吉布提掉進了中國的“債務陷阱”嗎？

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國土面積只有2.32萬平方公里的吉布提扼守紅海進出印度洋的咽喉，除優越的地理位置外，缺乏經濟發展的幾乎一切要素。然而，正是這個人口不到一百萬的東非小國，如今成為中國在非洲的第五大信貸接受國，是“一帶一路”倡議總體構想和布局中一個重要節點，也已成為西方指責中國“債務帝國主義”語境下首當其沖的弱勢國家之一。

今年3月訪問吉布提、肯尼亞等非洲五國期間，美國前國務卿蒂勒森曾警告接受中國資金“有喪失主權的風險”。不久後，美國國務院通過社交媒體推廣哈佛大學肯尼迪學院兩位研究生於5月發表的畢業論文，指控中國對“一帶一路”倡議沿線國家進行“債務陷阱”外交，以吉布提、巴基斯坦、肯尼亞等國為例，預測中國將利用他國債務負擔施加政治影響。“債務陷阱”一詞一時成為華盛頓外交智庫對華研究的熱門詞匯。

中國在“一帶一路”沿線國家基建項目融資推高借貸國債務風險壓力及債務的不可持續性讓多方憂心忡忡。國際組織評估向吉布提借貸極具風險性，巴黎及倫敦俱樂部對其關上大門，這種情勢下，吉布提政府的選擇要麽是接受中國合作援手，要麽是一無所有。這變成一個“蛋生雞還是雞生蛋”的悖論，像吉布提一樣的其他非洲國家，需要大量基礎設施以發展經濟，但基建項目招致債台高築，在經濟內生力量培育起來能償還債務之前，可能先被利息支出壓垮。

債務高企背後的決策難題

作為位於非洲之角海濱的前法國殖民地，吉布提境內被大片沙漠覆蓋，向美法意等國租借用於設立軍事基地的土地是政府財政的一筆重要收入。但從2015年開始，中國快速成為吉布提資金的首要來源。

今年3月，總部位於華盛頓的智庫全球發展中心(Center for Global Development)發布報告，吉布提2018年的公共債務預計將占該國17.2億美元GDP的88%左右，大多來自中國。中國為吉布提的主要投資項目已提供近14億美元的資金，相當於吉布提GDP的75%。

吉布提經濟、財政與工業部長達瓦萊（Ilyas Moussa Dawaleh）接受世界說專訪時說，吉布提國家債務的一半來自兩個重要的中資項目，一是埃塞爾比亞-吉布提供水管道，一是亞的斯亞貝巴-吉布提鐵路（亞吉鐵路）。兩者均為跨國基礎設施，旨在實現國家間聯通並改變區域經濟發展格局。

達瓦萊說吉布提政府已注意到債務問題，“由於我們財政收入的局限，無論我們采取什麽發展措施都會給政府帶來債務。”他以這兩個項目為例解釋決策困境，“讓吉布提80%的人口獲得乾凈的水資源應該是無價的，政府的責任是提供清潔水。水在未來會是戰爭的一個潛在因素，但對我們來說，也是促成與埃塞一體化的原因。由中國資助的埃吉跨境供水工程未來將影響社會和人民，這是造成債務的項目之一。”

“另一個項目是亞吉鐵路，我們需要更多的基礎設施和投資來創造就業機會。吉布提60%的年輕人沒有工作，而吉布提的整體失業率約為37%。我們有兩種選擇，一是不做任何事，因為我們不應該把我們的債務抬得太高，但我們面臨著挑戰。我們的人民會去歐洲移民或者青年加入恐怖組織，地區陷入不穩定。年輕人被極端分子抓住是對於我們每個人的威脅，包括對吉布提戰略位置的威脅，類似於索馬里海盜。未來的大部分貨物將主要來自中國和運往中國，這需要穩定，吉布提對地區穩定負有責任，我們需要為青年創造機會。”達瓦萊說。

埃吉供水項目是由中國進出口銀行出資提供“兩優貸款”（中國援非優惠貸款和優惠出口買方信貸）支持的民生工程，由中地海外集團承建，口行同意向吉布提政府提供3.22億美元貸款，吉政府將提供剩餘的1800萬美元款項。

