中國最神秘的糧油巨頭：中儲糧 國家糧倉何去何從？

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從誕生開始，中儲糧這個國家的“大糧倉”就一直執行國家托市收購政策。達到提高農民種糧積極性、促進糧食增產、保障糧食安全的政策目標之后，面對已經發生變化的市場現實，中儲糧卻陷入尷尬。

政府每年要花掉巨額的財政補貼，但現實卻是，國內糧價越托越高，中儲糧糧滿為患，糧食市場難以自發形成價格信號調節生產。隨著國家層面開始對糧油收儲進行改革，中儲糧何去何從？

作為糧食市場的“巨無霸”，中國儲備糧管理總公司（以下簡稱中儲糧）在成立15年之際壞訊息不斷。

2015年6月28日，國家審計署公布說中儲糧在財務支出、政策糧收儲、內部管理上存在多個漏洞。三個月前，央視曝光了吉林、遼寧中儲糧委派的租賃倉庫存在“陳糧頂新”事件。7月14日，中儲糧又被爆出收購糧食“打白條”的新聞。

中儲糧原本是為了“糧食安全”的目的而生。從2000年誕生始，這個國家的“大糧倉”就一直執行國家托市收購政策，負責國家政策性糧食收購和儲備，收儲國家戰略儲備糧以及用於調節糧食市場的托市收購糧、臨時儲備糧。

每年，中儲糧以托市價從農民手中收購糧食，留下戰略儲備糧之后，再將剩余部分以市場價格銷售給各類糧食企業，糧企再向市場銷售。

實行多年的托市收購政策提高了農民種糧積極性，促進了糧食增產。但在持續多年之后，面對已經發生變化的市場，中儲糧陷入尷尬。

中儲糧官網數據顯示，這家公司2014年資產達7000多億元，銷售收入2200億元，直屬庫346個，員工4.48萬人。

為了這個“巨無霸”，政府財政花了多少錢？據2014年財政部公開的政府財政決算報告，2014年的糧油物資儲備支出1539.75億元。這僅僅是一年的數字。

不僅如此，國內糧食市場目前的現實卻是糧價越托越高，中儲糧糧滿為患，糧食市場難以自發形成價格信號，以指導生產者的計劃。

2014年，國務院取消了棉花和大豆臨時收儲政策，並對新疆（含兵團）棉花和遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古的大豆實行目標價格改革試點。這意味著國家層面開始對糧油收儲進行改革。

日前，農業部公布了一份《十二屆全國人大三次會議第1480號建議答復摘要》，其中提到，其他幾類品種也要“發揮市場形成價格的決定性作用”。

這樣的變化中，中儲糧該何去何從？

庫存壓頂

“全世界最龐大的庫存已經建立起來了。”

8月，距離國家糧食托市收購截止日期還有一個多月，在安徽亳州這樣的糧食主產區，國有糧庫門口卻沒了排隊的賣糧卡車隊。

2015年，安徽夏糧總產量達到1414.7萬噸，同比增長1.1%，實現“十二連增”。中國社科院曾發布《中國農村經濟形勢分析與預測》顯示，2015年中國糧食總產將以“十二連增”達到6.1億噸。而在糧食產量逐年穩增的同時，國家每年收購的糧食也在增加，由此帶來巨大庫存量。

中國到底有多少糧食庫存，沒有公開資訊披露。但中央財經領導小組辦公室副主任韓俊曾公開稱，“全世界最龐大的庫存已經建立起來了。”

據多位糧食專家估計，中國庫存消費比高達近50%，而這遠遠高於聯合國糧農組織規定的17%-18%的糧食安全標準。“即便是我們人口多，30%就夠了。”中國人民大學農業與農村發展學院教授孔祥智對南方周末記者說。

中儲糧建立如此龐大的庫存，緣起於糧食管理體制。

自新中國成立后為了備災、備戰而實行多年儲備糧制度之后，1990年9月，國務院頒布《關於建立國家專項糧食儲備制度的決定》，開始在全國建立起歷史上數量最大、管理嚴格、調得動、用得上的糧食儲備體系。

