內蒙烏蘭察布市實施扶貧移民工程調研報告(2011年)

J-20

一、基本概況

我市屬老少邊窮地區，11個旗縣市區有8個國貧旗縣（察右前旗、察右中旗、察右後旗、四子王旗、商都縣、化德縣、興和縣、卓資縣），2個區貧縣（涼城縣、豐鎮市），9個革命老區旗縣（商都縣和化德縣除外的其他旗縣），商都縣、化德縣、興和縣列入了國家燕山—太行山集中連片特困地區。按照內蒙古自治區農民年人均純收入2600元，牧民年人均純收入3100元的新扶貧標準，全市現有貧困人口 55.8萬人，占農村牧區常住人口的38.7%，占自治區266.58萬貧困人口的20.9%。貧困面廣、貧困人口多、貧困程度深依然是我市的現實貧困現狀。我市仍然是新時期內蒙古自治區重點扶貧地區之一。

扶貧移民工程是扶貧開發工作的重要組成部分。我市現有的55.8萬貧困人口主要集中在“四區一帶”（四個貧困片區和陰山北麓風蝕沙化帶），貧困人口占總貧困人口的65%以上，且這些地區立地條件特別差，資源稟賦差，自然條件惡劣，交通不暢，信息閉塞，基礎設施薄弱，“老齡村”和“空殼村”現象突出，多數地區已不再具備開發式扶貧的基礎和條件，扶貧的捷徑只有轉移式扶貧和保障式扶貧。我市自1998年實施扶貧移民工程以來，加強領導，強化措施落實，取得了顯著成效。十多年的扶貧移民成功實踐說明，扶貧移民是我市解決生產、生活條件和生態環境惡劣地區貧困人口脫貧致富的有效途徑，是加快城鎮化、工業化進程的必然要求，是實施“三三制”城鄉統籌發展戰略的重要舉措之一，也是建設社會主義新農村的重要內容。扶貧移民工程的實施在我市農村發展、農牧業增效和農牧民增收中發揮了重要作用。

二、扶貧移民工程開展情況

1998-2012年，我市共實施了一期跨盟市異地移民項目

和七期移民擴鎮項目。跨盟市移民項目（移民區是巴盟）和前六期移民擴鎮項目共入資金19219.65萬元（自治區財政扶貧資金8920萬元，旗縣配套7091.45萬元人，農民自籌3208.2萬元），共搬遷4394戶、16134人，涉及205個自然村，新建移民小區20個，其中城郊建15個，鄉鎮建5個。第七期扶貧移民項目要在2012年底前完成，投入資金6078.025萬元（自治區專項資金2400萬元，地方配套2348.8萬元，移民自籌1329.225萬元），搬遷800戶（8個旗縣每個旗縣100戶）、2493人。2012年啟動實施第八期扶貧移民工程，覆蓋11個旗縣市區，移民1500戶，4530人，自治區每戶移民補貼資金3萬元。到第八期移民工程實施後，全市移民6694戶、23157人。

三、扶貧移民工程的主要做法

回顧總結我市近年來扶貧移民工程所取得的成效，主要利益於堅持的“六項原則”和采取的“七項措施”。

（一）六項原則

一是堅持分級負責，以旗縣為主，落實責任、權利、資金、任務四到旗縣的原則；二是堅持改善生態環境、發展農村經濟、調整產業結構、扶貧開發和城鎮建設同步發展的原則；三是堅持政府組織與群眾自願搬遷相結合的原則；四是堅持以種養業為基礎，采用高效農業、集約經營、勞務輸出等多種開發模式，推動示範區與城鎮經濟區域的融合和一、二、三產業協調發展的原則；五是堅持以工代賑、組織移民投工投勞，積極參與示範區建設和城鎮經濟發展的原則；六是保證貧困戶有脫貧致富的主導產業或穩定收入來源的原則。

