级司法机关、行政机关或者监察机关、党的纪检部门、新闻媒体、人民群众都可以成为监督主体。监督形式主要有：司法机关主要对违法构成犯罪的相关单位或者个人依法追究刑事责任；上级人大、行政机关或者监察机关主要针对下级机关和个人不履行职责，按照相关法律法规和程序对相关责任单位和个人进行处分；党的纪检部门对党的领导干部、党员有严重违纪行为但不构成犯罪的作出党内处分；新闻媒体和人民群众对政府及相关部门在应急处置中的行为进行监督。此外，各级职能部门定期或不定期对有关单位、部门和责任人开展检查、听取汇报，促进其改进工作，消除隐患也是一种有效监督形式。


2、奖惩机制。奖惩机制是指为了完成应急管理任务，对参与主体设计的管理考核、激励措施并实施过程。针对应急管理活动而言，奖惩机制同样贯彻应急管理工作全过程，激励有正激励即奖励，也有负激励即惩罚。关键环节在于评价体系建设、激励兑现。完善奖惩机制有利于调动各方积极性，完成组织目标，以利于应急管理工作开展。
奖惩机制的一般工作过程：


（1）制度设计。建立绩效评价体系，对考核对象应急能力进行全面的、综合的反映和考核评价，探索出应急管理绩效提升的有效途径。包括建立绩效考核指标如政府综合实力、应急处置能力、应急处置效果等，确定评价方法如定性、半定量、定量几种方法。


（2）事中督查。在目标实施过程中，需要对考核对象实施目标出现误差进行纠偏，同时，对出现的新情况进行分析，总结经验教训，以便下个目标实施中重新建立考核体系。


（3）考核认定。对考核对象考核周期进行全面考核，包括非常态下政府应急管理指标、常态下预防与准备指标等，在此基础上形成考核评价结果。考核要客观公正，尽可能收集到量化指标，去伪存真，以事实为依据，以考核评价体系为准绳，保证考核证据有效性、权威性。要考虑对象在实施目标过程中的特殊性，因为突发事件不可预计，评价体系也在不断完善中，对出现个别情况要灵活处理，防止考核过于刚性化。


（4）兑现奖惩。根据考评结果，评定等级，对优胜者和特别贡献者进行奖励表彰，以此弘扬典型。对严重没完成任务的给予通报批评，对有重大失误的可以实行一票否决。以上可以采取媒体刊登、会议总结、文件下发等形式。


八、新闻发布机制
新闻发布是指政府依据法律法规要求，在应急处置过程中和处置结束后，就突发事件基本情况、应急措施及现状等情况，通过主流媒体及时、准确、全面地向社会公众进行发布和报道。事件信息披露（除涉及国家安全、有重大影响公共利益和个人隐私外）是应急工作各主体方信息沟通主要内容之一。良性沟通可以增进了解，相互支持。只有及时、准确、全面地披露事件信息，才能满足公众知情权，接受社会监督，杜绝谣言产生，避免社会恐慌，才能使社会组织、公众配合政府开展应急工作，协同作战。国外许多国家对信息公开早有相关法律规定，我国法律法规也有相应的条款。如政府信息公开条例规定，县级以上政府及其部门在各自职权范围内确定主动公开的政府信息具体内容，其中涉及突发事件应急管理的两个内容，即突发事件的应急预案、预警信息及应对情况以及环境保护、公共卫生、食品药品、产品质量监督检查情况要向公众披露。


突发事件发生后，应急指挥部应当确定新闻发言人，按照有关规定和程序，统一、及时向社会发布有关信息。对需要动员社会力量参与处置的突发事件信息以及国家机关作出的应急工作指示、决定、命令，必须及时通过媒体公开。在管理与具体责任主体上，应该由相应部门和政府新闻主管部门协同负责信息发布工作。在发布时间上可以根据突发事件处置具体需要而定。


九、合作参与机制
突发事件处置范围、危害程度难以确定，带来处置工作难度，在某些情况下需要外在力量协同作战。它包括常态和非常态下的协作。常态下合作主要是工作交流、信息共享等。突发事件发生以后，各方相互支持，良性互动。


（一）周边合作机制
它是指突发事件发生或者可能发生时，承担主体处置职能的一方与其周边各方共同应对的形成机制。它具有以下特性：


1、主体性。即在一定范围内处置突发事件必须明确处置主体，建立统一指挥体系，即各级应急委员会和专项应急指挥机构履行组织指挥职能，依法行使紧急状态处置权力，充分调动和配置各种资源应对突发事件。


2、协同性。各方协同参与，从组织体系、职责、运行方式、资源获取等方面明确任务，确保高效运转。


3、互补性。参与各方在资源上，如应急队伍能力、救援装备、技术手段等有一定差别，因此在资源备份上必须具有互补性，而且要保持资源共享的畅通性，理顺关系。

周边合作机制建立要注意以下3点：
①建立战略合作关系。每个地方要有战略眼光和合作意向，摸清本地方本系统应急资源，主动加强多边合作，通过定期磋商等方式，形成各方协同应对突发事件共识，在此基础上，邀请各方参与，达成公共安全框架协议。

②建立合作机构。合作机构可以是临时的，也可以是专门机构，但不论何种形式，都要定期研究具体问题，保持良好信息沟通。

③合作实施。突发事件没发生时，各方要相互交往，共同培训等，必要时开展定期应急演练和交流。当突发事件来临时，采取周边联动，迅速调集应急资源，统一处置，协同应对。

（二）社会参与机制
社会参与机制是指组织、引导社会力量共同参加应对工作所遵循的措施和程序。在预防阶段，可以增强参与主体的应急意识和防患意识，某些特定主体如安全责任单位既是参与者，又是被管理者。在处置阶段，社会动员在突发事件应急管理中具有不可替代的作用，完善的社会动员体系，有助于形成应急管理合力和快速有效处置突发事件，更有助于形成政府与社会公众协调互动的良性关系。

社会参与机制具有以下特点:
1、广泛性。突发事件的应急处置不是政府一家的事情，国内外应急实践表明社会组织和公众的参与也是有效应急的重要因素，配合政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序。

2、秩序有序性。突发事件的突发性，更需要政府在处置中高效、有序。社会动员也应该是有组织、有秩序地进行的，而不是杂乱无章、失去控制地进行，公民在应急处置中应当主动接受政府和有关部门的各项应急部署和措施，特别是各项管制的义务。