當年成立了國家糧食儲備局，但這時糧食都由地方糧站收儲，使得儲備糧經營很容易受地方利益影響。

為了改變這種狀況，中央決定建立中央儲備糧垂直管理體系。1998年，新一輪糧食流通體制改革開始。此次糧改的原則是“四分開一完善”，即政企分開、中央與地方責任分開、儲備與經營分開、新老財務賬目分開，完善糧食價格機制。主要實行保護價敞開收購農民余糧、糧食收儲企業實行順價銷售、糧食收購資金封閉運行三項政策。

2000年，國務院決定對糧食流通體制進一步改革，並成立了中儲糧。

“中儲糧只是一個政策執行的主體。”多位接受采訪的專家說，它只負責收儲國家所需的糧食，但具體到收多少、何時收、何時輪換、輪換多少等，由發改委、糧食局等部門共同商議，並最終報國務院拍板。

中儲糧成立之時，將1990年代初期建造的一批糧庫上收；而此時的倉容是為了“國家專項儲備”而建。在2004年，國家為了解決農民“賣糧難”等問題，實行托市收購政策。此后，隨著糧食產量的逐年遞增，收購量也逐年遞增。

中儲糧官網數據顯示，2005-2014年，中儲糧累計完成最低收購價和臨儲糧收購近6億噸，相當於2014年國內一整年糧食的產量。僅2014年，中儲糧購銷糧食達到2.6億噸，管理的政策性糧食占全社會庫存的70%，倉容罐容8000萬噸，資產7000多億元。

如此巨大的收儲量，僅僅靠中儲糧一家企業肯定是完不成的。中儲糧官網顯示，目前，87%的最低收購價和臨時收儲糧油分散儲存在11000多個地方和民營企業。中儲糧自己的直屬庫僅有346個，委派收儲庫點數量是中儲糧直屬庫數量的三十多倍，委派代儲的政策性糧食比例80%以上。

面對這1萬多的委派承儲庫，監管並非易事。“這幾次出事都是中儲糧委派或者租賃的庫點出事，並不是中儲糧自己有問題。”一位中儲糧內部人士說。

但從2012年河南中儲糧周口直屬庫主任喬建軍卷款潛逃一案開始，在中儲糧和承儲企業之間就存在著各種潛在的“問題”。而“轉圈糧”“以陳頂新”“打白條”問題暴露了中儲糧的監管不力。

解決問題的方案，是國家支援中儲糧“自建倉庫”。2015年6月15日，國家發改委、財政部、國家糧食局三部委聯合發布了《糧食收儲供應安全保障工程建設規劃（2015-2020年）》（簡稱“糧安工程”）。其中規定，到2015年底，國內新增新建倉容5000萬噸，維修改造“危倉老庫”比例達到60%。

中儲糧相關負責人對南方周末記者稱，今年投資100億元於新建倉容，這是中儲糧成立以來建設規模最大的一年。

賣不掉的糧食

托市價格連年攀升已逼近市場價格后，收儲的糧食從入庫到出庫難以形成一個循環的體系。

中儲糧多年執行托市政策之后，漸漸陷入一個糧食補貼越來越高、庫存周轉不靈的新困境。

“托市”，顧名思義，即把糧食價格“托”起來，穩定糧食價格。國家往往會在每年農民種糧之前公布一個價格，即最低收購價。糧食成熟后，如果市場價格低於最低收購價，即會啟動“托市收購”，從而保證農民“賣得出去”糧食。托市收購的執行主體是中儲糧。

在2004年之前，為解決農民“賣糧難”問題，國家一直采取最低保護價收購。2004年，托市收購政策替代了最低保護價收購（其實兩者並無本質區別），但當年並未真正啟動。2005年，國家開始對水稻實行托市收購，2006年對小麥也開始托市收購。此后的每一年基本上都在安徽、山東、河南等糧食主產區實行托市收購。

托市收購主要是針對水稻和小麥。在2008年之后，對玉米、大豆、油菜籽、棉花等大宗農產品，在一些主產區實行臨時收儲。臨時收儲與最低收購價收購類似，均可劃分至托市收購范圍。

每年，除了發改委、糧食局會要求中儲糧收儲新糧作為國家戰略儲備糧之外，還往往會在一些市場價格低於最低收購價的地區啟動“托市收購”。由於托市價格高於市場價，大部分農民和糧販子就更愿意將糧食賣給國家糧庫，糧食便源源不斷地進入了中儲糧體系。