（二）七項措施

一是加強扶貧移民工程的組織領導。市及各項目旗縣建立健全了扶貧移民工作領導機構和專門機構，明確工作職責，部門配合，項目整合靠攏，齊抓共管。積極開展扶貧移民工作的宣傳動員。扶貧移民是一項政策性較強的利國利民工程，主要采取“一講二看三入戶”，即：利用新聞媒體宣講移民政策、意義和措施；組織群眾實地查看貧困群眾移民到城鎮移民小區後的生產生活條件、查看移民戶中的致富典型；組織包鄉包村幹部入戶傾聽群眾對移民搬遷的想法看法、意見和建議。紮實抓好移民戶的幫扶工作。包扶單位通過捐款捐物、投資投勞、獻計獻策等行之有效的方法，切實幫助移民戶，或解決生活困難，或發展生產，廣開銷售渠道和就業門路。

二是做好扶貧移民項目的科學規劃。將扶貧移民工程納入城鄉統籌發展、小城鎮建設、生態建設和新農村新牧區建設的總體規劃之中，堅持高起點、高標準、高質量，又量力而行，因地制宜的原則，科學規劃項目建設。遷出區和遷入區的確定至關重要，是項目成敗的最主要因素之一。遷出區選擇在環境惡劣、自然災害頻發的無生存條件的風蝕沙化帶和山區貧困村，遷入區選擇自然條件好、有產業支撐、能實現穩定就業的地區，鼓勵貧困人口轉移出去從事二、三產業。移民方式2005年前以有土移民為主，2005年後主要以無土移民為主，今後扶貧移民可以跨鄉鎮、跨旗縣移民，無土移民重點選擇在市開發區和各旗縣市區工業園區、物流園區。主導產業的確立是實施有土移民項目成敗的關鍵，安置就業是實施無土移民項目成敗的關鍵。我們在遷入區的選擇和規劃時，根據移民方式的不同，優先考慮的是遷入區有無脫貧致富的農牧業主導產業或有無安置就業的企業產業帶動，並把移民戶的產業或就業長效發展與房屋建設、水、電、路、綠化、通訊、學校、醫院等基礎設施配套建設通盤規劃，力爭確保 “移得出、穩得住、能發展、可致富”，實現環境改善、工作改行、收入改觀的目標。

三是嚴格程序，公開公正。扶貧移民是一項政策性較強、涉及貧困群眾切身利益的惠民工程，公開、公正、公平顯得尤為重要。首先是移民戶的選擇。移民戶的標準是“有勞力、有智力、有潛力”的貧困戶。移民戶的選擇上堅持“三公開一監督”。“三公開”即移民的政策和標準公開，確定搬遷的移民戶分開和移民工作辦事程序公開，辦理程序是移民戶申請、村委會評議、鄉鎮政府批準、旗縣移民辦審核把關。“一監督”是公開事項要進行公告公示，接受群眾監督，嚴把人情關。其次，項目建設實行工程招投標制和專業監理制。在工程施工單位的確定上，采取面向社會公開招標的辦法，發布招標通告，對申報單位發放招標文件，嚴格審查招標企業資質、申請等。在施工期間，對所有工程實行監理負責制，招聘有資質、有責任心的專業監理人員，對移民工程進行全程監理。

四是精心組織，狠抓落實，確保實效。加強項目建設工程質量。住宅區建設是扶貧移民的基礎工程，工程質量不容忽視。在嚴格實行工程招投標制和專業監理制的同時，市、縣有關領導和扶貧部門領導經常深入項目建設地，督促、檢查、指導工作，現場辦公實地解決出現的問題，確保工程建設進度和質量。“穩得住”才是扶貧移民的應有之意，在有土移民的主導產業發展中，依托遷入區設施馬鈴薯、乳業、肉羊和設施蔬菜等產業支撐，扶持移民戶培育發展集約型高效農牧業，引導移民戶走向市場，發展生產，增加收入。在無土移民模式中，多數遷入區在城郊，依托旗縣農牧業龍頭企業或廠礦企業或第三產業，采取訂單式培訓的方式，加強移民的就業技能培訓，就地就近安置就業，實現農牧民由農村進城鎮、由農民到產業工人、由農民變市民的“三轉變”。主導產業支撐和實現就業，徹底解決了移民戶移民後的後顧之憂。

