付文科：城鄉結合部 “小官大貪”癥結何在

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在我國的城市化進程中，出現了大量的城鄉結合部地帶，這些地區往往是撤村建居後形成的社區。頻見報端的對城鄉結合部村社居幹部“小官大貪”的查處，刺痛著民眾的神經。

據不完全統計，自2013年以來，全國各地公開村幹部違紀違法案件171起。其中，涉案金額超過千萬元的案件有12起，涉案總金額高達22億元，平均一起1.83億元。“小官大貪”腐敗主要集中在土地征遷補償款、村級“三資”的侵佔與挪用及經合社10%留用地項目建設等領域。“小官大貪”危害有二：一是它屬於“國家、集體與群眾利益俱損”的短程惡性循環，極易誘發群體性事件，直接損害黨和政府的公信力。二是它會一級一級向上行賄，腐敗病毒一層一層向上傳染。

基層腐敗，猶如“鼠洞毀屋，蟻穴潰堤”，最可怕的是這種民眾眼皮子底下的腐敗會嚴重傷及對黨和政府的信心。因此，既要以零容忍的態度對基層幹部腐敗行為進行窮追猛打，又要加大預防監督力度，更要從制度層面尋求根治之策。

基本特點

土地征遷案件多發易發，窩案串案頻發，導致官民對立，誘發群體性事件。由於征地拆遷工作的環節從村一級延伸到區縣一級，而且涉及多個職能部門，程序復雜、環節眾多，政策保密度高，資金投入量大，因此該領域案件多為窩案串案和連環案，橫向與縱向特征都較明顯，且有家族化、涉黑暴力化傾向。譬如“20億村官周偉思案”、廣東烏坎事件、雲南晉寧血案等，影響極為惡劣。

對村級“三資”的貪腐，作案手段多元且智能化，更趨隱蔽復雜。群眾往往對“小官大貪”腐敗現象“有感覺”“有反映”，但“無線索”“無証據”，難以為辦案提供有效幫助。如海澱區皇後店村會計陳萬壽，在8年時間裡挪用1.12億元土地補償款。

經合社10%留用地項目建設成為“小官大貪”新的腐敗滋生地。留用地項目是當前各個（股份）經濟合作社非常重要的建設項目，是關系到集體經濟發展壯大以及每個股民切身利益的重大問題。留用地“流金淌銀”壯了集體富了百姓，但由於留用地項目的特殊性以及相關政策不完善，加上（股份）經濟合作社缺乏項目建設的開發經驗和相關專業人員，出現了不少問題。

問題根源

城鄉結合部的“小官大貪”的本質是“小官大權”，有的村幹部儼然是“土皇上”。“小官大貪”的根源是“權力失控”。對於“小官大貪”問題必須引起各級黨委政府以及紀檢監察機關的高度重視，必須針對已經發生的“小官大貪”的典型案例進行深入剖析，以強有力的制度建設，堵死“小官大貪”之路，構築防範“小官大貪”的籠子，直到杜絕“小官大貪”。

村級“三資”監管制度形同虛設，尤其是資金進出管理程序不規範，導致絕大多數“小官大貪”都與土地征遷補償款有關。征遷工作信息不透明，使得在協商、談判等相對隱蔽而又極具“誘惑”的環節易滋生腐敗，即村幹部在土地征遷過程中獲得巨額階差收益。在土地改變用途以後，國家會有巨額的補償，這種補償應該是一部分分到農民頭上，另外一部分由集體提留。但在實際工作中，村民代表對集體提留的民主監督機制，基本上是流於形式而無實質監督。

對村社居基層幹部的監管缺乏相應的法律與制度，村幹部選舉中的賄選、買賣就會難以避免。在城鄉結合部形成的社區，實行村民自治，對村幹部的監管僅在《村民委員會組織法》中有相關規定，但規定相對比較原則、抽象。政府監管缺失，地方政府與村委會是指導與被指導的關系，缺乏實際有效的監管機制與機構。村幹部不是正式國家幹部，對其監督存在嚴重的缺位，導致一些村幹部肆意妄為、無法無天。所以，必須要制定出一套適用於村幹部不屬於黨政幹部又握有公共權力的特殊身份的管理制度，隻有清除了監管死角，讓權力在陽光下運行，才能消滅貪汙腐敗的溫床。

如何應對

加強村務公開，營造公開透明的土地征遷補償等環境。規範村（社、居）務公開形式，尤其是各類經費收支，公共財產的管理、使用和處置等情況必須予以公開。陽光是最好的消毒劑，要讓村幹部手中的土地相關決策權、工程建設投資權、“三資”經營管理權的運行透明化、公開化。註重從征遷工作的特點查找廉政風險點，對極易出現權力尋租行為的關鍵點要始終盯緊不放，及時堵塞漏洞，讓別有用心的人也提心吊膽，不敢下手，無處下手。

通過“三資”管理工作，推廣“錢賬雙代理”制度，加強和完善財務管理及審計制度。“三資”管理是村社居民眾關註的焦點。從“建好賬”到“核好賬”入手，使村級“三資”管理更趨規範，為群眾提供一本放心賬。“三資”管理隻要抓住了資金管理，就抓住了村社居各項事務管理的“馬籠頭”，也就牽住了基層黨風廉政建設的“牛鼻子”，更是把住了懲防體系的方向盤。對資金的監管，目前在杭州試點的“錢賬雙代理”制度較為成熟，可以推廣。錢賬雙代理就是指村級集體資金由鎮、街道統一代理工作的模式——資金統管、印鑒監管。“錢賬雙代理”制度能切實強化財務管理，包括完善內控制度，強化銀行賬戶管理。強調審計結果整改剛性，對審計中發現的違紀違規問題，必須跟蹤限期整改。最後加強對10%留用地項目建設的跟蹤審計。減少不良問題出現的可能性，增加項目運行的透明度，規避項目開發中的各類風險。

加強村民的監督權、話語權，讓老百姓更多地參與到村級公共事務當中來。村務監督委員會已實現“全覆蓋”，現在工作的重心要轉移到水平提升、作用發揮上來，以制度化、規範化為目標，全面推進村務監督委員會建設。一要強化責任落實，形成工作合力。二要完善監督機制，擴大監督層面。重點對各項收支、集體土地征用征收、工程招投標等村務公開內容和村民代表會議決定執行情況等一切村務進行監督等職能落到實處。三要嚴格制度執行，規範運行機制。不斷提高監督工作的規範性、有效性，以及監督人員的積極性。各村務監督委員會要定期通過述職述廉形式，接受村民的評議。

加大基層紀檢組織對村幹部違紀違法的查處力度，發揮辦案的治本功能。根據“分級負責、歸口辦理原則”，反映村社居黨員幹部的違法亂紀問題，原則上由所在鎮、街道紀檢組織負責處理。而目前鎮、街道紀檢組織力量是最薄弱的。今後必須加大基層紀檢組織的查案力度，著力查辦一批具有影響力的大案要案，營造查辦案件的高壓態勢，重點挖掘征地拆遷過程中官商勾結、權錢交易的腐敗問題。加強對典型案件的剖析，查找該領域體制、機制存在的漏洞，提出預防職務犯罪的對策建議，達到查處一案、警示一方的效果。對易發多發腐敗的環節，要採取權力分解和相互制約的管理機制增強監督，對一些傾向性、苗頭性問題要及時預警，對監管不力的責任人員要啟動問責程序，從源頭上杜絕腐敗。

人民網