英、法、德三國電力市場建設與監管考察報告

J-20

國家電監會電力市場建設與監管考察團  2011年

2010年12月5-17日，國家電監會組團赴英、法、德三國就電力市場建設和電力監管情況進行考察。考察團先後拜訪了西門子公司、德國網絡監管局（FNA）、法國電力公司（EDF）、法國能源監管委員會（CRE）、英國天然氣及電力市場監管辦公室（OFGEM）、英國能源和氣候變化部（DECC）、英國國家電網公司等單位，較為深入的了解了英、法、德三國電力工業現狀、能源監管、電力市場建設及改革的相關情況，並就共同關心的問題進行了充分交流。現形成報告如下。

一、電力工業基本情況

（一）英國 截至2009年底，英國發電總裝機容量為8533.7萬千瓦，其中燃煤36%，燃氣34%，核電13%，燃油4%，風電3%,其它占10%。按照2009年歐盟出台的有關決議中關於2020年可再生能源在歐盟整體能源消耗中占20%的要求，英國近年來積極發展風電、太陽能等可再生能源，目標是到2020年可再生能源發電占能源消費的15%，屆時可再生能源裝機將達3200萬千瓦，其中大部分是風電。近期，考慮到沿海地區風力資源豐富，英國準備投資1.2億英鎊建設近海風力發電。

英國輸電系統有3個輸電許可運營商：國家電網公司（NationalGridElectricityTransmission），蘇格蘭北部輸電公司(ScottishHydro-ElectricTransmission)，蘇格蘭南部輸電公司(ScottishPowerTransmission)。輸電線路主要分為400、275和132千伏三個電壓等級。近年來，隨著可再生能源的發展，出於電網安全和降低電價水平的考慮，跨國電力交易需求加大，促進了跨國輸電通道的建設。目前，英國與法國有一條可傳輸200萬千瓦容量的聯絡線，與北愛爾蘭有一條可傳輸50萬千瓦容量的聯絡線，與荷蘭正在建設一條可傳輸100萬千瓦容量的聯絡線，還準備加強與北歐國家的聯網。

英國有14個區域級電力公司為配電許可運營商,分別隸屬於EDFE、CE、CN、WPD、SSE、SP和ENW等7家公司。2009年，英國電力用戶達2900萬戶，全社會用電量3224.17億千瓦時。

（二）法國 截至2009年底，法國發電總裝機容量為12043.4萬千瓦，其中核電比重高達52.4%，火電21.7%，水電21.1%，風電3.8%，其它占1.0%。目前，法國也在積極發展風電、太陽能等可再生能源，計劃2010年底啟動一項100億歐元風電投資招標項目，目標是2015年海上風電場建設達300萬千瓦，2020年發展到600萬千瓦。

法國的發輸配電業務原由法國電力公司（EDF）集中一體化經營，後經過改革實現了輸、配電業務的獨立運營。目前輸電業務由法國輸電公司（RTE）獨立運營，RTE作為EDF的獨立子公司，為股份有限公司，於2005年整體上市。現在法國輸電線路約10萬公里，主要分為400、225、150、90和60千伏五個電壓等級。

法國配電網絡約130萬公里，其中95%由ERDT（EDF的子公司）運營，其它還有大約150家非國有的配電網運營商。2009年，法國電力用戶約3000萬戶，全社會用電量4530.53億千瓦時。

（三）德國 截至2009年底，德國發電總裝機容量為15273萬千瓦，其中火電45.9%，風電16.6%,核電13.4%,太陽能6.5%,生物質3.6%，其它占14%。目前，德國采取了優先並網、優先調度、保證上網電價等措施積極發展可再生能源，並優先考慮風電和太陽能。鑒於核電安全及核廢料的處理等問題，德國對發展核電持非常審慎的態度。

德國原是發輸一體的電力格局，後來按照歐盟的統一要求進行改革，將輸電業務從資產或管理上予以獨立。目前德國主要有Amprion、ENBW、Tennet、50HZ四個輸電商，除Amprion的輸電業務相對獨立外，其余三家公司的輸電業務分別出售給了法國、荷蘭、比利時經營。考察期間，ENBW從法國電力公司購回了輸電經營權。