五是實行資金報賬制，管好用好移民資金。移民資金由自治區投資、地方配套和農民自籌三部分資金組成。自治區資金第一期至第六期每戶補貼2萬元，第七期每戶補貼3萬元。自治區資金和農民自籌資金主要用於住宅區房屋建設，地方政府配套資金主要用於土地劃撥、公共設施配套和產業發展投入。實行資金報賬制管理，嚴格執行《內蒙古自治區城鎮移民扶貧開發專項補貼資金報賬辦法》，堅持“勤儉節約、防止浪費、渠道不亂、用途不變”的原則，建立嚴格的資金審批程序，每一筆開支均由移民辦提出，經旗縣分管領導審批，項目實施完成後報賬。同時，資金運行實行“三專一封閉”，完善了管理程序，最大限度地提高了資金使用效率。

六是制定並落實移民優惠政策，切實維護移民戶的權益。項目旗縣根據各自情況制定了相關移民優惠政策。主要包括移民征地費、道路硬化、美化工程等資金由政府配套資金解決；政府協調整合部門資金幫助移民戶解決生產生活資金短缺的困難；免費辦理戶籍；減免工程建築稅；免收房產證費；無論是那種方式轉移，轉移出去的農牧民在農村牧區的就醫、子女上學等各類權益和各項惠農惠牧政策保留不變；移民戶若遇自然或人為等客觀因素，再次成為貧困戶的，政府將其列入低保對象。一系列優惠政策的出臺和落實，提高了群眾對扶貧移民政策的深入了解，對提高移民積極性和解除移民後的顧慮起到了推動作用。

七是扶貧移民與勞動力培訓轉移工作有機結合。為就業安置而培訓，培訓就業後實現致富。自2004年我市開始實施貧困地區勞動力培訓轉移工作以來，就始終把移民培訓納入了勞動力培訓轉移規劃之中。每期移民戶都要進行實用農牧業技能培訓或實踐職業技能培訓，有土移民農戶至少掌握一門農牧業生產實用技術，無土移民的農戶依托市、縣龍頭企業或其他省區、盟市的“訂單”培訓，實現就地就近轉移或移民後到外省、外盟市就業。2004-2011年，全市完成了貧困地區勞動力培訓6萬多人，就業率達85%以上。其中，近1.5萬的移民全部進行了專業技能培訓，依托移民和培訓兩項惠民政策致了富。

四、扶貧移民工程的主要成效

經過10多年的探索和實踐，在結合當地實際的基礎上，通過實施有土移民和無土移民兩種主要方式，確保了扶貧移民“移得出、穩得住、富起來”的目標，取得了顯著成效。

一是遷出區生態恢復效果顯著。經過項目的實施，在農區，移民遷出後，不僅緩解了遷出區的人口壓力，還退出了一部分耕地和草地，休生養息後，植被覆蓋率明顯提高，遷出區的生態恢復非常明顯，實現了人和環境“雙贏”。

二是拉動了城鎮經濟建設。城鎮規模得以不同程度的擴大，增加了城鎮勞動力和商業人口。大量移民進入了城鎮二、三產業，為城鎮建設和經濟發展作出了重要貢獻。一棟棟移民樓拔地而起，加速了城鎮化建設進程。尤為明顯的是化德縣，幾乎所有的移民都從事了縣城支柱產業羊絨絮片服裝產業和重化工產業，不僅為企業發展解決了人才資源短缺的問題，也為企業做強做大、推進城鎮化、工業化和縣域經濟發展、實現移民致富提供了堅實的基礎保障。

三是提高了貧困人口的素質。移民後，原本貧困、相對封閉落後的農牧民由農村進入了縣城或城郊，由農民變成了市民，由從事簡單農耕生產的農民變為了掌握一技之長的產業工人。身份的轉變，都要經過一個階段的學習和培訓。移民進入城鎮後，生活生產方式的改變，外部環境的影響，信息的通暢，見識的增長，城鎮生活的融入，都會使其思想認識觀念逐步更新，素質和生活質量不斷提高，為移民的長遠發展和下一代素質的提高奠定基礎。