3、目的明确性。一方面，应急管理社会动员是为了实现特定的目标而进行的一种社会群体性行为。另一方面，政府作为应急管理的主体，为了与公众建立起良好的社会关系，必须充分发挥自己的主体性，按照既定目标积极地、主动地、有创造性地组织各种旨在影响和引导公众参与应急管理活动，从而使政府的应急管理工作得到公众的认同、理解、支持与合作。

建立社会参与机制要注意以下3个方面：
1、制度设计。各类突发事件参与主体要建立应急管理工作制度，自觉接受政府以及社会各界监督，政府在政策支持、资源保障、舆论导向等方面要给予社会参与主体应有的政策支持和合法地位，这些都要通过制度设计逐步完善，通过法律法规、政策等形式明确下来。

2、培训提高。政府应该在法律法规、应急知识宣教普及、应急演练、应急培训等方面对参与主体给予指导，提高社会公众应急素质和能力。

3、紧急动员。发生突发事件以后，各类主体要按照各自职责和应急预案开展工作，积极发挥各类群众团体、红十字会等民间组织、基层自治组织乃至国际社会力量在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理支持等方面的作用，不失时机地做好公益捐赠工作。例如，汶川地震应急救援引发了一次真正意义上的、大规模的社会动员，万众一心，众志成城，充分显示了我国政府社会动员的强大威力。
当前，我国突发事件社会合作参与要在政府主导、社会参与的大原则下，构建一个覆盖全过程的应急治理结构，建立有序有力的社会参与机制和评价激励机制，不断完善以下内容：
①军队、武警部队与政府应急管理联动机制。将军队、武警部队参与应急管理工作纳入规范化、制度化、法制化轨道，促进军队与地方应急管理工作的落实。依托公安消防队伍建立应急救援专业队伍，建立公安消防部队与地方专业机构的应急合作机制，发挥公安消防部队的突击作用，提高应急处置和救援水平。

②应急志愿服务机制。为志愿者提供救援基础设施和专用救援设备，志愿者则按照国家标准参与培训，掌握各种救援技能，接受政府调遣，实施各类应急救援。建立社会力量公益捐赠机制，规范捐赠行为，强化款项管理，为应急处置和灾后重建提供必要的保障。

http://www.hbj.hunan.gov.cn/hjjc/hjyj/content_26349.html

morris_2007

第二章 应急管理体制
21世纪以来，各国面对突发事件频发的形势，将应急管理提上新的认识高度，在应急管理体制机制建设上开展了新的运行模式探索，并取得了好的效果。2003年“非典”以后，我国全面贯彻落实科学发展观，积极履行政府公共管理职能，突发事件应急管理实现了从单一的抗灾救灾向综合性的应急管理转变，提出了应急管理“一案三制”建设，即应急预案建设和应急管理体制、机制和法制建设。根据国际国内形势要求，逐步建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制。从应急管理实践来看，体制的功能健全和发挥直接关系到突发事件的预防能否到位，应急处置是否及时、有效，已经成为迅速、准确、高效应对各类突发事件的关键。

第一节 应急管理体制的概念
一、应急管理体制的内涵
应急管理体制是指为保障公共安全，有效预防和应对突发事件，避免、减少和减缓突发事件造成的危害，消除其对社会产生的负面影响，而建立起来的以政府为核心，其他社会组织和公众共同参与的有机体系。与一般的体制有所不同，应急管理体制是一个开放的体系结构，由许多具有独立开展应急管理活动的单元体构成。从整体上看，应急管理体制可针对不同类型、不同级别和不同地域范围内的突发事件，快速灵活地构建起相应的应急管理体制。从功能上看，其目的在于根据应急管理目标，设计和建立一套组织机构和职位系统，确定职权关系，把内部上下左右联系起来，以保证组织结构的有效运转。

二、应急管理体制的特征
应急管理作为政府的社会管理和公共服务职能，具有与其他组织管理职能相同的特征，又有不一样的特征。


（一）组织集权化。突发事件的不确定性、破坏性和扩散性，决定了应急管理的主体行使处置权力必须快速、高效，因而要求整个组织严格按照一体化集权方式管理和运行，上下关系分明，职权明确，有令必行，有禁必止，奖罚分明。强调统一领导、统一指挥、统一行动的一体化集权管理。


（二）职责双重性。在各国现阶段的应急管理实践中，除了部分应急管理人员从事专业应急管理工作，但大多数应急管理参与主体来自不同的社会领域和工作部门，在正常的情况下，他们从事于社会的其他工作，只有在应急管理工作需要时，才参与应急管理活动，担负应急管理方面的职责。


（三）结构模块化。应急管理组织中每个单元体都有类似的内部结构和相似的外部功能，是一个独立的功能体系，由不同单元体系组成的功能体系也具有相似的结构和功能，具有模块化的组织结构。遇有不同类型、不同级别和不同区域的突发事件时，可通过灵活快速的单元体组合，形成相应的应急处置体系。


三、应急管理体制确立的基本原则
应急管理体制的确立涉及一个国家或地区的政治、经济、自然、社会等多方面因素，而且随着人类社会进步和应对突发事件能力提高而不断变化和调整。其设立和调整要把握好以下几项基本原则。


（一）统一指挥。突发事件应对处置工作，必须成立应急指挥机构统一指挥。有关各方都要在应急指挥机构的领导下，依照法律、行政法规和有关规范性文件的规定，展开各项应对处置工作。突发事件应急管理体制，从纵向看包括组织自上而下的组织管理体制，实行垂直领导，下级服从上级的关系；从横向看同级组织有关部门，形成互相配合，协调应对，共同服务于指挥中枢的关系。


（二）综合协调。在突发事件应对过程中，参与主体是多样的，既有政府及其政府部门，也有社会组织、企事业单位、基层自治组织、公民个人甚至还有国际援助力量，要实现反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制，必须加强在统一领导下的综合协调能力建设。综合协调人力、物力、财力、技术、信息等保障力量，形成统一的突发事件信息系统、统一的应急指挥系统、统一的救援队伍系统、统一的物资储备系统等，以整合各类行政应急资源，最后形成各部门协同配合、社会参与的联动工作局面。


（三）分类管理。由于突发事件有不同的类型，因此，在集中统一的指挥体制下还应该实行分类管理。从管理的角度看，每一大类的突发事件，应由相应的部门实行管理，建立一定形式的统一指挥体制，如在具体制定预案时，就明确了各专项应急部门收集、分析、报告信息，为专业应急决策机构提供有价值的咨询和建议，按各自职责开展处置工作。但是重大决策必须由组织主要领导作出，这样便于统一指挥，协调各种不同的管理主体。