德國配電網絡的產權較為分散，有836家公共或私營的配電網絡經營企業。2009年，德國全社會用電量5473億千瓦時。

二、能源監管及電力市場建設情況

（一）英國

1、能源監管機構

英國的能源監管機構是天然氣及電力市場監管辦公室（theOfficeofGasandElectricityMarket，簡稱OFGEM)，OFGEM的主要監管職能是保護和提高燃氣、電力消費者的利益；對燃氣電力企業發放生產（經營）許可證；對其市場行為實施監管。2004年，OFGEM又被賦予了推動可持續發展的新職責，並由2008年的《能源法》進一步明確。

OFGEM是由執行委員、非執行委員及非執行主席組成，其中非執行委員是工業、社會政策、環境工作、金融等各個領域的專家。OFGEM的運營經費來源於持許可證的能源企業每年繳納的年費，但獨立於這些企業。

OFGEM的監管措施主要是：第一，保障全社會共享電力資源，加強電力產業的環境保護；第二，促進電力供應市場競爭；第三，促進電力批發市場的競爭；第四，對壟斷環節的監管；第五，促進其他領域的競爭；第六，對自身的監管。同時，為實現推進可持續發展的監管職責，OFGEM還重點開展了以下五方面的工作：一是過渡到低碳經濟，在競爭市場規則和壟斷網絡的監管中，推進低碳技術的發展；二是消除燃料不足並保護弱勢消費者，OFGEM將和政府合作解決燃料不足的問題，同時通過必要的市場監管保護弱勢消費者；三是促進能源節約，發揮自身作用鼓勵能源消費者更加節能；四是確保天然氣和電力的安全、可靠供給，監管天然氣和電力網絡，並致力於維持一個有利於投資的監管環境，確保成本效率和可靠的能源供給；五是支持環境改善的各個方面。

2、電力市場建設情況

在過去的20年，英國的電力市場化建設舉世矚目，市場模式不斷完善，促進了電力基礎設施的快速發展，並確保了能源的安全供給。目前受金融危機、低碳挑戰、新的政府幹預等因素影響，英國電力市場建設也面臨著一些問題：一是在困難的財政狀況下，需要前所未有的持續投資；二是未來碳價格的不確定性可能會延遲或阻礙投資低碳技術；三是短期價格信號不能充分反映用戶安全供給的價值；四是與國際市場相關性不斷增加也給英國增加了新的風險；五是越來越高的天然氣和電力價格可能意味著消費者將不能承受。這些挑戰都需要政府為電力市場長期發展做一個正確決定，來保證英國有清潔、安全、實惠的電力供應。

2010年3月，英國能源和氣候變化部（DECC）公布了能源市場評價報告，此報告提出了國家目標，能源市場改革的目標、面臨的挑戰和可供選擇的市場改革方案。近期，英國正在醞釀新一輪的電力市場改革，改革方案擬於2011年3月份發布。改革的目標是保證安全供給、減少碳排放、保證消費者公平。此外，按照歐盟的要求，英國政府已簽署承諾，到2050年減少溫室氣體排放量的80%。考慮到可再生能源的間歇性、隨機性的特點，電網運行需要更多的備用容量，英國在新一輪的電力市場改革中考慮重新引入容量電價。

（二）法國

1、能源監管機構

2000年，根據歐盟對電力市場化改革的要求，法國成立了電力監管委員會，並於2003年更名為法國能源監管委員會（CRE），同時加入了天然氣市場監管的職能。

CRE下設主席一人，主席管理董事會和總幹事。董事會由主席、2個副主席和6個專員，共9人組成，任期6年且不可連任。總幹事下設8個部門，分別負責電網準入、天然氣網絡和基礎設施、市場發展、財務與批發市場管理、國際關系、法律事務、人力資源、對外交流。CRE還下設一個法律爭端解決機構，由4人組成，任期6年。CRE的工作要受到政府和議會公共報告的控制，由議會委員會聽證。

