新電改深圳破題

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12年一個輪回,電改亦是如此。2015年1月15日,《中國經濟信息》記者在瀏覽國家發改委官網時發現,深圳市輸配電價改革已經正式獲得國家發改委批復,首個監管周期(2015年-2017年)的電網輸配電準許收入和輸配電價已公布。其實,早在2014年11月,國務院就已經原則通過了《關於進一步深化電力體制改革的若干意見》(即新電改方案),如果這一消息屬實,新電改方案有望在今年3月出台。

2015年1月28日,當談及深圳電改時,華北電力大學教授、能源與電力經濟研究咨詢中心主任曾鳴十分期待,他說:“深圳輸配電價改革的核心是將管住中間與放開兩頭從價格形成機制上捋順,摸清輸配電成本是為了有效地管住中間,讓兩頭市場的建立能夠順利進行,可以將其視為新電改的第一步。”

電改再啟 鎖定電價

從我國現行的電力管理體制看,電力消費方和電力生產方之間的信息交流和傳遞是被阻斷的。在分析其成因時,曾鳴解釋道:“長期以來,我國實行包括上網電價和銷售電價的兩端定價,而輸配電價包含在銷售電價之中,電網的輸配環節無法測算及表現出較精確的獨立價值,導致電網企業本身難以控制電力服務各環節成本,因此企業的經營效益無法獲得進一步的提升動力;同時,上網電價和銷售電價聯動性不強,缺乏購電成本、發電系統容量占用等電價核算依據,不同用戶的銷售電價制定不合理,存在明顯的交叉補貼現象,最終使得價格信號無法反映市場供求狀況。”

由此可見,供需各方缺乏議價權已經成為電改攔路石,這一輪電力體制改革的關鍵顯而易見應該是電價改革。而在確定電價的過程中,“電網”是具有天然壟斷性的,根據電網的實際運營情況,摸清電網成本對建立一個健康的電力市場就顯得十分緊迫。

有觀點認為,電力改革的目的就是讓電力這種商品回歸它的市場屬性。對此,曾鳴表達了不同觀點。他認為:“市場化只是電力體制改革的基本方向,也是達到電改目標的手段之一,但絕非電改的目的。”

回顧整個電改歷程,國務院早在2002年,就印發了“國發[2002]5號文件”,即《電力體制改革方案》,明確了“政企分開、廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”的電力改革總體方向,並提出要引入競爭、打破壟斷,建立社會主義電力市場經濟體制。

2007年,國務院又頒布了19號文,落實5年前提出的電改目標,雖然改革的路徑已經十分清楚,但現實卻進展緩慢。12年過後,當初制定的電改頂層設計仍未實現,電網企業通過低買高賣獲得壟斷利潤的方式仍未有實質性的改變,其在輸配環節和銷售環節的壟斷力量不降反增。時至今日輸配分開仍未實現,主輔分離不並徹底,競價上網等電力市場化十分遙遠。業內人士普遍認為,電網公司坐吃差價的運營模式不改,電改無從談起。

電網公司現行壟斷經營模式造成眾多亂象。比如,即使發電廠自身用電,也必須先以低價賣給電網公司,再從電網公司以高價買回。可見,在現行電力體制下,電網公司的“坐吃差價”不但制約上遊清潔能源發展,也制約了下遊用電企業的發展,更不利於自身創新發展。

輸配價格 科學核算

依據國家發改委的要求,深圳市首個監管周期內輸配電價水平分別為0.1435元/千瓦時、0.1433元/千瓦時、0.1428元/千瓦時,與2014年相比下降約0.01元/千瓦時。對這三個逐年遞減的價格,曾鳴分析稱:“這是科學核算出來的,按‘放開兩頭、監管中間’的思路,建立獨立的輸配電價對於推動電力直接交易非常關鍵。通過深圳試點改革,可以摸清輸配電環節成本,為將來全面核定電網輸配電成本做基礎。”

根據方案,深圳輸配電價的核價基礎為深圳供電局有限公司的輸配電資產和業務,電網準許收入等於準許成本加上準許收益加上稅金,輸配電價總水平等於輸配電總準許收入除以總輸配電量。在這中間,準許成本是由折舊費加上運行維護費而來,準許收益等於可計提收益的有效資產乘以加權平均資本收益率。稅金包括企業所得稅、城市維護建設稅、教育費附加。

值得註意的是,“準許成本加合理收益”看起來簡單,但事實上並非如此。中國社會科學院可持續發展研究中心特約研究員張安華說:“關鍵在於‘準許’和‘合理’,到底準許多少成本,多少收益是合理的,很難說清楚。”

輸配電價難以確定的原因是多方面的。首先,中國的電網總資產約為2.57萬億元,涉及領域橫跨金融、制造、礦業、房地產等眾多領域,統計工作龐大。其次,國家發改委也曾在2007和2008年公布過輸配電價和銷售電價,但其本質上只是所謂購銷差價,並非真實的輸配電價,統計基礎薄弱。最後,各地差異極大。依據2007年公布的輸配電價數據,最高的是海南省0.215元/千瓦時,最低的河南省僅為0.082元/千瓦時。產生巨大地域差異的原因是,首先各省市的電網建設年代不同,折舊率不同。其次是農電的輸送成本較高,如果一省農電多則成本必然高。但有一點是可以確定的,電網的成本必然包括折舊率、運行維護費用、輸電費、職工薪酬等。

時機成熟 深圳先行

對於新電改選擇在此時的深圳開展是有其深刻原因的。這一方面是由於深圳電網建設於改革開放之後,各項核算數據齊全,較為清晰,適於成為輸配電價核算的樣本,一方面也由於電改條件已成熟。

深圳具備進行電力改革試點的獨特優勢。從二十世紀80年代開始,深圳市在電價管理機制和銷售電價結構等方面就進行了創新。設立了以電價調節準備金為基礎的浮動電價機制,然後再依據用戶的用電負荷特征數據,隨時調整電價結構,形成了區別於其他地區的獨立電價體系。

深圳供電局所屬的南方電網公司董事長趙建國曾表示:“南方電網公司是中國電力改革的試驗田,肩負為五省區服務的責任和使命,將全力配合國家電力改革。”按照國家電價改革部署,南方電網公司在2013年就已經向國家發改委和廣東省發改委提出建議,打算以深圳作為輸配電價改革進行試點。

除了地點的選擇,時機的把握也十分關鍵。曾鳴認為,選擇現在這個時間來重啟電改,主要有以下幾個原因:一是政治需要。十八屆三中全會明確提出經濟體制改革是全面深化改革的重點。電力是國民經濟的重要組成部分,此時推動電力體制改革,促使市場在電力資源配置中起決定性作用,正當其時;二是環境允許。當前,我國經濟進入新常態,電力發展也不會像過去那樣出現大幅度波動和規模性短缺的現象。這為改革創造了一個相對穩定的內外部環境條件;三是技術提升。隨著交易平台、智能電網等技術平臺的建設和完善,為電改提供了相對較好的技術支撐。

深圳輸配電價改革要真正達到預計效果,還要進行配套改革。曾鳴表示:“一是要做好輸配電價改革的輿論監控和正確引導;二開展定價前的輸配電成本監審,做好輸配電價方案測算及報批工作;三建立與輸配電價機制相適應的配套制度,如電網投資管理程序、平衡賬戶管理辦法、電網運營效率和服務質量的考核辦法及獎懲辦法等等。

從電改的邏輯上看,在確定了獨立輸配電價、改變了電網的經營模式後,下一步是要搭建獨立的交易平臺,實施配套改革形成新的電力市場。

中國能源網