（四）分级负责。对于突发事件的处置，不同级别的突发事件需要动用的人力和物力是不同的。无论是哪一种级别的突发事件，各级政府及其所属相关部门都有义务和责任做好预警和监测工作，地方政府平时应当做好信息的收集、分析工作，定期向上级机关报告相关信息，对可能出现的突发事件作出预测和预警，编制突发事件应急预案，组织应急预案的演练和对公务员及社会大众进行应急意识和相关知识的教育及培训工作。分级负责明确了各级政府在应对突发事件中的责任。如果在突发事件处置中发生了重大问题，造成了严重损失，必须追究有关政府和部门主要领导和当事人的责任。对于在突发事件应对工作中不履行职责，行政不作为，或者不按照法定程序和规定采取措施应对、处置突发事件的，要对其进行批评教育，直至对其进行必要的行政或法律责任追究。


（五）属地管理为主。强调属地管理为主，是由于突发事件的发生地政府的迅速反应和正确、有效应对，是有效遏止突发事件发生、发展的关键。大量的事故灾难类突发事件统计表明，80%死亡人员发生在事发最初2小时内，是否在第一时间实施有效救援，决定着突发事件应对的关键。因此，必须明确地方政府是发现突发事件苗头、预防发生、先行应对、防止扩散（引发、衍生新的突发事件）的第一责任人，赋予其统一实施应急处置的权力。出现重大突发事件，地方政府必须及时、如实向上级报告，必要时可以越级报告。实行属地管理为主，让地方政府能迅速反应、及时处理，是适应反应灵敏的应急管理机制的必然要求。当然，属地管理为主并不排斥上级政府及其有关部门对其应对工作的指导，也不能免除发生地其他部门和单位的协同义务。

第二节  应急管理机构设置
应急管理体制的核心内容是应急管理机构的设置和职能定位，它明确了体制内各应急管理主体的法律地位和职责以及相互间的联系方式。健全的应急管理体制必须有全面有力的管理机构作支撑。


一、应急管理机构的概念
所谓应急管理机构是指制定应急管理政策，提供应急管理服务，处置突发事件的公共组织。其主体纷繁复杂，既有政府及其部门，又有社会公共组织如自治组织，还有是主导组织，如政府处置突发事件服务的咨询机构等。现代社会每时每刻都面临着各种突发事件的冲击和威胁，要想最大限度地避免和减少这种冲击和威胁，确保社会公众生命财产安全和公共利益不受损失或者减少损失，就需要建立权责明确、运作高效的应急管理机构，以统一的步调，共同开展针对突发事件的应对活动。应急管理机构是指应急活动的主体为开展预防与应急准备、应急响应、应急处置活动而建立起来的有效组织构架，其特点主要体现在以下方面。


（一）主导性。主导性即预防和应对突发事件工作必须有一个主导核心，掌握着应对突发事件所必备的大量的社会资源，调集全社会各个方面共同参与，正确引导媒体和舆论的走向，及时公开突发事件信息，大力开展应急知识培训、宣传、教育，引导公众积极参与各项应急管理活动，不断增强公众的防范意识，提高社会整体的应急能力，它体现的是应急处置权力分配关系。


（二）约束性。在应对过程中，每个级别的管理机构都必须在法律、法规限定的范围内，行使自己的权利，履行规定的义务，共同承担突发事件所带来的风险，它体现的是各个应急管理主体的法律地位。


（三）协作性。各部门应分工明确，相互配合，协同作战，实现对突发事件的快速反应，降低处置突发事件的运行成本。


二、应急管理机构的设置原则
应急管理机构必须具备快速、高效、广泛地整合资源的特殊功能。应急管理机构的确立应遵循以下原则。


（一）系统整体原则。应急管理是一个系统工程，包括应急准备、预警、响应、处置及恢复等几个阶段，按照系统原理和系统开放原则，必须深入研究政治环境、技术环境及资源环境等对应急管理的影响，设置相应的组织管理系统，提高对各方面环境的适应能力。

系统整体原则主要体现在以下3个方面：


1、结构完整。应急管理机构只有结构完整才能产生必要的功能。应急管理组织内部是一个系统，它是由决策系统、执行系统、操作系统、监督系统和反馈系统等构成，并要求尽可能地保持各个系统协调联动，而不能割裂其内部的有机联系，将其分散开来。


2、要素齐全。应急管理组织系统要素一般包括人员、职能和责任、信息等。人员在应急管理中起主导作用，要求应急管理组织中的人员具备较高个人素质，充分发挥个人潜力，确保应急管理组织高效运行。规定每一岗位和职务所拥有的权力和承担的责任，以达到指挥、协调和控制的目的，避免有权无责或者有责无权的问题。应急管理机构与外界联系、与组织系统内部联系主要依靠信息沟通，能否保持信息畅通是应急管理机构设置时应考虑的重要因素。


3、确保目标。根据应急管理目标建立和调整组织机构，按机构各部门各岗位的职能要求确定相应目标和任务，将目标和任务进行分解和细化，并与每个岗位担负的责任相适应，提高整体效能，确保各项应急管理工作任务的贯彻落实。


（二）集权化原则。应急管理通常是跨部门、跨地域的，不仅会影响到许多正常的工作和业务流程，还要及时进行信息通报与资源调拨分配。这种跨部门、跨地域的工作是任何一个部门的管理机构或人员都无法胜任的，而且突发事件发生具有突然性、破坏性、社会性等特点。因此，必须建立集权式管理机构，上下各级形成统一领导、统一指挥和统一行动的高度集中的应急指挥系统，以便能够调配各方面资源，组织各个部门协调工作。在集权化的应急指挥体制中，实行行政首长负责制。根据授权，政府最高行政长官在突发事件发生时有权指挥各相关部门和力量统一行动，整合资源，以保证统一指挥，确保命令统一性与有效性，避免出现政出多门，下级无所适从，人为造成权力与职责结构破坏，使应急管理工作无法有效开展的现象。


（三）权责对应原则。对承担应急管理职责的人员，不论其在组织中的哪个层面工作，既要确立其在应急管理中的责任，又要赋予其应急管理中的权力，使其权责对应，其担负的目标、任务与赋予其相应的权力、责任相匹配，坚持有多大权力就负多大责任，有什么权力就负什么责任的原则。例如，如果领导者有权无责或权大责小，就会作出不负责任的决策，甚至产生瞎指挥、滥用权力的官僚主义或腐败行为；如果领导者有责无权或责大权小，就没有承担责任的保证，其所承担的应急管理任务就难以完成，甚至会严重挫伤其积极性，不利于应急处置。要实现权责对应，主要靠科学的组织设计，明确权力分配关系，深入研究组织结构，建立起一套完整的职能职责制度体系。