CRE的職責主要包括：一是保證公共電網和天然氣管網及設備的公平接入；二是確保電網和天然氣管網的運營發展以及經營者的獨立性；三是監管供應商之間、代理商和制造商之間的交易，確保市場高效率運轉；四是致力於實施能源行業的支持機制；五是促進電力和天然氣的歐洲統一市場。

2、電力市場建設情況

法國的電力市場建設采取了發電側充分競爭、用戶側逐步放開的市場模式，允許私人投資進入可再生能源（如風電）發電領域，允許所有電力用戶包括居民用戶自由選擇供電商。目前，法國用電環節歷經逐步放開用電量超過16GWh的用戶、用電量超過7GWh的用戶、所有工商業及專業型用戶、居民用戶等4個階段，最終實現了所有電力用戶都可以自主選擇供電商。當然客觀上講，法國的發電環節仍處於一種比較壟斷的狀態，法國電力公司仍占據市場大部分份額。

（三）德國

1、能源監管機構

應歐盟要求，德國於2005年成立聯邦網絡管理局（FNA）。FNA是一個獨立的高級管理機構，旨在確保電信和郵政（1998年）、電力（2005年）、煤氣（2005年）、和鐵路（2006年）等行業傳輸網的充分競爭，總部位於波恩。在電力監管方面，FNA的主要任務是確保電力的安全、低成本、高效、便民和可持續發展，保證電力長期高效穩定供給以及歐盟法律的順利執行。FNA的主要監管職責是確保無歧視的第三方接入和過網費的管理。

FNA由執行委員會、管理部、2個內部職能部門、6個業務部門以及9個決策委員組成。執行委員會包括主席一名，副主席兩名，都是通過一個臨時委員會選舉產生，臨時委員會的成員來自聯邦政府和各州政府。FNA的所有決定由決策委員會做出。決策委員會的決策程序類似於司法程序，從而保證了決策的公平、公正、公開。

德國監管機構通過職責的清晰劃分，工作的透明性來保持其獨立性，保證監管機構的市場參與者和政府影響，保持監管者中立。 2、電力市場建設情況德國電力零售市場十分發達，各地供應商數量很多，數據表明，大部分地區的供應商在50-120個，一部分地區在120-200之間，個別地區供應商在200以上，電力用戶可自主選擇供應商。2009年，有44.8%的電力用戶與已有供應商簽訂了標準合同；41.4%的用戶與已有供應商變更了合同；還有13.8%的用戶與新的供應商簽訂了合同。

（四）歐盟電力市場建設及監管最新進展

2009年4月，歐盟在環境與能源層面出台了20-20-20決議。即到2020年溫室氣體排放較1990年減少20%；2020年可再生能源在歐盟整體能源消耗中占20%，並建立有約束力指令要求每個國家都要提高可再生能源在能源結構中的份額；提高能源利用效率20%。

2009年9月，歐盟發布第三級內部能源市場指令包。該文件包括關於電力和天然氣的內部市場規則的指令、電網和天然氣輸送網的並網條件，以及要求設立能源監管合作機構等，主要目的是：一是通過加強輸電網絡運營商的獨立性來保證無歧視進入傳輸網絡；二是增加透明度；三是通過引進歐盟網絡的輸電系統運營商來確保歐盟範圍內運營商更好的合作交流；四是協調、加強國家監管的競爭性和獨立性；五是通過引進能源監管合作機構，在歐盟層面上更有效地協調各國的監管行為。

針對可再生能源的迅猛發展，歐洲調整了電力市場發展方向，主要表現為六個方面：一是發電裝機趨向於從大容量機組轉變為小機組和分布式電源；二是發電廠選址從靠近負荷中心變為多種形式（或分散、或靠近負荷中心、或遠離負荷中心）；三是並網電壓等級趨於從高電壓等級轉變為中、低電壓等級；四是能源流動方式將從自上而下的垂直流動轉變為水平和豎直的雙向流動；五是電力供需將從用戶單純的受入電力變為用戶可以實現富余電力上網；六是電網也將從被動電網變為智能電網。