從2006年開始，三級小麥托市收購價格為0.72元/斤；到2014年三級小麥的托市價格上升至1.18元/斤，每年保持10%左右的穩定增長。2015年，三級小麥的托市價格仍然是1.18元/斤，未再上漲。

由於有“托市價格”存在，農民不用擔心糧食賣不出去。而隨著最低收購價的逐年提升，也保證了農民種糧的積極性，糧食連年增產。

今年小麥、水稻的最低收購價都與去年持平。“當時有關部門討論得非常激烈，農業部門認為要漲，即使漲一分錢也得漲，要給農民一個積極的信號，但是價格部門堅持不漲，最後給出的理由是石油價格下降了，所以導致生產資料價格下降了，所以不漲價。”中國人民大學農業與農村發展學院教授孔祥智估計，雖然今年沒漲，但明年可能就會漲，因為勞動力等成本還在上漲。

但每存儲一斤糧食，財政都是要拿錢的，因此造成存儲費用過大。每年，中儲糧收購由農發行提供貸款，存儲、輪換以及貸款產生的利息都會有國家財政進行補貼。

安徽亳州一家替中儲糧代儲的面粉廠老板宋紅兵說，現在中儲糧收儲糧食，如果存放一年，收購費用、入倉費用、存儲補貼等一系列費用加起來大概是175元/噸。這意味著，儲存的糧食越多，時間越長，中儲糧獲得的國家補貼也就越多。

何時收儲、何時拍賣都是由國家發改委、糧食局等部門報批國務院才能決定，也就是說，糧權並不屬於中儲糧，更不屬於中儲糧的代儲企業。

但高額的補貼利益之下，就會產生市場主體利益尋租的空間。“有些企業為了尋求利益就會在存儲量上做文章。”孔祥智2013年曾在黑龍江等地調研發現這個問題。

“一般地方國有糧庫與中儲糧是委派關係，這些糧庫存儲糧食每年也會拿到國家相應的補貼。一旦這個地方糧庫的糧食在糧食交易市場被拍賣出去之后，他們往往會想盡各種辦法，不讓買糧食的這些面粉廠把糧食拉走，從而延長存儲時間，賺取國家的倉儲補貼。”上述面粉廠老板宋紅兵告訴南方周末記者。

南方周末記者采訪的其他面粉廠老板及市場人士、專家普遍認為，這是“出庫難”的主要原因。“中儲糧直屬庫還好一點，往往是地方糧庫存在這種情況。”宋紅兵說，“因此，在各地拍賣糧食都有一個潛規則：如果想要拍那些糧庫的糧食，必須私下提前加價。雙方私下里達成一致后，才能在交易網站上去拍這批糧食。否則，很難在糧食交易所規定的時間內全部拉完糧食。”

以前，一些面粉企業寧愿“給好處費”還愿意去拍政策糧，“因為計算下來，以前托市收購上來的這批糧食在交易的時候，即使執行順價銷售，再加上這些隱性成本，還是會低於小麥的市場價格。”趙軍說。

但是在托市價格節節攀升的同時，政策糧“順價銷售”價格也不斷上升，不斷逼近市場價。“2014年是基本持平，起拍價是1.235元/斤，市場價是1.27/斤。而今年的小麥市場價格是1.15元/斤，今年的托市收購價就已經達到了1.18元/斤（三等麥），所以大家都不愿意去拍政策性糧食了。”宋紅兵說。

因此，托市政策漸漸造成了糧食“出庫難”。目前的現實下，在中國社科院農村發展研究所研究員李國祥看來，托市政策的最主要弊端在於，收儲的糧食從入庫到出庫不能形成一個循環的體系，“周轉不靈”。

“托”出來的市場

在扭曲的市場上，商品流通部分的糧食也進了中儲糧的糧庫。

現在的情況下，一方面，托市價格導致了庫存居高不下，政策糧順價銷售困難；另一方面，托市收購也造成了當前扭曲的市場價格。

托市價格不斷上漲，使得國內糧食價格只增不減，但國際市場糧食價格持續走低，因此造成國內外價格倒掛。“影響就是，國內價格高的糧食品種，在國際市場就可以找到替代品。”國務院發展研究中心研究員程國強說，“如玉米，國內外平均差價在600-700元/噸，最高可達1000元/噸。”

