能源諮詢委員會－電力市場檢討：市場力量 04/2003

J-20

議題：檢討各種評估和消減電力供應行業中市場力量的方法，和考慮適用於香港電力市場的可行方案。

背景

2.市場力量
是市場參與者透過影響市場特質 (例如價格、市場佔有率等)以增加本身盈利的能力。對傳統受規管的電力市場
而言，市場力量是指原有的電力公司運用其改變電價的能力及 / 或影響力，令其他營運者難以加入市場。對開放的電力市場而言，市場力量是指電力公司持續提升價格和盈利的能力，達至高於具競爭性的市場價格水平。

3. 在電力供應行業中，不論市場的結構如何，市場力量一般都會存在，其原因如下：
(a) 電力是一種必需品，日常生活和商業運作都依賴連續不斷和可靠的電力供應。因而使到短期的電力需求，對
     電價的改變缺乏有彈性的反應。如果電價不受規管，擁有高市場佔有率的供應商，便能利用這電力需求的特
     性，提高電價以增加利潤，而不會引致銷售量或收入的下跌；
(b) 在有競爭的市場裏，電力價格主要取決於電力供求量。擁有高市場佔有率的供應商，能夠影響短期的供求量
     差額，以推高市場價格；及
(c) 由於電力供應行業需要大量資本，加上有其他限制，例如環境限制和用地短缺等約束，新的市場參與者，往
     往很難加入一個已建立的市場。縱使能夠建造新的發電設施，在競爭機制下爭取為現有或新的客戶供電，便
     要再建造一個新的供電網絡以輸送電力到用戶，很多時都是不切實際和過於昂貴的。如果沒有開放供電網
     絡，實際上會阻礙任何新的參與者與擁有供電網絡的現有供應商競爭。

4. 在一個受規管的電力市場，原有的電力公司通常都會因為獲發專營權或歷史的發展，而扮演著獨家供應商的
    角色。雖然回報率、發展規劃和電價的規管機制，會在不同程度上制供應商行使市場力量的能力，但這些供
    應商實質上享有完全的市場力量。在電費規管大部份已被撤銷的開放市場中，擁有一定程度市場力量的供應
    商，可能會操控市場以圖利。所以規管市場力量和減低它被濫用，是確保市場能正常運作的重要考慮因素。

市場力量的種類
5. 關於電力市場的市場力量有三種，分別是水平、垂直和地域市場力量。水平市場力量，就是一個機構透過控
    制市場的單一環節，例如發電，從而推高價格圖利。當一個機構擁有市場上整體發電容量的一大部份時，它
    就會擁有水平市場力量。垂直市場力量，就是當一個機構同時涉及兩個相關的市場環節（例如發電和電），
    並透過它在其中一個環節的支配地位(1)而推高價格，為本身賺取額外的整體企業利潤，或對其他供應商做成
    不公平的現象。地域市場力量是由於輸電網絡出現樽頸位置，限制了某一個地區取得外來電力供應的能力，
    當地的供應商因缺乏外來供電源的競爭，而可能收取用戶較高的電費。

市場力量及消減措施

(I) 海外的慣例
6.市場力量的存在，很多時並不是真正需要關注的地方。而市場力量被濫用的潛在可能及程度，才是最重要的。在傳統受規管的市場，市場力量通常會被電費規管所局限，所以並不是一個大問題。一個設計良好的規管制，能幫助減少市場力量的濫用。此外，在開放的市場中，亦已發展了多項消減現存或潛在市場力量的措施。

7.下列的消減市場力量措施，普遍採用於美國、加拿大、英國和澳洲等已開放的電力市場。詳細資料載於附件一。(a) 消減水平市場力量的措施
(i) 創造一個能夠鼓勵並方便新供應商進入市場的環境，以增加競爭。簽發牌照給合資格的參與者，以代替授予
    專營權，以及強制性開放電網給第三者使用等，都是一些方便經營者進入市場的方法。
(ii) 限制個別供應商的市場佔有率，以平各方競爭力和消除他們對市場的支配地位。
(iii) 令用戶有降低用電需求，以回應電價上升的反應能力，從而可透過擴闊電力供求的差額來降低市場價格。
(iv) 促進和鼓勵賣家 (例如一家發電或供電公司) 和買家 (例如一個大工業用戶或一家電力批發公司) 簽訂雙邊電
     力買賣合約，以減低大型供電商在短期 (現貨) 市場運用市場力量的動機和能力。
(v) 為市場價格設限(2)，以限制大型供電商在短期 (現貨) 市場濫用市場力量的作用。

