剖析貧困縣的三種理想類型

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來源：人民論壇政論雙周刊（總第351期） 作者：申端鋒

貧困縣重點開發是我國經濟社會發展的一項重要戰略舉措。根據貧困的成因，我們認為貧困縣可以分為以下三種理想類型，即資源短缺型貧困縣、觀念落後型貧困縣以及政策依賴型貧困縣，政府應根據不同類型貧困縣的特點，實施分類開發。

三類貧困縣不同的貧困原因

首先，資源短缺型貧困縣。資源短缺型貧困縣多集中在中西部地區，以革命老區、少數民族地區和邊疆地區為主，通常稱之為“老少邊窮”。在這些中西部地區的貧困縣，資源極度匱乏，資源瓶頸是扶貧開發的核心問題。這些地區的生態極其脆弱，人多地少，貧困人口基數之大，超出很多人的想象。很多地區自然災害頻繁，甚至被認為是不適宜人類居住之地。

這類“老少邊窮”地區往往交通不便，信息閉塞，當地工業基礎薄弱，缺乏支柱產業，單純招商引資根本不能發揮作用。資本和人才都是向東南沿海流動，追求規模效應，貧困縣成為發展的窪地，缺乏自我發展的能力，以致於長期不能脫貧。

地方政府在經濟發展尤其是GDP考核的壓力之下，往往采取過激行為發展地方經濟，如經常見諸報端的貧困縣大肆賣地、大手筆的房地產開發以及大建高爾夫球場等。

在資源匱乏的約束下，資源短缺型貧困縣的經濟發展陷入了這樣一個怪圈，即要麽不發展，要麽極端地發展。地方政府采取極端手段發展經濟，往往勞民傷財，還不如不發展，但在發展主義政績觀的支配下，不發展又不行，所以，我們看到了一個又一個采取極端手段發展經濟的貧困縣。

其次，觀念落後型貧困縣。資源匱乏是貧困縣致貧的客觀原因，而觀念落後則是主觀原因。尤其是在非西部地區，資源瓶頸並不像西部地區那麽明顯，也具備一定的工業基礎，農業生產條件較好，觀念落後是這些地區長期貧困的主要原因。

觀念落後表現在兩個方面，一是民間風氣和普通民眾的觀念，二是官場生態和官員的作風。觀念落後型貧困縣的社會結構非常僵化，人際關系復雜，家族勢力盛行，民眾動輒找關系，走後門，視野狹隘，心態封閉。

在這類地區，官場不思進取的風氣盛行，政府自降要求，無所事事，甚至推諉扯皮，弄虛作假，貪汙腐敗。官員普遍缺乏開拓進取精神，官本位思想嚴重，官場生態惡劣，官員熱衷於權力尋租，不想幹事，也幹不成事，做一天和尚撞一天鐘，一潭死水。

所以，在觀念落後型貧困縣，民間和官場的風氣不正，官員和民眾安於現狀，久而久之養成了“等靠要”的思想，形成了惰性，這成為經濟社會發展的最大障礙，也是長期貧困的主要原因。

較之於資源短缺型貧困縣，觀念落後型貧困縣的問題更加難以解決，資源短缺可以通過外部的資源配置來緩解，而觀念落後卻不是外部力量能夠解決的，也不是在短期內能夠化解的，其脫貧有更長的道路要走。

觀念落後導致思想僵化，經濟社會發展內卷化，官員和民眾熱衷於勾連裙帶關系，公共權力私人化，公共政策的作用被蠶食。地方社會在結構和觀念上都非常封閉，官員和民眾共同編制了一個巨大的黑洞，即使投入再多的資金，也無法解決問題。

在這類貧困縣，再好的政策也無法發揮作用，再大的支持也無法脫貧，扶貧資金只是保運轉，卻無法提升實現自我發展的主體性和能力。

再次，政策依賴型貧困縣。所謂政策依賴型貧困縣，是指一些地方政府通過成為貧困縣而獲得了大量的資金支持，因而不願意摘掉貧困縣的帽子，心甘情願地躺在國家扶貧開發的懷抱裏。這種類型的貧困縣，其經濟社會發展受到了國家扶貧政策的塑造，在實踐中形成了經濟社會發展的路徑依賴，從而生成一種政策鎖定的貧困縣類型。