目前，隨著可再生能源的發展和跨國電力交易的推進，歐盟各國之間更註重能源層面的合作，主要表現為：一是成立歐盟層面的能源監管合作機構。按照歐盟第三級內部能源市場指令包的要求，在歐盟層面上更有效地協調各國的監管行為，目前正在籌建能源監管機構合作委員會（ACER），總部設在斯洛維尼亞，計劃於2011年底職員達到50人左右。二是建立跨國輸電服務與協調機構。2008年6月，法國和比利時的電網運營機構RTE和Elia成立了電網聯合運營機協調中心（Coreso），目的是統一技術標準和聯網的問題，協調電網之間的運行，避免大面積停電，統一部署電網發展規劃。後來英國、德國、意大利也相繼加入。三是電力交易所之間進行交易融合。2006年11月，法國Powernext、荷蘭APX和比利時Beplex三個交易所率先進行交易聯合（TheTrilateralMarketCoupling,TLC）。2008年4月，德國EEX與北歐電力現貨交易所（NordPoolSpot）聯合成立了歐洲市場聯合公司（EMCC），進行德國與丹麥日前電力市場的聯合交易以及跨國電能交易。2008年5月，德國EEX和法國Powernext宣布兩個交易所進行合作，這兩個交易所的合作包括德國、法國、奧地利和瑞士，交易量占全歐洲的三分之一。

三、對我國電力市場建設及監管的啟示

英、法、德三國經過了多年的電力市場改革與實踐，積累了豐富的經驗。近年來，這些國家不斷總結完善將電力市場改革引向深入，並積極探索與可再生能源相適應的電力市場建設與監管機制，其市場改革的理念及電力監管經驗對我國進一步推進電力市場建設和加強電力監管具有重要的參考價值和借鑒意義。

（一）對電力市場改革與建設的啟示 一是保證輸電運營機構的獨立性。由於電力輸送的自然壟斷性，沒有引入競爭的現實意義，所以作為歐盟電力改革的一項重點內容，在其發布第三級內部能源市場指令包中確定了獨立輸電運行機構（ITO）方案，即允許垂直一體化的企業保留輸電（輸氣）系統的所有權，但系統必須是由獨立輸電（輸氣）運行機構來管理，該運行機構可以從屬於同一母公司，由監管機構對壟斷環節加強監管來保證電網的公平、無歧視接入。目前，英、法、德三國輸電運營機構都是獨立運營的，並隨著跨國交易的增加，進一步加強了輸電網絡運營商的獨立性，同時開始引進歐盟網絡的輸電系統運營商來確保歐盟範圍內運營商的合作交流，如德國的輸電網絡運營公司就引入了法國、比利時、荷蘭的股份。而當前我國的輸配電業務尚未分離，也未形成合理的輸配電價機制，電網公司作為輸電運營商的同時又作為供電運營商，無法代表用戶的真實需求，實現用戶側的充分競爭，也難以確保公平、公正的調度，保證電網的公平、無歧視接入。因此，應加快推進輸配電分離，保證輸電運營機構的獨立性，實行有效監管。

二是建立以合約交易為主、現貨市場為輔的市場模式，並促進輔助服務市場化。英、法、德三國的電力市場均采用合約交易為主、現貨市場為輔的市場模式，實踐證明這種模式可以促進電能的公平、靈活買賣。其中，合約交易有利於平穩市場價格，有效規避市場風險；現貨市場有利於通過價格調整市場供需，有效保障市場供應。這幾年，我們也一直在積極探索市場交易機制，大力發展跨省（區）、發電權、電力用戶與發電企業等各類電能靈活交易，取得了初步成效。在下一步的工作中，要繼續推進電能靈活交易，以多邊交易和長期合同為基礎，逐步放開用戶選擇權，實現發電側和用戶側的充分競爭，建立較為完善的電力市場體系。