(b) 消減垂直市場力量的措施
(i) 把輸電網絡的控制與發電環節脫，成立一個獨立系統控制機構，以管理電網的使用和調配。這機構必須沒有
    在發電、批發及零售業務方面的利益。
(ii) 把現有電力公司的發電和輸電功能垂直分拆，同時強制性開放電網供第三者公平地使用，以方便其他經營者
     進入電力市場。

(c) 消減地域市場力量的措施
(i) 減低輸電網絡的樽頸，建設更多包括聯網線路等的輸電設施，從而增加從外地供應源輸入電力的能力。

(II) 香港的情況
8.香港的兩家電力公司，並不擁有專營權。由於沒有任何規管的限制，任何經營者都可進入電力市場。但是，基
   於歷史發展的因素及加入市場所需的高昂成本，新供電商尚未出現。由於沒有新的市場參與者，現有兩家垂直
   一體化的電力公司，在其供電地區內，無形中擁有完全的水平市場力量。同時，由於兩電聯網相對薄弱，兩家
   電力公司亦因而擁有地域市場力量。不過，透過與政府簽訂的管制計劃協議，電力公司濫用市場力量的可能性
   基本上受到限制。

9. 兩家電力公司實質上的壟斷地位，將會令它們繼續擁有完全的市場力量。對投資回報、發展規劃和電費的規
   管，將有助減低這兩家電力公司使用其市場力量的可能性。增強聯網，使客戶可以接駁外來的供電源，將有助
   消減地域市場力量的問題。不過，這將涉及龐大的資本，故需要有足夠的效益支持才能推行。無論如何，電費
   將因而受到即時影響，而這些影響將需透過充份評估，小心管理，及在整體電力市場檢討中一併考慮。另一方
   面，加強聯網亦需要兩家電力公司的贊同，以及解決相關的問題，例如新的規管措施、法律上的影響、責任、
   融資和回本機制等。新聯網將會作為一個獨立的項目再作研究討論。

觀察結果
10.雖然現今大多數的消減市場力量措施 (見附件一) ，都只是在開放的海外市場中使用，但即使將來香港的電力
    市場仍受規管，有一些消減市場力量的措施還是可以考慮引入的，這些措施將有助創造一個促進新參與者進
    入市場的環境。同時，假若將來希望在市場上引入更多改變，以增加競爭，這些措施也可為此而鋪路。

徵詢意見
11. 誠邀各委員就這議題及適合香港情況的消減市場力量方法，提供意見。

                                                                                                                  經濟發展及勞工局
                                                                                                                  二零零三年四月

附件一：海外國家採用的市場力量消減措施

很多在美國、加拿大、英國和澳洲等地的電力市場，已將不同市場環節開放作不同程度的競爭。以下是這些國家在開放的市場中，普遍採用以消減市場力量的措施。

(a)方便進入市場
創造一個能鼓勵及方便新供應商進入市場，以增加競爭的環境，能夠消減市場力量。現有的供應商如意識到增加競爭的可能性(3)，或能阻嚇他們不濫用其市場力量。有意見認為，把現有電力公司的業務垂直分拆，並開放電網給第三者公平地使用，是方便經營者進入市場的方法。

(b)限制市場佔有率
為個別供應商，尤其是那些有支配地位的供應商，設置市場佔有率的上限，可減低他們濫用市場力量的潛在可能。有時亦可透過強制性將業務作水平分拆，或將發電資產分拆以達到這目的。

(c)電力需求反應
這項措施的成效，需視乎客戶回應價格增加，從而降低電力需求的能力及願意程度。促進用戶參與電力市場的設計，是引導他們對市場作出反應的方法。不過，亦需小心考慮引進電力需求反應所引致的額外成本 (例如複雜電錶的成本) 。

(d)供電合約
由賣家 (例如一家發電或供電公司) 和買家 (例如一個大型工業客戶或一個電力批發商)簽訂雙邊電力買賣合約，能幫助消減大型供應商的市場力量。由於市場力量在短期市場有支配性的效力。當供應商的電力輸出中佔支配地位的部份被納入這些合約之中，供應商在短期市場運用市場力量的動機和能力將會減低。

(e)價格上限(4)
市場力量可以透過遠高於合理競爭水平的價格顯現出來。為電價設置上限，是消減濫用市場力量影響的方法。不過，價格上限可能會引致新發電設施投資減少，尤其是那些為滿足高峰期需求而設的發電設施 (即峰荷發電設施)。價格上限亦可能會扭曲市場的信號。