（四）机构常设原则。突发事件可以预测，却不能完全避免。突发事件应对法规定，突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。目前，我国应对突发事件的临时性机构较多，这些机构常受部门、单位常规性事务的影响，应急管理往往被置于次要地位，难以为应急管理提供有效的组织保证。针对平时应急管理中的预案管理、风险管理职能，设置应急管理常设机构是必需的。强调应急管理机构常设，并不排除特殊情况下，面对难以预料的特别重大突发事件时成立应急管理临时机构。当然，设置应急管理机构应注重精简和提高效率，减少内耗，确保组织信息传递畅通快捷和对外开放有序。


（五）属地管理原则。属地管理为主原则强调地方政府特别是市、县两级政府是处置突发事件的第一责任人，当地政府的最高行政领导有权处置辖区内所发生的突发事件。突发事件发生后，事发地政府能否迅速反应和正确、有效地应对，能否立即采取措施及时、有效地进行先期处置，是有效遏制突发事件发生、发展的关键。


（六）良性互动原则。应急管理涉及各部门各方面，突发事件发生后，政府不同职能部门之间应协调运作，发挥整体功效。要进一步理顺中央和地方分级处置职能，强化条块之间的协调配合。同时，还要发挥政府社会动员职能的优势，组织和调动社会各方面力量，共同参与突发事件监测、预警和处置工作，实现政府功能与社会功能优势互补与良性互动，形成政府统一指挥、各部门协同配合、全社会共同参与的应急管理工作格局，形成有效应对突发事件的合力。


三、我国应急管理机构设置
（一）应急管理机构。我国设立应急管理机构，主要是从国情出发，也是借鉴了国外应急管理机构设置模式，在现有管理体制基本不变的情况下，充分考虑发挥各级政府的信息主渠道和综合协调作用，强化各级政府社会管理和公共服务职能，强化各部门应对突发事件的处置职能，明确各级基层组织应对辖区内发生的突发事件的职责，同时注重发挥决策咨询机构作用等方面，建立了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。目前，应急管理机构主要包括领导机构、工作机构、办事机构、地方机构、咨询机构等。


1、领导机构。建立健全各级党委领导下的统一指挥机制，实行突发事件应对工作首长负责制，是我国应急管理体制的基本要求。国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理的领导下，通过国务院常务会议研究、决定和部署特别重大突发事件应急管理工作；根据应对突发事件的实际需要，国务院设立国家突发事件应急指挥机构，统一领导突发事件应对工作，如国家设立的国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火总指挥部、重大工业事故国家救灾总指挥部、国家抗震救灾总指挥部。国务院负责处置涉及跨省级行政区域的，或超出事发地省级政府处置能力的特别重大突发事件；国务院及地方各级政府按照分工对相关领域的突发事件处置工作全权负责，国务院及地方各级政府成立相关应急指挥机构，对不同级别、不同类别的突发事件实行分级分类管理与处置。地方各级政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发事件的应对工作。县级以上地方各级政府应设立突发事件应急委员会，统一领导、协调本行政区域突发事件应对工作。政府主要领导挂帅，分管领导和各相关单位主要负责人为成员。常态时，应急委员会定期研究本区域应急管理工作的重大问题及政策措施。非常态时，即本区域发生了涉及全局性的、综合性或特别重大的突发事件时，应急委员会则全权履行组织指挥应急处置职能，依法行使紧急状况处置权力，充分调动和配置各种资源应对突发事件。应急委员会下设若干个突发事件专项应急指挥部或应急领导小组。这种专项应急指挥机构既负责专项突发事件的应急处置，又承担专项突发事件的常态管理。一般而言，政府发布一个专项应急预案，相对应的成立一个专项应急指挥机构。这样设置，既可在突发事件发生后不再临时成立指挥机构，又可保证政府专项应急预案的贯彻实施和专项突发事件的应急处置。各专项应急指挥机构常态管理的主要职责是：研究制定本区域、本专项突发事件应对工作和指导意见，部署和总结年度工作；组织实施本区域应急管理重要项目建设。


2、工作机构。上级人民政府主管部门在各自职责范围内，指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。各级政府主管部门是突发事件应对的工作机构，其职责是具体负责相关类别的突发事件专项和部门应急预案的起草与实施，承担相关应急指挥机构办公室工作，在政府的统一领导下开展应急处置工作，同时指导、协助下级政府及其相应部门做好有关突发事件的预防、应急准备、应急处置和恢复重建等工作。基于历史的原因和应对特定行业或领域的突发事件的需要，突发事件应对法颁布前已经形成了有关法律、法规确定由国务院有关部门对特定行业或领域的突发事件的应对工作负责的工作格局。主要是指民航、铁路、海事、核利用等部门，其发生的突发事件具体包括民航事故、铁路行车事故、水上交通事故、核事故等，由相关部门负责处置，突发事件发生地政府应当积极配合并提供必要的支持。


3、办事机构。国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，其办事机构及具体职责由国务院规定。县级以上人民政府有必要在其内部设立相应的突发事件应急管理综合办事机构，负责应急管理日常工作。如《国家突发公共事件总体应急预案》明确规定：国务院办公厅是突发事件应急管理的办事机构，设国务院应急管理办公室（国务院总值班室），履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。

其主要职责如下：
（1）承担国务院总值班工作，及时掌握和报告国内外相关重大情况和动态，办理向国务院报送的紧急重要事项，保证国务院与各省（区市）政府、国务院各部门联络畅通，指导全国政府系统值班工作。


（2）办理国务院有关决定事项，督促落实国务院领导批示、指示，承办国务院应急管理的专题会议、活动和文电等工作。


（3）负责协调和督促检查各省（区市）政府、国务院各部门应急管理工作情况，协调、组织有关方面研究提出国家应急管理的政策、法规和规划建议。


（4）负责组织编写国家突发事件总体应急预案和审核专项应急预案，协调指导应急预案体系和应急体制、机制、法制建设，指导各省（区市）政府、国务院有关部门应急体系、应急信息平台建设等工作。


（5）协助国务院领导处置特别重大突发事件，协调指导特别重大和重大突发事件的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、信息发布、应急保障和国际救援等工作。