亞吉鐵路總投資約40億美元，由中國土木工程集團有限公司、中國中鐵二局集團有限公司聯合建設與運營，今年1月投入商業使用。亞吉鐵路吉布提段投資約5.5億美元，85%由進出口銀行提供，吉布提政府負責剩餘的15%（5800萬美元）。但由於隨後吉布提政府仍支付不起剩餘的預付款，中國土木集團改其中10%為股權，吉布提政府僅需支付5%的款項。口行並未公開亞吉鐵路的利率條款，但有研究指出其融資更接近於商業利率。

除此之外，仍有新的大型項目陸續在吉布提上馬。2016年，吉布提簽署了另一筆政府擔保貸款，用於建設多哈雷（Doraleh）多用途港口，金額為3.4億美元。今年7月初，吉布提國際自由貿易區（FTZ）開園，這是一項耗資35億美元的中企合資項目，吉布提總統伊斯梅爾·奧馬爾·蓋萊（Ismail Omar Guelleh）稱其將是“成千上萬吉布提年輕人的希望”。

吉布提港每年處理內陸鄰國埃塞俄比亞近九成進出口貨物，後者是東非最大也是發展最快的經濟體，也是中國在東非最重要的經濟夥伴。但由於吉布提老港海關硬件設施落後，貨物通關時間極慢且費用高昂，成為制約地區貿易發展的一大瓶頸。

悲觀預測從何而來

考慮到吉布提人口密度只有每平方千米34.7人，人均國內生產總值1901美元，也幾乎沒有自然資源，工農業基礎極度薄弱，這些項目的投入規模和速度令人震驚。全球發展中心認為，吉布提公共債務迅猛增加且主要集中在單個債權國的情況，是在眾多貧窮國家中最令人震驚的案例。僅僅兩年，吉布提公共外債就從2014年底占GDP的50%上升到2016年底的85%，位列所有低收入國家中最高水平。

根據國際貨幣基金組織（IMF）2017年2月發布的報告，自2014年以來，吉布提公共及公共擔保債務的快速累積將導致未來幾年償債負擔上升。根據現有的債務存量、支付渠道和新項目借款，預計2018年公共外債占GDP的比例將達到87.3%的峰值，幾乎是2013年水平的兩倍。IMF警告吉布提的借貸行為具有“高風險”。

2018年吉布提經濟增長率為6.9%，屬於少數經濟增長率超過6%的非洲國家，但其主要受益於固定資產投資尤其是大型基建項目的短期刺激。吉布提經濟的長期可持續發展依賴吉布提港位處紅海與印度洋之間的地理位置，但這一地位也可能因周邊地緣政治的變化而動搖。

吉布提港口服務業對埃塞俄比亞海上貿易近乎壟斷的態勢得益於1998年依賴埃塞俄比亞與鄰國厄立特里亞之間的緊張關系。隨著今年7月埃厄兩國長達20年的軍事對峙結束，共同開發紅海沿岸的阿薩布（Assab）港口、以減輕埃塞外貿對吉布提港口依賴的計劃正式提上日程，這將對財政收入八成來源於港口貿易的吉布提產生衝擊。

此外，位在波斯灣的阿聯酋在非洲之角的地緣影響也不可忽視。根據《金融時報》報道，吉布提政府在今年2月單方面終止了與總部設在阿聯酋的迪拜世界港口公司（DP World）的合同，將位於吉布提境內的多哈雷集裝箱碼頭（Doraleh Terminal）收歸國有。吉布提方面認為迪拜世界蓄意壓低多哈雷碼頭的運量、以扶持周邊海域其他由該企業運營的碼頭，迪拜世界則指責吉布提政府“違反契約義務並損害海外投資者權利”，並在今年7月就此次糾紛提請倫敦國際仲裁法院進行仲裁。