由於國內外糧食價格倒掛，因此導致國內糧食進口量持續上升，甚至走私進來，而國內的糧食庫存卻很大。

在孔祥智看來，當前的托市政策干擾市場，使價格不能反映價值。“最初制定最低收購價，是因為市場價格比較低，為了防止谷賤傷農而制定，但這個價格說是最低收購價，從一開始執行就成為了市場的最高收購價，這實際上是把價格拉起來了。”

“雖然這樣調節了市場，但是已經沒有市場了。”孔祥智說，現在只有一些大型加工企業還有能力收購，托市價造成市場價格扭曲。

“我們現在的政策目標，是確保國家的糧食安全，保障農產品的有效供給。說得直白一點，就是為了保證農產品的增產。”國務院發展研究中心研究員程國強分析。

但增產后的糧食，一方面價格不斷走高，另一方面，市場主體都不收了，只有中儲糧來收。“后果就是嚴重扭曲了市場，商品流通部分的糧食也進了中儲糧的糧庫。”

在中央的主導下，中儲糧執行“順價銷售”，現實情況是，“根本順不出去”。

作為國家政策性糧食收儲單位，中儲糧主要承擔政策性功能，“是國家戰略儲備，不是以經營為目標，但不僅要自負盈虧，而且還要進行經營業績考核，這長遠下去肯定會出問題。”東方艾格農產品分析師馬文峰說。

“托市收購，不應該完全由中儲糧來承擔。中儲糧僅負責國家戰略儲備即可，其他的事情交由市場而定，這樣就不會有那么多問題。”馬文峰說。

退出托市政策？

除了戰略性的儲備，其他的就放給市場去收購。

業內對於托市收購政策的討論非常多。2012年，中央農村工作領導小組成員陳錫文在接受《經濟日報》專訪時就提出，深化糧食流通體制改革，全面放開糧食購銷市場，使所有農產品流通納入市場化運行的軌道。

而在2015年2月，陳錫文在一個新聞發布會上表示，要解決農產品價格高企、糧食拍賣成交率不高等問題，需要實現價格形成機制的改革，目前國際通行的做法是實行目標價格改革。以目標價格取代過去的臨時收儲、最低收購價勢在必行。

高庫存帶來的財政高補貼壓力，讓財政部也開始“發聲”。2015年4月，財政部長樓繼偉在公開場合稱，目前英國減少對糧食的全方位補貼，鼓勵農產品進口。他認為，目前應鼓勵農產品進口，才能進一步轉移農村的勞動力，彌補制造業、服務業的勞動力短缺，使工資增速低於生產率的增速。

國家層面的改革也在進行。2014年，國務院取消了棉花和大豆臨時收儲政策，並對新疆（含兵團）棉花和遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古的大豆實行目標價格改革試點。

目標價格改革直補的方式是，當市場價格低於目標價格時，國家根據目標價格與市場價格的差價對試點地區生產者給予補貼；當市場價格高於目標價格時，不發放補貼。目標價格補貼與種植面積、產量或銷售量掛鉤。

“農產品價格的天花板並非鋼板一塊，這個天花板是可以調控的，可以降下來的，現在棉花天花板降下來了。”中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊在《農民日報》公開評論道。

因為才正式實施一年，多位專家均認為，“目前效果還不好評價”。今年的“一號檔案”，並未將試點范圍擴大。

目標價格補貼，是從國外引進來的。據中國社科院農村發展研究所研究員李國祥介紹，在國外，一般會由種植者在保險公司進行投保，保證這個價格是多少，一旦低於這個價格，保險公司就會賠付。這種屬於政策性保險，由農民出錢買，國家出錢補貼。“但這種模式，在國外比較好操作，他們都是一個個大農場，而我國還都是小規模的農戶種植為主。”

李國祥說，“當前，可以從儲備制度入手進行改革。除了戰略性的儲備，其他的就放給市場去收購。長遠來看，需要改革，但改革有風險。”