(f)獨立系統控制機構(5)
成立獨立系統控制機構，是消減或消除垂直市場力量的方法。獨立系統控制機構需要公平及直正獨立，並且在
發電、批發及零售業務方面，沒有任何財政上或政治上的利益，這幾點都非常重要。這將有助進一步減低擁有
及操控輸電網絡的發電商，對市場產生過份影響力的機會。輸電系統的獨立操作及開放電網給所有人士公平使
用，都被廣泛接納為解決垂直市場力量的機制。

(g)減低輸電網絡的樽頸
建設更多設備，以增加輸電網絡的容量，減低輸電網絡樽頸的擠塞，將有助消減地域市場力量的問題。因為這樣可以增加輸入外來電力的能力，以消減在本地出現濫用市埸力量的情況。

2. 有些國家在市場改革的過渡期中，採用了上述部份消減措施，然後於市場開放後，逐漸引入其他措施。以下總結了這些國家在市場開放的不同時期所採用的各種措施。

美國
3.在美國，多數的電力公司都是由投資者所擁有的。而結構慣常都是垂直一體化的，輸電網絡亦很多都已聯網。在一九九六年，國家能源監管機構 (FederalEnergy Regulatory Commission) 要求所有輸電網絡擁有者開放其電網給第三者使用，這在一定程度上，消減了原有電力公司運用其市場力量的能力。當一些州份的電力市場進一步開放後，各州份的電力監管機構開始引入其他消減措施，例如強制性分拆發電資產，設置電價上限等。關於市場集中度方面，Department of Justice 及 Federal Trade Commission 用 Herfindahl-Hirschman Index
這種指數，作為審批合併申請的首要篩選工具。

加拿大
4.在加拿大，安大略省及阿爾伯達省是兩個已經開放電力市場至零售層面的省份。安大略省要求原有的電力公司 Ontario Power Generation Company (OPG) 透過把發電資產出租給其他公司等方式，放棄其對發電資產的控制，從而消減 OPG 的市場力量。在過渡期間，OPG 須把營業收入設置上限，並與大型工業用戶訂立一些固定
電價的合約，還需要將發電資產與輸電資產分拆。同時，亦成立了一家獨立系統控制機構 Independent Electricity Market Operator 去管理電力市場，從而消減垂直市場力量。阿爾伯達省則要求輸電網絡的擁有者，把網絡的控制和管理交給一家獨立公司 Transmission Administrator。同時，具市場支配地位的三家電力公司，需透過電力銷售安排 (Power Purchase Arrangement ) 分拆其發電容量。這些為期二十年的合約，主要是透過拍賣把這三家電力公司購電的權利出售。

英國
5. 在英國，兩家具市場支配地位的發電公司：PowerGen 及National Power 在八十年代末 / 九十年代初，透
    過私有化而成立。這兩家公司的市場佔有率，逐漸透過分拆而降低。其中部份的分拆，是回應可能會被規管
    機構 Monopolies and Mergers Commission 調查濫用市場力量的威脅而作出的。同時，也曾在市場發展
    時引入電價上限。由強制聯營體市場，轉變到一個以合約為本的 New Electricity Trading Arrangements
    機制的目的，也是為了解決操控價格的濫用市場力量情況，以及方便更多電力用戶參與市場。

澳洲
6. 當 National Electricity Market (NEM) 於一九九八年設立時，各參與的省份都對其公營電力公司作垂直和水
    平的分拆。在一些省份，發電資產亦透過私有化而分拆。NEM 亦有引入電價上限。而輸電網絡容量的限制，
    則透過增加聯網來降低。

(1)例如增加限制其他競爭者的發電設備使用其輸電網絡以供電給用戶。
(2)設限在這裏是指為現貨市場的價格設置一個上限，而並非指輸電網絡的收費規管。
(3)“供應商意識到增加競爭的可能性＂，意指現有供應商察覺或相信可能有更多競爭者加入市場與其競爭。如
    運用市場力量以提高價錢或降低產品或服務的質量等，便可能會被其他競爭者搶去其市場佔有率。
(4)價格上限在這裏是指現貨市場的價格上限，而非指輸電網絡的收費規管。
(5)系統控制機構是一個負責實時操作電力系統，以確保所有包括發電和輸電系統的資源，能夠可靠地調配以滿
    足系統需求。獨立系統控制機構，是指獨立於任何供電資源擁有者的系統控制機構，這種獨立性使它在調配
    資源以滿足需求時，不會偏幫任何一方。

http://www.enb.gov.hk/sites/default/files/zh-hans/node757/Reference06.pdf