制定不同的開發政策和評價指標

貧困縣的頭銜意味著大量的扶貧資金，各種各樣的扶植政策，還有中央、省直單位以及經濟發達縣市的對口支援，以及名目繁多的社會援助。所以，“貧困縣”的帽子一直以來炙手可熱，一些縣千方百計成為貧困縣，以獲得大量的資金和支援。而沒有獲得貧困縣的縣則非常失落，這在分稅制改革後尤其明顯。特別是在中西部地區，縣鄉財政普遍困難，貧困縣則可以獲得大量資金支持，日子相對來講好過得多。而那些沒有評上貧困縣的縣財政壓力則非常大，在這個意義上，非貧困縣的官員甚至非常羨慕那些貧困縣。

關鍵的問題是，農業型地區的縣與縣之間的實際差距並不明顯，因此，各個縣都積極爭取貧困縣的帽子，舉全縣之力，不惜走後門、跑關系，甚至弄虛作假，虛報貧困人口數量。評上貧困縣之後，則長期吃財政轉移支付，這種輸血式的扶貧，並沒有造血功能，致使一些貧困縣開發了20年都沒有摘掉帽子。這就使得國家貧困縣開發政策非但沒有實現減貧發展，反而使一些縣在經濟社會發展實踐中鎖定了貧困的道路，形成了路徑依賴。這對貧困開發政策無疑是一個極大的反諷，是扶貧開發戰略需要正視的問題。

同時，也有一些縣，雖然還戴著貧困縣的帽子，但經濟上早已脫貧，這樣的貧困縣名不符實，是一種政策不合理導致的虛假貧困，貧困縣政策成為他們獲取資源的一個渠道。由於貧困縣的帽子可以帶來很多好處，因而，摘帽更加困難，缺乏動態管理和良性的退出機制。如內蒙古的準格爾旗，其經濟實力已居內蒙古自治區旗縣第一名，西部百強縣第6名，但仍然在國家級貧困縣之列。

以上是我們總結的貧困縣的三種理想類型，在現實中，貧困縣的類型更加復雜。但就貧困的成因來看，不外乎以上三種類型及其復合形態。對每一個貧困縣而言，既有資源匱乏的因素，也有觀念落後的因素，也不排除政策的因素，但對於一個特定的貧困縣而言，以上三種因素所占的比例並不相同，因而形成了不同的類型。在今後的扶貧開發中，我們應根據不同的類型，制定不同的開發政策和評價指標，對貧困地區和人口實施分類開發，從而真正促進貧困縣的脫貧。

對於資源短缺型貧困縣，要落實科學發展觀，制定合理的經濟發展戰略，加大產業支持力度，突破唯GDP的考核體系，將環境、生態等指標納入考核體系，從而為該類型貧困縣的發展創造良好的環境。對於觀念落後型貧困縣，要從教育入手，著眼於改變人的觀念，擺脫僵化觀念和社會結構的束縛，優化經濟發展的軟環境，充分發揮民眾和官員的主觀能動性，重塑其核心價值觀，向精神文明要生產力。對於政策依賴型貧困縣，要充分檢討扶貧政策體系自身的問題，制定科學的開發戰略和評價體系，謹防“扶貧”鎖定發展道路，要改變輸血式的扶貧方式，增強貧困縣的造血功能，對於那些長期不能脫貧的貧困縣，要重點治理，實施動態管理，防止形成路徑依賴。

(作者為華中科技大學中國鄉村治理研究中心研究員)

延伸閱讀

原定重點縣支持政策不變

中共中央、國務院近日印發了《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》確定的總體目標為：到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。貧困地區農民人均純收入增長幅度高於全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢。

該綱要中明確規定“重點縣和貧困村”為“對象範圍”之一。強調要做好連片特困地區以外重點縣和貧困村的扶貧工作。原定重點縣支持政策不變。各省(自治區、直轄市)要制定辦法，采取措施，根據實際情況進行調整，實現重點縣數量逐步減少。重點縣減少的省份，國家的支持力度不減。

責編/王慧 美編/李祥峰

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參考資料.