解析十三五|建設科學統一開放電力規劃體系

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近日，國家發展改革委、國家能源局發布了《電力發展“十三五”規劃》（2016~2020）。貫徹實施《規劃》，成為“十三五”時期我國電力工業發展的一條重要的工作主線。同時，應該清醒地看到，為支撐《規劃》全面落實，“十三五”時期我國亟須加快建設科學統一開放的電力規劃體系。

我國電力規劃體系存在的主要問題

過去一個時期，我國電力規劃體系存在的深層次問題主要表現為：一是電力規劃的編制、發布、滾動修訂缺乏明確有效的工作管理機制，銜接協調機制不完善，與相關規劃之間缺乏統籌協調。二是規劃權威性不足，指導性弱化，執行偏差大。三是隨著廠網分開、主輔分離改革的推進，統一電力規劃體系被打破，規劃研究工作有所削弱，技術支撐有待加強。四是法律保障滯後。《電力法》僅在“電力建設”一章中對電力規劃有原則性規定，對電力規劃的組織、流程、機制均無明確具體安排，我國電力規劃活動實際處於無法可依的狀態。

完善電力規劃體系面臨的新形勢

“十三五”時期，我國電力規劃體系的完善調整面臨新的形勢，具體而言：新一輪電力體制改革對電力規劃體系調整完善提出了新的要求。

新一輪電力體制改革確立了“三放開、一獨立、三強化”改革路徑，將“進一步強化電力統籌規劃”作為一項重要的改革任務。建設完善的電力規劃體系正是從體制機制上為強化電力統籌規劃提供系統性解決方案，是落實電力體制改革任務的重要舉措。

落實《規劃》需要同步完善電力規劃體系。“十三五”時期，我國電力供求關系趨於寬鬆、體制環境深刻變化、發展理念推陳出新、發展方式不斷轉變、電力結構深度調整、市場化進程加快推進。這一時期，落實《規劃》面臨的問題挑戰較以往任何時期都要多，實施難度較以往任何時期都要高，不確定性和風險較以往任何時期都要大。有鑒於此，要把《規劃》落實好，必須同步完善電力規劃體系，充分發揮規劃體系對《規劃》落實的支撐保障作用。

深化行政審批制度改革的形勢下完善電力規劃體系是更好發揮政府作用的現實需要。電力規劃體系是電力工業治理體系的有機組成部分，是政府履行電力行業規劃管理職能的重要抓手。建設完善電力規劃體系，加強和改善電力規劃管理工作，可以更好地發揮規劃對行業發展的引領作用，更好地發揮簡政放權和電力市場化新形勢下政府的作用，有利於提升行業管理水平和管理效率，是推進電力工業治理體系和治理能力現代化的關鍵支點。

關於進一步完善電力規劃體系的思考

電力規劃體系是由電力規劃的組織體系、工作機制、技術支撐體系和保障體系構成的有機整體，是對電力規劃活動的制度性安排，應該體現完備性、系統性和適應性的要求。基於這一認識，提出進一步完善電力規劃體系的幾點思考。

（一）堅持科學統一開放的電力規劃體系原則電力規劃體系建設必須堅持三大基本原則，一是“科學”，二是“統一”，三是“開放”。“科學”是制度設計的內在要求，“統一”是強化電力統籌規劃的客觀需要，“開放”是調動相關各方積極性、集思廣益做好規劃的前提條件。

建設科學的電力規劃體系，就是要遵循電力規劃活動固有的客觀規律，結合我國電力產業組織結構的實際情況，實事求是、科學合理地對電力規劃體系各構成要素及其相互關系作出安排部署，推動電力工業治理體系和治理能力的現代化。

建設統一的電力規劃體系，就是要發揮政府電力主管部門在電力規劃活動中的主導作用，統一規劃思路、方法、指標和邊界條件，實現電源與電網規劃、國家與地方電力規劃、電力與能源規劃的協調統一，提升規劃的嚴肅性、權威性和可操作性。

建設開放的電力規劃體系，就是要充分調動政府部門、電力企業、研究機構、電力行業相關單位和電力規劃、環境保護專家等相關主體參與電力規劃的積極性，通過多方參與、集思廣益，吸收一切有益的研究成果和規劃建議，為電力規劃的質量和水平提供體制機制保證。

（二）職責清晰的組織體系是電力規劃體系的組織保證規劃組織體系是指為實現規劃活動目標，依據一定的組織原則，合理確定政府部門、研究機構、電力企業、電力行業相關單位和有關專家在規劃活動中的定位、作用及其職責範圍，將各方主體有機組織在一起的管理體系。國家能源局和省級能源主管部門分別是全國和省級電力規劃的責任部門，按照“政府主導、機構研究、咨詢論證、多方參與、科學決策”的原則，分別組織編制全國和省級電力規劃。　　