四是產業結構得到了優化調整。移民從粗放的種養業，一步調整為集約發展的高效農牧業，或轉變為一個從事具有一定技術含量的企業產業工人，或進入了服務行業，由一產轉向了二、三產業，完成了產業結構向適應市場經濟運作方向的大幅調整。

五是從根本上解決了貧困人口的脫貧致富問題。項目實施後，通過有效的服務和管理，移民適應了新環境，掌握了新技能，綜合素質在逐年提高，收入在穩步提高。商都縣是我市有土移民成功實踐的典型示範縣。該縣依托原有的蔬菜種植優勢，多年來一直把設施蔬菜產業作為有土移民的主導產業加以培育和發展，在產業品種上重點發展“多用光、少用水、高科技、少種地、高效益”的名、優、新、特保護地蔬菜，積極引進國際、國內新產品，主要是以色列硬質番茄、七彩椒、香蕉西葫蘆、甜椒、櫻桃西紅柿等，移民戶每年來自蔬菜種植一項的收入均達到10000元以上。化德縣是我市無土移民成功實踐的典型示範縣。到2011年，全縣建成了無土移民住宅樓41棟，建築總面積12.3萬平方米，入住31棟，向縣城轉移安置農民2萬多人從事羊絨絮片服裝加工等產業，人均年收入在1-2.2萬元，是移民前年收入的4-6倍。2012年自治區分配到我市的移民任務1500戶，化德縣“無土移民”實施500戶，占全市任務的1/3，現11棟移民樓已開工建設。

五、扶貧移民存在的主要問題

（一）財政移民資金投入不足，農牧民自籌資金比例偏高。國家財政資金原來每戶補貼建設資金2萬元，現增長到了3萬元。而近年來房價居高不下，旗縣財政困難，配套資金有限，要求農牧民移民戶自籌的資金比例逐年提高，2005年前不足10%，2010年增加到30%，個別旗縣甚至達到了50%，原本貧困的農牧民籌集資金相當困難，許多農牧民難以實現移民夢。

（二）整合部門資金困難。扶貧移民項目批復晚，批復後政府其他部門的項目和資金投向已經確定，加之現在項目、資金各自為政，想要整合其他部門資金用於扶貧移民建設很困難。

（三）移民政策缺乏靈活性。目前的搬遷方式和安置方式較為簡單，要求整村搬遷不符合農村實際。隨著農村牧區勞動力的不斷外出轉移，“空心村”、“老齡村”增多，村裏戶數少，青壯年勞力更少，有些貧困戶屬社會保障範疇，要求整村搬遷很不切合實際。

（四）辦事程序繁雜，收費項目多，辦公經費緊張。移民項目是純公益性民生工程，但在實施過程中，從地勘、設計、審圖、招標、公證，到辦理許可證、質監等，辦事程序繁雜，收費項目偏多，用時太長。移民項目工作量大，專項資金少，又沒有項目管理費和項目前期費，辦公經費緊張，在一定程度上或某個時間段內制約了項目的如期開展。

六、做好扶貧移民工作的建議

（一）加快城鎮化、工業化進程，大力實施項目帶動戰略，積極改善遷入區群眾的生產生活條件，實現移民穩定就業和收入穩定增長，促進移民安置地區經濟和社會事業的可持續發展。

（二）加大國家、自治區和市、縣移民資金投入，繼續加大移民戶人均投資強度，適當降低移民戶自籌資金比例，增加扶貧移民項目管理等費用，增撥項目管理費和前期費。
   
（三）創新扶貧移民方式方法，靈活運用扶貧移民政策。積極探索靈活多樣的移民方式，除有土移民和無土移民等集中安置方式外，只要是有利於移民後增收致富，鼓勵通過政府補貼資金的投親靠友的插花式移民，這樣既減輕了移民成本，又實現了移民戶的脫貧致富。國家、自治區的移民建設要在統一的宏觀政策指導下，給予移民地方政府一定權限的自主權，做到移民政策和地方實際建設情況的有機結合。

http://www.wlcbinvest.gov.cn/gg/201207/t3513666.htm

參考資料.