此外，英、法、德三國均通過引入平衡機制來進行調峰、停機備用等輔助服務的買賣，使輔助服務作為一種競爭性商品來交易，甚至有的電廠實現完全依靠提供輔助服務來生存。而我國過去對輔助服務是按需調度，剛剛開始探索補償機制。隨著可再生能源發展及優先調度對輔助服務的需求增強，應通過市場的方式來解決輔助服務的問題，確定輔助服務的價格，引入輔助服務市場化。

三是大力發展零售市場，促進配電運營機構與發電企業直接交易。我國的電力市場是發電側起步的單邊市場，電力用戶沒有選擇權，這種市場模式存在資源配置扭曲、價格失真等諸多弊端。近年來，我們開始嘗試逐步放開大用戶，進行了電力用戶與發電企業直接交易的有益探索，成效初步顯現。此次考察過程中，看到法國也是歷經了四個階段逐步放開電力用戶，最後實現了用戶側的充分競爭，增強了我們繼續推進大用戶直接交易的信心。目前，英、法、德三國在電力交易中更多開展的是發電企業與配電運營機構直接交易，電力用戶向配電運營機構直接購電，原因是配電運營機構擁有更好的自我調節能力。鑒於我國目前輸配電分離的改革尚未完成，可考慮先將獨立躉售電供電公司引入直接交易，進而逐步形成“多買多賣”的市場格局。

（二）對電力監管的啟示
一是要保證監管機構的相對獨立性。監管機構作為市場的監管者，其職責是要保證消費者的利益和市場的公平、公正，保證有效及充分的市場競爭，為保證其職責的有效實施應使監管機構獨立於政府與市場主體，保持監管機構中立。歐盟國家一向強調監管機構的獨立性並對結構類似、密切相關的能源產業實行統一監管，其中OFGEM獨立於政府只對議會負責，監管天然氣和電力兩個市場；CRE同時對政府和議會負責，其主席直接由總統任命，負責天然氣和電力的監管工作；FNA是負責保證電力、煤氣、電信、郵政和鐵路等行業傳輸網絡的充分競爭性，工作不受政府影響。近期，歐盟又在籌建能源監管合作機構（ACER），以在歐盟層面上更有效的協調各國的監管行為。而對於我國的電力體制改革而言，2003年成立了國家電力監管委員會，但由於法律地位、管理體制、職能設置的“先天不足”和後期執行不到位，電監會自成立起就一直處在尷尬的境地，受制於諸多部門，難以打破電力的行政壟斷，也難以維持市場的公平、公正。我們應學習歐盟國家的先進經驗，打破舊的體制，保證監管機構的相對獨立性並賦予相應的職能。此外，能源產業是國家經濟的命脈，應保證能源產業的安全、有效供給和統一協調發展，建議成立能源監管委員會，按照能源產業的生產經營的特性，對結構類似、密切相關的能源行業實施統一監管，保障有效監管。

二是要保證監管機構經濟監管職能的到位。電力監管與電力市場建設相輔相成，只有擁有健全的經濟監管職能才能實現有效監管，維護市場主體和消費者的利益，促進電力市場的高效運作，保障市場公平。歐盟這幾個國家的共同特點是立法先行，通過完善的法律體制賦予監管機構相應的職能，英、法、德三個國家的能源監管機構均擁有經濟監管的職能，對壟斷的輸電環節實施經濟監管，並采取激勵型監管的方式來控制收益率空間或價格調整空間，如基於績效的價格上限或收益上限的監管方式，既有利於激勵輸配企業提高效率、技術創新、降低成本，又保證了輸配企業合理、穩定的收益預期，發揮投資激勵的作用。但實施經濟性監管的前提是要形成合理的價格機制，盡可能避免交叉補貼並清晰界定財務成本。就我國目前現狀而言，當務之急是盡快形成合理的價格機制，該機制可以由政府價格主管部門確定，體現政府對全社會綜合效益和政策引導的把握，而對價格的具體監管則應由監管機構來實施，加強程序化建設，將監管職能落實到位。