但不管怎樣，“當前要完善農產品價格體制機制，退出目前的這一套托市政策，這是最根本的。不管用什么政策，都要退出這個政策。”國務院發展研究中心研究員程國強說。

（應采訪對象要求，趙軍、宋紅兵為化名。）

糧食儲備制度演變

1954年我國在《關於糧食征購工作的指示》中明確表示，國家必須儲備一定數量的糧食來應對災荒等意外事件的發生。這部分用來應對災荒的糧食被稱為“甲子糧”，是構成中國糧食儲備的重要部分。

但是由於糧食供應緊張，這些儲備糧也很快被用於國家糧食的周轉和應急之需。到了1958年，為了應付災荒、戰爭等意外情況的發生，保證社會主義經濟建設的順利發展，中央認為應該按照豐年多儲存、平年少儲存的原則進行糧食儲備，我國的糧食儲備增加到了20億—30億公斤。但由於當年“大躍進”和“浮夸風”，農業生產遭受到嚴重的破壞，糧食產量隨之大幅度地下降，部分糧食儲備很快就被用於彌補糧食收支的缺口，糧食儲備的規模也因此急速縮小。

1962年，中共中央發布檔案，明確做出指示，要求我國建立糧食儲備，做到年年儲一點、逐年增多。同年，由於台海局勢緊張，中央決定建立備戰目的的軍用“506”戰略儲備糧，即儲備足夠50萬人6個月食用的糧食以作備戰之需。

從此我國儲備糧的功能不僅是應付災荒，還增加了備戰的用途。這一糧食儲備體制一直實行到2002年才正式廢止。

從1962年開始，中國的糧食儲備制度逐步形成。到了1965年，約有60%的生產隊建立了自己的糧食儲備，各個地方的糧食部門代替生產隊保管的糧食儲備達到了二十多億公斤。同時，各級政府還鼓勵社員個人儲存結餘下的糧食。1962年到1965年，糧食生產得到恢復，國家的糧食儲備、備戰糧食和社會糧食儲備規模不斷增加。

1978年起，農村陸續推行了家庭聯產承包責任制，農業生產再次得到恢復，國家和社會的糧食儲備規模迅速擴大。

此時中國糧食儲備主要由三個部分組成:第一部分是甲子糧；第二部分是“506”糧；最後一部分是商品庫存，實際上就是周轉儲備。除了以上三部分，還有一小部分叫做農村集體儲備，占總儲備量的5%左右。

1990年9月，國務院頒布《關於建設國家專項糧食儲備制度的決定》，這標志著我國的糧食儲備進入了一個新的階段。國家專項糧食儲備制度建立起來，初步形成了中央、省級、地縣三級儲備體系。

1990我國的糧食產量為4.35億噸，比1989年增加了2700萬噸，再次創造了歷史新高。我國的糧食周轉庫存和儲備都有了大幅度的增長，一些糧食主產區甚至出現了“賣糧難”的情況。同時，國有糧食部門的經營設施尤其是倉儲設施顯得嚴重不足，各地的糧食部門相繼出現了“儲糧難”的情況。國家開始收購部分滯銷的糧食，並按照國家規定的價格敞開收購，收購的這部分糧食被用於國家糧食的專項儲備。

在建立專項糧食儲備制度的過程中，中國初步形成了中央、省級、地縣三級儲備體系。1995年，國務院頒布《關於糧食部門深化改革實行兩條線運行的通知》，為實現地區的糧食平衡，調控地區的糧食市場，糧食產區應建立地方儲備且該儲備規模應等同於3個月以上糧食銷量；糧食銷區則要建立等同於6個月糧食銷量的地方儲備，保證糧食市場供求的基本平衡。

1999年國家決定建立中央儲備糧垂直管理體系，將國家糧食儲備局改為國家糧食局，作為國務院直屬機構，由國家計委代管，同時組建中國儲備糧管理總公司，專門負責中央儲備糧的經營管理。並於2000年將前述三種中央政府管理的儲備糧食合並成為中央儲備糧。

2000年10月以后，中央儲備糧的經營管理業務全部由各省(區、市)糧食局移交給中國儲備糧管理總公司。中國儲備糧管理總公司通過在重點地區建立地方分公司和上收直屬糧庫的方式建立垂直管理體系。

2003年，國務院頒布了《中央儲備糧管理條例》，這是我國第一部規範中央儲備糧管理的行政法規，由此建立起中國現代的糧食儲備制度。

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