（6）组织开展信息调研和宣传培训工作，协调应急管理方面的国际交流与合作。


（7）承办国务院领导交办的其他事项。


为充分发挥这一办事机构作用，国务院办公厅按照处置与预防相结合的原则，对内部业务作了重新分工，由国务院应急管理办公室统一联系承办有关应急管理和自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件防范处置方面的文件、会议、活动等。县级以上地方各级政府的应急管理办事机构及职责类同于中央政府。鉴于突发事件应急管理办事机构及其职责属于行政管理范畴，其设置及其职责授权国务院作出规定，便于行政统一领导、上下协同、高效运转。这样规定，一是有利于发挥各级政府应急管理办公室的综合协调职能，避免各部门相互扯皮、延误时机，确保应急处置高效有序。二是有利于整合应急资源，提高应急处置能力，更好地协助政府领导妥善处置各类突发事件。三是有利于建立应急管理的长效机制，构建应急管理强有力的工作体制和运行机制。
从地方上看，目前，全国31个省、区、市全部成立应急管理办公室，设在各级政府办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。当前，我国应急管理机构级别低，人员配置不充足，协调难度大的问题制约应急管理机制的发挥。应急管理体制改革十分必要。


4、地方机构。地方各级政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发事件预测预警、应急处置重点是先期处置、应急响应和恢复重建的组织领导工作。由此可见，县级政府对本行政区域内发生的突发事件负首要的应对处置责任，包括信息收集、险情监测和预警、组织调动应急队伍，依法采取必要的其他措施；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级政府负责，或者由各有关行政区域的上一级政府共同负责。突发事件应对法这样规定，一是有利于上下各级形成高度集中统一领导与指挥的应急管理指挥系统，更好地调配各方面资源，强化统一指挥。二是有利于遵循应急管理属地为主、分级负责的原则，强化了地方政府特别是县级政府突发事件预防、应对、处置的第一责任，这就是突发事件的发生地政府应迅速反应和有效应对，最大限度地遏制突发事件的发生和发展。三是符合政府应急管理机构设计要求，即各级政府应急管理权限划分，是根据突发事件类别、级别以及政府层级和管理职能的四维结构确定的。


街道、社区、乡镇等基层政府建立突发事件工作机制和责任部门，有些特殊行业的突发事件的信息员要设置到社区、行政村。及时反馈如地质灾害，公共卫生事件，畜牧、农作物、森林病虫害，森林火灾，山洪，水库塘坝险情，以及群体性事件等信息。在乡村虽然没有必要设立专门机构，但要利用行政村的相关人员作为相关机构的专职联络员，并建立相应的激励机制和责任追究机制来保证信息的及时准确传递。要建立和加强相应组织网络，逐步完善区域应对突发事件基础设施建设；充分发挥社区和非政府组织的作用，组建社区应对突发事件志愿者队伍，不断提高基层政府综合处置突发事件能力。


5、咨询机构。国内外大量事例表明，应对突发事件除了健全的管理体制，灵活的社会参与机制外，设置咨询机构，建立应急管理专家制度十分必要，让应急管理专家参与处置与预防工作，可以为应急管理和突发事件应对决策出谋划策，起参谋作用。专家组的主要职责是：为应对突发事件提供决策咨询和工作建议，必要时参加突发事件应急处置的技术援助工作。县级以上政府及部门设立这类咨询机构，一是通过发挥专家的咨询参谋作用，促进应急管理按照科学规律办事，提高决策科学化程度，做到科学决策、科学执行。二是通过专家可以对突发事件进行识别、评估和风险评价，提出针对具体突发事件的处置方案和措施，并参与处置突发事件的行动过程。三是通过组织各领域专家，有针对性地研究危险源识别、预防、监测、控制、应急救援等环节的核心技术，有利于加快应急管理研究成果的转化利用，推动公共安全科技发展。四是通过专家对突发事件进行释疑解惑，有利于帮助提高公众心理防御能力，缓解心理压力，克服精神障碍，消除突发事件带来的精神后遗症。


（二）应急救援队伍体系
1、应急救援队伍体系构成。
（1）应急救援指挥体系。应急救援是一个系统工程，动员和组织庞大的救援队伍、调动和利用大量的财力物力，没有一个组织严密的、强有力的、高效率的救援指挥机构，是不可能有效组织实施的。应急救援指挥机关就是一个整合应急救援资源，具有承建组织性架构和标准化处理原则的救灾指挥体系，也是能够协调、整合、指挥、调度各相关救援单位实施应急救援的指挥机构。我国现有的应急救援指挥机构基本是由政府领导牵头、各有关部门负责人组成的临时性机构，但在应急救援中仍然具有很高的权威性和效率性。应急救援指挥机构不同于应急委员会和应急专项指挥机构，它具有现场处置的最高权力，各类救援人员必须服从应急救援指挥机构命令，以便统一步调，高效救援。比如发生突发事件时临时组成的现场应急救援指挥部就属于这种应急救援指挥机构。2007年10月6日，在京珠高速公路衡阳段发生了一起液化石油气槽罐车交通事故，导致液化气泄漏引发大火，情况非常紧急。事故发生后，省、市、县三级政府和有关部门迅速在现场共同组成应急救援指挥部，对事故实施应急处置，最后取得应对工作的成功，没有造成次生灾害发生。


（2）应急救援执行体系。
1）武装力量。面对2008年四川汶川特大地震灾害，14?6万名中国人民解放军指战员、武警部队官兵、民兵预备役人员和公安民警心系灾区人民安危，肩负党和人民期望，冲锋在前、勇挑重担，发挥了主力军和突击队作用，成为解救受灾群众、医疗救护、卫生防疫、公路运输、电力抢修、恢复生产等方面的重要突击力量。


根据我国《军队处置突发事件总体应急预案》的要求，军队主要参与处置军事冲突突发事件、协助地方维护社会稳定、参与处置重大恐怖破坏事件、参加地方抢险救灾、参与处置社会安全事件等5类突发事件的处置工作。当今国内外安全形势迫切需要武装力量参与应对突发事件，大量实践证明，军队不仅成为国家处置大部分突发事件最有效的决定性的手段，有时也是最后的手段，具有不可替代的作用。