“到目前為止，我們與阿聯酋政府沒有任何問題，仍然保持著良好的關系，但我們主要關心的是與DP World之間的爭端。我們仍在努力尋求友好的解決辦法，但同時我們也決心保護我們的利益，確保我們的發展不被任何其他夥伴所劫持。”達瓦萊告訴世界說，“我們奉行開放的經營、投資、共贏的夥伴關系，但同時沒有人能左右我們的發展方向。”

美國的援助發展範式將迎來改變？

在2017年12月的《國家安全戰略報告》中，美國政府強調了在非洲大陸與中國的戰略競爭。今年3月，美國非洲司令部指揮官托馬斯·沃爾德豪澤（Thomas Waldhauser）在眾議院軍事委員會聽證會上說，如果中國接管吉布提港口後果會很嚴重，中國若對該港的使用施加限制，可能會影響美國在吉布提的基地補給以及海軍艦艇加油的能力。

達瓦萊對世界說表示：“當美國官員擔心中國在吉布提港口的壟斷地位時，他們對當地現狀的認知已經過時了，且他們對目前的情況沒有正確的認識。中國擁有吉布提港23%的股權，但該港口由吉布提人管理，港口管理不遵循任何政治議程。因此，這種關於美國對中國在吉布提投資感到擔憂的說法並不正確。沒有人應該擔心中國或任何投資吉布提的人，吉布提的發展由吉布提政府決定，這與任何國家的地緣政治議程無關。”

鑒於中國“混搭”援助與商業投資的特色金融範式，美國國內也在對傳統的對外援助模式進行調整，將推動此前未充分發掘的民間資本對發展中國家的投資。今年7月，美國眾議院通過《更好利用發展投資法案》（簡稱BUILD），已遞交參議院討論。這一法案旨在將更多私營部門資金投入到低收入或中低收入經濟體，支持其基礎設施建設、電力供應、創辦企業及增加就業機會，從而最終減少對美國外援的需求。

而針對中國對非洲國家鋪設“債務陷阱”的指控，達瓦萊認為這種說法對中國和非洲都不公平。“我們清楚我們的過去是什麽樣，也清楚未來的走向，我們的利益在於可以找到能與我們共同發展的盟友。”達瓦萊表示，在9月即將召開的中非合作論壇峰會上，吉布提將重點關註如何發展區域一體化基礎設施，並尋求從其他機構如世界銀行獲得更多的優惠融資。

中國打噴嚏，東非就感冒？

從2011年至2016年期間，中國平均每年在非洲基礎設施領域投資120億美元，已成為非洲基礎設施最大的投資來源國，其中一大部分是以各種不同優惠屬性的貸款形式發放。這些優惠貸款本金由中國進出口銀行通過市場籌措，貸款利率低於中國人民銀行公布的基準利率，由此產生的利息差額由國家財政補貼，期限一般為15年至20年（含5年至7年寬限期，即只需償還利息而非本金的時間）。

隨著美聯儲加息引發國際宏觀金融風險在進入2018年後快速累積，大宗商品價格仍持續低迷，非洲部分國家相繼出現貸款償還困難或被迫延期，政府主權信用級別不斷被下調，系統性違約風險進一步加大，吉布提的情況只是一例。中國國內經濟結構調整也將帶來諸多不確定性，東非國家也逐步意識到對中國經濟的依賴狀況，例如肯尼亞本地媒體《東非人》就在今年3月刊登的文章《如果北京打噴嚏，東非將會感冒》中指出了這一現象。

非洲國家的債務問題由來已久，歐美債權方已發展出多套針對發展中國家債務問題的減免處理機制，如1996年世界銀行和IMF公布的重債窮國免債待遇（HIPC initiative）。2008年，巴黎俱樂部曾對吉布提債務進行重組，外債增速降為7.5%。

相比之下，中國在解決借款方債務困境方面尚未形成成熟的多邊協調解決機制。與國際金融組織不同，中國並未要求借貸方簽署具有約束力的條款以避免不可持續的債務。非洲整體債務問題目前尚處於可控階段，債務占GDP比重在32%左右，但各地區不同國家的情況也存在差異。如何妥善處理債務風險問題，避免落入“債務陷阱”的輿論設套，以及保障中國貸款資金安全，將是未來中非合作的焦點議題之一。

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