三是要引入對電力行業新技術的監管，促進可再生能源及智能電網的高效發展。目前，為減少溫室氣體排放、發展低碳經濟和提高能源利用效率，各國都在大力推進可再生能源發展和智能電網建設，各種新能源技術如太陽能發電技術、海上風電、碳捕獲與儲存技術等都得到了迅猛發展。然而，在技術革新過程中存在著良莠不齊的現象，如一些未經檢驗的技術改革卻進行大規模的推廣等，一定程度上反而造成了資源的浪費。因此，應考慮引入對電力行業新技術的監管，可以采取制定標準、評價等手段規範電力行業新技術的發展。同時，監管機構還可以通過設立新技術發展基金來鼓勵新技術的革新，保障電力行業的可持續發展，如OFGEM在2009年設立了5億英鎊的基金，用於支持新能源企業的發展、供電商對電網的技術測試、新項目評估等。

四是要加強能效監管，合理抑制能源需求。最近，各國在大力關註溫室氣體排放的同時也十分註重能效的提高，2009年歐盟出台的20-20-20決議中明確提出了到2020年能源利用效率較1990年提高20%。基於此，歐盟各國結合各自國情確定了本國的能效目標，並制定相應措施來實現這一目標，提高能源效率，抑制能源需求。監管機構在此過程中註重加強能效監管，一方面是鼓勵企業開展技術創新，通過技術改造，提高設備效率，從而提高能效；另一方面是鼓勵企業提高能效管理水平，通過加強管理，樹立節能意識，從而提高效率，增加能效。此外，應加快智能電網建設，提高能源傳輸效率，並更換智能電表，對能源消費者普及綠色環保用電理念，鼓勵消費者節能。

（三）對電力行業發展的啟示

一是要促進投資主體多元化。為營造寬鬆的市場環境，實現充分的市場競爭，應鼓勵投資主體多元化，一方面可以滿足行業發展的資金需求，促進電力基礎行業建設；另一方面可以有利於穩定電力價格，促進電力價格形成機制的進一步完善。近年來，可再生能源及分布式能源發展迅猛，這類能源建設投資的門檻也相對降低，這也更有利於吸引多方面的資金投資電力建設。就電力監管而言，應保障公平、公正的市場環境，保護市場主體的權益，並加以合理的政策的支持，促進投資主體的多元化。

二是要引入聯合招標方式來規範項目建設。近年來，我國電力需求的快速增長帶動了電力基礎建設的大力發展，雖然項目建設過程中也在積極推進招標方式，但項目審批制度依然存在，由於行政色彩過重、效率低、環節繁瑣、輕監管重權責等種種弊端，嚴重束縛了行業發展。可考慮委托權威的中介機構做好規劃並引入聯合招標方式來規範項目建設，並促進投資的合理及有效性，如英國，采用了輸電網建設與發電建設聯合招標的方式，確保了電力的可靠傳輸的同時又促進了行業的健康發展。

三是要促進可再生能源發展。目前各國都在大力發展可再生能源，在可再生能源的發展過程中，應通過合理的政策支持及補貼機制來促進其健康發展，如對可再生能源上網電價實行補貼或對建設項目進行補貼等。同時，在發展過程中應保證集中式發展與分布式發展並重，可以考慮在條件具備的地區建設能源基地，如風電基地、海上風電等，但也要根據可再生能源的特點，註重發展分布式電源，如太陽能，因勢利導，促進資源的合理配置。

四是要促進智能電網的發展。基於可再生能源和分布式能源的接入以及提高能效的需要，許多國家都在開展智能電網的建設，通過現代信息和通信技術的應用變被動電網為智能電網，目的是提高電網靈活性，特別是中、低壓電網的可兼容性，以實現潮流的水平和垂直方向的雙向流動，促進電網的安全、可靠、經濟運行。同時，通過智能電網的建設還可以提高需求側管理，如更換智能電表，可以在降低抄表成本的同時，使用戶及時了解用電情況，保護消費者利益，並可以引導消費者完善用電方式，形成科學的用電習慣，提高終端用電效率。

（考察團：常建平、杜琚琮、楊珺、卜紅紡、王鵬、初源良、劉平凡）

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