我国武装力量在参与处置突发事件过程中，要依法接受领导，服从并执行国务院和中央军委的命令。一要按照法律、行政法规和军事法律的规定，参与县级以上地方政府突发事件应急指挥机构的统一领导。二要按照武装力量隶属关系执行主管机关的命令。根据国防法的规定，中央军委统一领导和指挥全国武装力量。中国人民武装警察部队和民兵组织还要服从和执行国务院的命令。三要严格按程序和权限调动及使用武装力量参与突发事件应急救援和处置。国务院组织的抢险救灾需要军队参加的，由国务院有关主管部门向中国人民解放军总参谋部提出，中国人民解放军总参谋部按照国务院、中央军委的有关规定办理。县级以上地方政府组织的抢险救灾需要军队参加的由县级以上地方政府通过当地同级军事机关提出，当地同级军事机关按照国务院、中央军委的有关规定办理。
2）综合应急救援队伍。在突发事件多样性、复杂性形势下，靠单一救援力量开展应急救援已不适应形势需要。大量应急救援实践表明，改革应急救援管理模式，组建一支以应急救援骨干力量为依托，多种救援力量参与的综合应急救援队伍势在必行。湖南等省市已组建各级综合应急救援队伍，建立政府主导、统一指挥、紧密协同、有序衔接的运行机制。纳入统一调度体系，各类专业应急救援队伍达到574支，人员2?7万人，组建了由478名专家组成的应急救援专家库。


3）专业应急救援队伍。突发事件应急救援需要专业应急救援人员参与，以发挥其技术优势、装备优势以及抢险救援经验。大量事实证明，专业应急救援队伍已经成为应急救援主力军。如俄罗斯紧急状态部拥有联邦层面的消防队、民防部队、搜救队、水下设施事故救援队和船只事故救援队等多支应急救援专业力量。在我国，已建立了包括医疗救护队伍、重大动物疫病防治队伍、消防队伍、煤矿救护队伍、地震救援队伍等专业救援队伍。我国目前专业应急救援队伍还存在以下问题：①队伍装备落后。由于投入原因，许多装备老化，而且应急救援装备储备少，品种不全，有的甚至根本就没有储备，与发达国家相比，现有装备技术和科技含量低，不适应应急处置需要。②队伍素质不高。具有实际处置突发事件经验的专业人才少，救援队伍培训不够，应急救援演练少。如湖南郴州发生一起装载危险化学品车辆的交通事故，液化气泄漏引起火灾，情况十分紧迫，必须迅速予以处置，但在全市范围内的救援队伍中竟然找不到处置此类事故的专业人才，经过7个小时的努力才在湘南学院找到一名化学教师赶赴现场参与了处置。③队伍整合机制不健全。在应急救援中，各类专业应急救援队伍各自为战，缺乏高度协同应对机制和信息通报机制。


4）社会应急救援队伍。社会应急救援队伍虽然并非为突发事件应对而设，也没有从事突发事件救援和控制的职责，但在某些突发事件发生时，他们承担了一些应急救援和应急控制的任务，使他们也成为各种突发事件应急救援中的重要力量。例如，各种社会组织，企业以及各类由政府或有关部门招募建立的由成年志愿者组成的应急救援队伍等。主要来源于3类：①农村非专业应急队伍。如基层干部、民兵、青壮年劳力等。②各种社团组织和企业、矿山非专业应急队伍。如企业专兼职消防队、安全员等。③社区非专业应急队伍。如城管协管员、综治巡防员、人民调解员、义务消防员。但由于多方面原因，现有的社会应急救援队伍不论从人员规模、设备配置，还是从技能培训、资金保障等方面均存在薄弱环节，有时候，容易造成次生、衍生事故发生。


2、应急救援队伍建设目标。应急救援队伍建设是一项长期的任务，它与一个国家或地区综合实力、发展战略规划息息相关。针对我国的实际情况和应对突发事件的需要，应在以下方面强化应急救援队伍建设。


（1）建立高效有力的应急救援指挥机构。突发事件决策属于非常规性决策，决策难度大，决策风险大，极大地考验事发地政府应急能力。应急能力的提高既要注重实践经验的积累，更要随着经济社会形势发展和应急管理新任务要求通过不断学习来提高。因此，突发事件在常态时，政府要配备得力的应急管理领导者和工作人员充实到各类处置突发事件的应急岗位，加强人员培训交流和考察学习，提高其应急素质和能力。加快省、地州市、县市区政府综合应急指挥平台建设，健全信息网络，成为各类突发事件信息汇总、综合研判、视频会商、指挥调度中心，同时，大力整合各类应急指挥平台资源，实现资源共享。突发事件非常态时，建立统一的突发事件处置中心，统一协调、快速应对、有序运转。特别是发生重特大突发事件后，要在各级党委领导下，广泛动员全社会一切力量，开展应急处置工作。


（2）强化公安、武警和军队等骨干队伍应急能力建设。将军队、武警等参与应急救援的力量纳入国家应急力量体系建设规划。加强公安消防部队、武警部队、解放军工程兵部队、核生化部队等应急救援能力建设。加强地震、洪涝抢险救援部队和地质灾害多发地区武警部队抢险救灾装备，补充武警工化防护救援装备和反恐、防暴、处突装备。以公安消防部队为主体，加快建设综合应急救援队伍，完善相关应急救援预案并开展演练，建立综合应急救援现场工作机制，增加必要的救援装备和物资储备。逐步实现省会城市、地级城市和经济发达的县级市有消防特勤队，其他县市区消防中队设有特勤班。加强公安特警、巡警队伍建设，逐步实现省会城市和其他反恐、防暴、处突任务重的重点市有特警队，县市区有巡警队。


（3）加强专业队伍处置能力建设。进一步加强防汛抗旱、安全生产、医疗卫生、动物疫情、地质灾害、环境污染监测、应急通信、森林消防、水上搜救、道路抢通、电力抢修、危险化学品事故处置等专业应急救援队伍建设，补充完善专业装备，提高装备水平和快速机动反应能力。大型国有企业自身专业救援队伍既肩负企业安全救援职责，又可以通过充分整合利用，承担安全生产区域性专业救援。政府可以通过增配大型、特种救援救生装备，补偿合理的材料费和人工费等方式，对其提供必要的财力支持。完善省、市两级环境污染检测机动队伍，提高突发事件现场环境污染应急检测、评估和处置能力。加强医疗卫生救援队伍建设，提高重大突发公共卫生事件处置能力和突发事件医疗救援能力。完善重大动物疫情应急处置队伍，重点提高禽流感等重大动物疫情应急处置能力。整合专业应急救援队伍资源，加强应急联动，经常开展应急演练，形成处置合力。