（三）務實高效的工作機制是電力規劃體系的核心要件電力規劃工作機制是指從工作內容和方式上對規劃流程各環節作出的具體安排。電力規劃工作在流程上可以分為研究與準備、編制與銜接、批準與發布、實施與調整、評估與監督等環節。上述各環節工作機制前後相繼、有機銜接，是電力規劃體系的核心要件，務實高效的電力規劃工作機制是電力規劃體系發揮效能的決定性因素。

（四）堅強有力的技術支撐體系是電力規劃體系運行的基礎條件《電力規劃管理辦法》明確要求，要健全和完善國家和省級電力規劃研究機構和技術支撐體系，國家電力規劃研究中心等電力規劃研究機構應充分發揮研究力量的支撐作用，與相關方面密切協作，構建強有力的規劃研究支撐體系。電力規劃技術支撐體系是電力規劃體系的重要基礎，其健全程度直接決定電力規劃體系的整體運行效能。健全的電力規劃技術支撐體系應包括以下基本要素：一是常設的電力規劃技術支撐機構；二是具備較高素養的專業規劃人才隊伍；三是先進的規劃技術和方法；四是支撐規劃業務開展的信息化平臺。

（五）健全完備的保障體系是電力規劃體系運行的關鍵依托電力規劃的保障體系主要由法制保障、政策保障、標準保障、組織保障和經費保障五個方面構成。法制保障是指將電力規劃的制度性安排上升為法律、法規、規章等法律規範。政策保障是指為確保規劃落地實施而配套出臺的產業政策。標準保障是為推動規劃工作規範化、標準化而制定的電力規劃及相關領域的標準體系及其管理制度。組織保障是指為電力規劃的制定實施所采取的設立工作機構、配備人員等組織措施。經費保障是指為電力規劃研究制定、電力規劃信息平臺建設等提供常態化、可持續的費用來源。關於“十三五”時期科學統一開放電力規劃體系建設重點任務的建議

科學統一開放電力規劃體系建設應緊緊圍繞《規劃》實施工作開展，建議在落實規劃的過程中同步優化調整電力規劃體系，“十三五”時期重點完成以下建設任務：（一）重點建立健全電力規劃工作機制一是建立健全以國家能源局組織協調、相關職能部門積極配合、各省級政府和重點電力企業細化落實的電力規劃實施工作機制。二是建立規劃統籌協調機制，銜接國家規劃與地方規劃，協商重大電力項目布局、規模和時序，協調電網與電源項目；建立規劃年度對接制度。三是建立健全評估調整機制。規劃實施中結合實施情況對規劃項目進行年度微調，落實規劃中期評估制度，嚴格評估程序，委托第三方機構開展評估工作。四是建立監督檢查機制，定期組織開展監督檢查和評價，落實目標考核機制，編制並發布規劃實施情況監管報告，提出滾動調整建議。

（二）重點加強電力規劃技術支撐體系建設構建強有力的規劃研究支撐體系是《電力規劃管理辦法》賦予國家電力規劃研究中心的重要職責。在建設電力規劃技術支撐體系的進程中，中心應該牢牢把握四個重要著力點：一要開放包容促協作。中心應與相關協會、學會、科研機構、高校和企業密切協作，共同構建開放包容、堅強有力的規劃研究支撐體系。

二要創新手段強根本。“打鐵還需自身硬”，要進一步加大投入力度，加強電力規劃模型、軟件、平臺等技術手段的研發，增強規劃編制的技術支撐能力。

三要積極作為敢擔當。要敢於擔當，積極作為，善作善成，發揮中心在規劃研究支撐體系中的核心和關鍵作用，當好電力規劃的“國家隊”和“排頭兵”。

四要提高信息化水平。在財政資金支持下，建設電力項目信息管理系統，提高項　  目儲備、規劃、核準、建設、運營、退役全過程信息化管理能力；整合各渠道電力信息數據，加強電力預測分析和預警；加快監測體系建設，為政府決策提供信息支持。

（三）重點完善電力規劃保障體系“十三五”時期，完善電力規劃保障體系有兩個重要的著力點：著力加強電力規劃的法制保障。《電力法》修訂完成後，可考慮研究出臺《電力規劃管理條例》，以便在電力法制領域形成“一法五條例”的格局。探索建立電力領域法律法規和標準及時更新機制，充分發揮法制對電力改革和發展的引導、推動、規範和保障作用。

著力加強電力規劃的政策保障。通過制定出臺系列產業政策，為《規劃》落地實施提供配套政策措施。“十三五”時期，重點加強電力行業管理，強化電力規劃管理辦法的貫徹實施，研究制定電網無歧視公平接入、跨區送受電、微電網、熱電聯產、燃氣發電、煤電聯營、電網備用容量管理、節能低碳調度、高效智能電力系統建設、技術監督等政策。

中國能源網