（4）推进非专业应急救援队伍建设。国家制定加强社会非专业应急力量建设指导意见，组织民兵预备役人员、志愿者、基层组织和单位建设综合性基层应急队伍，明确具体职责。加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，重视其联合培训、联合演练，提高应急队伍的合成应急、协调作战能力。进一步推进矿山、危险化学品、高风险油气田勘探与开采、核工业、森林工业、民航、铁路、水运、电力和电信等企事业单位应急队伍建设，按有关标准和规范配备应急技术装备，提高现场先期快速处置能力。推进企事业单位建立应急协作机制，发挥企事业单位应急队伍在区域联防和救援互助中的重要作用。依托共青团组织、中国红十字会、基层社区以及其他组织，建立形式多样的应急志愿者队伍，重点加强青年志愿者队伍建设。通过构筑社会参与平台和制定相关鼓励政策，制定应急志愿者行动纲要，建立志愿者信息库，加强志愿者的培训和管理，逐步建立国家支持、项目化管理、社会化运作的应急志愿服务机制，发挥志愿者队伍在科普宣教、应急救助和恢复重建等方面的重要作用。各级各部门要高度重视基层非专业应急队伍的建设，着眼平时与战时的需要，按照“精干、稳定、可靠、管用”的原则科学组织队伍，出台相关政策，在政策上赋予基层非专业应急队伍应有的地位，推动非专业应急队伍规范化建设。各级财政要加大投入，解决好队员个人必要的工作补贴，添置必要的应急设备和个人防护装备，解决好特殊应急时段的通讯经费，同时要有计划、有针对性地开展基层非专业应急队伍的培训，结合实际，分类组织非专业应急队伍进行应急救援演练，不断提高应急队伍的实战能力，确保招之即来，来之能战，战之能胜。


（5）加强应急专家队伍建设。各级政府及其有关部门开展专家信息收集、分类、建档工作，建立相应数据库，逐步完善专家信息共享机制，形成分级分类、覆盖全面的应急专家资源信息网络；完善专家参与预警、指挥、救援、救治和恢复重建等应急决策咨询工作的机制，开展专家会商、研判、培训和演练等活动。

第三节  应急管理组织体系
突发事件的应对是一个系统工程，仅仅依靠应急管理机构力量是远远不够的。需要动员和吸纳社会各种力量、整合和调动社会各种资源共同应对突发事件，形成社会整体应对网络，这个网络就是应急管理组织体系。一般来说，它应包括以下几个层面。


一、政府及其部门
政府及其部门作为公共管理者和社会服务的提供者，拥有其他组织不可比拟的大量社会资源，领导、组织全社会构建应急管理体系是责无旁贷、义不容辞的职责。公共安全是一种存在状态，一种心理氛围，公共安全的核心，是保障公民人身权和财产权安全，维护人民利益。有效预防、准备、回应和化解突发事件，使人民群众免于突发事件侵害，保障社会秩序和正常运转是政府基本职能，也是政府及其部门的基本政治责任之一。政府及其部门作为国家代表行使维护公共安全职责，就是要通过提供公共服务，保障公民生命财产安全，维护公共利益，否则，就失去了存在价值。政府各个部门在应对突发事件时，在其领域内都负有义不容辞的责任。政府领导者和高层公共管理者应该具有强烈的危机意识、忧患意识，安而不忘危、存而不忘己、治而不忘乱。政府及其部门应将应急管理纳入整个国民经济和社会发展规划的战略高度，创造一种应急管理文化和环境，建立健全应急管理体制、机制和法制，制定各类应急预案，加强各部门各地区协调与配合，加强政府与外界组织和公众沟通与动员，提高现代社会政府治理能力，确保各类突发事件的有效防范和应急处置，保持社会经济健康发展和社会稳定。新中国成立以来，中国共产党和政府在长期的执政治国实践中，积累了许多宝贵的应对突发事件的基本经验，取得了抗击各种灾害的伟大胜利，如战胜3年自然灾害、唐山大地震、成功应对亚洲金融危机、特大洪涝灾害、“非典”疫情、高致病性禽流感疫情、南方雨雪冰冻灾害、四川汶川地震、青海玉树地震，稳妥地处置了一系列事故灾难等，这些都极大地体现了执政者在面对突发事件中，认真负责、靠前指挥，充分发挥中流砥柱和坚强领导的作用。


二、企业组织
企业组织是社会基本经济单位，是社会生产和经营的主体，也是社会基础细胞和根本物质来源之一。随着其经济规模不断扩充和发展，企业业务范围和经营领域不断扩大，对社会影响也愈来愈深远。众所周知，突发事件永远都是围绕着人发生的，总是与一个社会组织的生存和发展联系在一起的。而且很多突发事件都是由企业危机引发的，作为突发事件发生的企业组织往往是主要利益相关者，也是应急管理过程中不可缺少的重要组成部分。突发事件发生后，受灾地区的企业组织作为灾害的直接利益相关者，在做好向政府及相关职能部门报告信息的同时，责无旁贷地承担起在第一时间处置突发事件的责任，组织抢险救灾工作，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。而受灾地区以外的企业组织作为社会资源的重要构成部分，在必要的时候，也应当通过各种方式积极为灾区提供各种资金、物资、技术设备、人员等方面的帮助。同时，政府在应急管理中，也常常需要借助企业资源，提供应急处置的救援需求、物资需求和重建需求，支持政府做好突发事件应对工作。由此可见，企业组织在应急管理中有着不可替代的作用。


三、非政府组织
所谓非政府组织是指不以营利为目的，主要开展各种志愿性的公益或互益活动的社会组织，包括各类群体组织和民间社团等。作为一种社会力量，非政府组织具有众多促进社会发展的职能，在参与公共政策制定，监督政府政策的实施，推动公益事业发展，整合民间社会资源，开展灾害自救，推动公民参与，唤醒公民意识及塑造公民文化等方面发挥着越来越重要的作用。应急管理是政府职责，但政府不能充当应急管理的唯一角色，需要政府、公民、社会组织、企业、国际社会之间的协作，需要各种角色参与公共管理，共同实现治理。优秀的非政府组织能够与政府之间形成协调互动的良性关系，协助政府共同应对突发事件。非政府组织这种民间性、公益性、志愿性的特征，在应急管理中，在调动社会资源方面具有独特优势，可以弥补政府在组织、人员和资源等方面的许多不足之处。2003年“非典”事件发生后，中华慈善总会、中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会、中国医学基金会、中国国际民间组织合作促进会等10多家非政府组织联合向全国的非政府组织发出倡议，号召各种非营利组织积极行动起来，协助各级政府开展防治“非典”的宣传，动员社会各界捐款捐物，关心和帮助因“非典”而造成的需要救助的弱势群体，广泛寻求国际社会支持，并实施非营利组织抗击“非典”疫情联合行动，在主动配合政府应对“非典”这场人民战争中发挥了巨大作用。因此，各级各部门要在发挥党委、政府的领导作用和执行功能下，积极吸纳非政府组织加入应急管理的行列，广泛动员各种非政府组织和社会力量参与突发事件管理，发挥它们的作用，面向大众、聚拢人心、鼓舞斗志，形成应对处置突发事件的巨大合力。


四、社会公众
社会公众是突发事件的主要威胁对象，他们既是受保护的对象，也是应急管理活动的积极参与者。尽管政府是应急管理主体，尽管政府应急管理的根本目标是保护公众生命财产安全，但公众的危机意识，自我管理能力，生产自救能力和对政府应急管理措施的支持配合程度是决定政府应急管理成效的重要因素。例如，突发事件发生后，在政府有关部门和专业应急救援队伍未到达事发现场之前，公众有组织地开展自救可以减少突发事件带来的损失。2008年四川汶川地震发生后，在救援队伍到达之前，灾区群众就积极开始了自救和互救的行动，大大降低了人员伤亡和物资损失。政府作为应急管理的行为主体，动员和组织公众积极参与应急管理，不仅可以丰富和充实政府的公共管理内容，强化政府责任，而且可以提升公共服务品质，推进和保证公共利益实现。当然，公众能否积极有效地参与应急管理，在很大程度上取决于政府自身建设和在社会中的威望，取决于社会的发展水平以及公众的综合素质。因此，树立政府在公众中的威信，提升政府公信力，强化公众应急意识和自身素质，提高社会公众参与突发事件应急管理的组织化程度等，至关重要。


五、国际社会
一方面，各国政府现在面对的很多突发事件都具有世界性、国际性，如区域冲突、局部战争、金融危机、食品安全、偷渡贩毒等跨国界突发事件，以及危害各国安全的自然灾害，这些突发事件的有效应对活动都需要各国乃至国际社会的全面合作。另一方面，在一国发生重大突发事件尤其是重大灾难时，通过国际人道主义救援，为受灾国输送大批急需的食品、药品等应急物资和相关救援人员，缓和和减轻灾害发生国的突发事件应对压力，帮助他们尽快恢复重建，渡过难关。目前，随着全球经济一体化的发展和国家间的国际交往不断深入，应急管理对国际社会影响愈来愈深刻，国家间的相互依存更加突出，共损共荣的局面正在逐步形成。建立全球应对突发事件的合作协调机制、建立安全稳定的国际环境，已经愈来愈多地受到各国政府和国际组织的高度关注，利用国际力量和资源已经成为各国应对突发事件的一种有效的补充方式。比如上海合作组织成员国签署《上海合作组织成员国政府间救灾互助协定》就是新形势下我国政府寻求国际合作的有益尝试。汶川特大地震发生后，许多国家和国际组织派出大批专业救援队伍奔赴灾区实施救援，同时捐赠了大量国际性的紧急救援资金和物资，对我国抗震救灾工作起到了重要的推动作用。

第四节  部分国家应急管理体制
在突发事件发生的种类不断增多，规模、频率和影响持续增强的时代背景下，各国政府应急管理的内涵和外延也在不断地更新变化，应急管理的框架、模式，从空间维度上看，是一个充分整合各种管理要素和资源的一体化应急管理体系；从时间维度上看，是一个有预防、响应、处置和恢复组成的综合性应急管理过程。


在许多国家应急管理的经验来看，一个成熟的应急管理组织结构体系应具备4个系统：法律与行政规范系统、决策指挥中枢系统、执行与支援保障系统、信息管理系统。应急管理这种内在组织结构体系的四大系统并非单纯的线性逻辑或平面关联，而是一个四位一体的架构体系，四大系统具有密切的关联性和互补性。


一、美国政府应急管理体制
美国发生“9·11”事件后，于2003年11月成立国土安全部，负责危机管理和应急处置，囊括了包括联邦紧急事务管理局在内的多个机构，主要有边防、海关、海岸警卫队、移民局、秘密警察局、联邦紧急事务管理局、交通安全局等，下辖人员约16?9万人，成为继国防部后的第二大内阁级部门，年度预算达374亿美元左右。国土安全部主要履行3项使命：预防美国境内的恐怖攻击；降低美国应对恐怖主义的脆弱性，减少潜在攻击和自然灾害的损失。


美国应急管理体制建设基本经验：一是依法进行危机应对，美国危机管理各种机构和计划都是依法建立起来的，其权力来自于现行法律，而不是某个行政机构，一旦危机事件出现，相应的危机管理系统可以立即自行启动，无须哪一级行政部门专门赋予相应的权力。同时，每种危机管理的最终管理权仍然是总统，当某种危机事件超出一定的专业领域地理范围，或者行政权限范围时，总统可以直接介入危机事件的管理。二是各种危机应对机构职责分明，并且能够相互救援。美国把各种危机事件按照专业领域划分为相应的反应系统，各个系统由相应的专家和专业人员组成，且职责分明，各个部门之间能够相互协调，不存在危机管理真空。


二、日本政府应急管理体制
1998年，日本政府在首相官邸设立国家危机管理中心，首相是国家危机管理的最高指挥官。危机管理中心成为日本国家危机管理中枢，设有对策本部会议室、办公室、指挥室及全天候的情报集约中心等，可以使日本应对危机和自然灾害等紧急事态。把防灾减灾工作上升到国家危机层次，建立确保国家安全和国民生活安定的日常管理、危机管理、大规模灾害管理等一系列政府危机管理体制，是日本政府从简单防灾管理转向综合性国家危机管理的重要标志。


日本应急管理体制建设的基本经验：一是中枢指挥系统强权集中。在日本的危机管理体制中，内阁首相任最高指挥官，内阁官方负责总体指挥，通过安全保障会议和中央防灾会议组成危机管理体制。首相的权力极大，在紧急事态下，可以跳过内阁安全会议直接下令出动自卫队、限制国民权力、确定私有财产的补偿办法等。日本从中央到地方，以首相为核心的强权指挥系统在应对国家安全、天灾、人祸等突发事件中发挥了积极有效的作用。二是情报系统严格有效。通过整合情报部门，强化了情报系统的综合分析能力，培养了高素质的情报人员，同时理顺了内部关系，提高了工作效率。

http://www.hbj.hunan.gov.cn/hjjc/hjyj/content_26350.html